推進監察官法，建設高素質專業化紀檢監察干部隊伍

建設高素質專業化紀檢監察干部隊伍是紀檢監察工作高質量發展的重要保障。制定和實施《中華人民共和國監察官法》（以下簡稱“監督官法”）是建設高素質專業化紀檢監察干部隊伍的關鍵。監察官法草案經過全國人大常委會審議，向社會公開征求意見，如何通過監察官法推動高素質專業化紀檢監察干部隊伍建設？近日，西北政法大學紀檢監察學院監察法學科帶頭人、教研室主任、導師組組長、博士生導師褚宸舸教授（以下簡稱“褚”）接受了本刊記者（以下簡稱“記”）的采訪，闡述了他的觀點。

制定監察官法是順勢而為

記：請問，我國為什么制定監察官法？

褚：一方面，制定監察官法是貫徹實施監察法的要求。我國監察法第十四條提出國家實行監察官制度。監察官法對此進行具體化的規定，為建設政治過硬、本領高強的監察官隊伍提供法律遵循。另一方面，制定監察官法也是實現紀檢監察隊伍高素質專業化的客觀需要。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上對新時代紀檢監察隊伍提出高質量發展的要求。監察官制度既是深化監察體制改革的實踐需要，也是黨和國家監督體系的重要組成部分，同時是落實中央關于監察官專業化發展藍圖，實現紀檢監察工作規范化、法治化的制度載體。制定監察官法，對于加強監察官的管理和監督，保障其依法履行職責，促進其專業化具有積極意義。

監察官法有較高的社會關注度，這反映出整個社會對反腐敗以及紀檢監察干部隊伍的關注。第一，黨的十八大以來，我們通過“鐵腕”反腐，政風行風明顯好轉，人民群眾得到了實實在在的好處，也對正風肅紀和反腐敗提出新的要求和期待。制定監察官法，打造高素質專業化隊伍，釋放反腐沒有休止符、作風建設永遠在路上的信號。第二，紀委監委既執紀又執法，權力比較大。社會廣泛關注其權力能否依紀依法行使。習近平總書記多次談到“誰來監督紀委”的問題。制定監察官法，可明確監察權邊界，嚴格內控機制，強化自我約束，確保監察權規范行使。

記：監察官法的起草、制定過程是怎樣的？

褚：據我了解，截至2021年5月底，該法的立法過程是這樣的：監察官法草案最先由中央紀委國家監委起草。2019年12月3日至17日，中紀委辦公廳將草案初稿下發，在紀檢監察系統內部征求意見。2020年2月13日，中紀委國家監委將草案提交全國人大常委會辦公廳，建議依法啟動立法工作程序。之后，全國人大監察和司法委員會、全國人大常委會法工委、中紀委法規室組成專班，進行廣泛立法調研，并召集專家座談會。我受邀參加了2020年9月28日在全國人大機關召開的專家座談會并發言。2020年12月22日，監察官法草案首次提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2021年1月，全國人大常委會法工委向我國部分高校科研機構內部征求意見，我在召集西北政法大學監察法學科教師深入討論后，以西北政法大學的名義，提交了建議。2021年4月底，監察官法草案第二次提請十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議。2021年4月29日至2021年5月28目，監察官法（草案二次審議稿）向社會公開征求意見。

推進高素質、專業化紀檢監察干部隊伍建設

記：監察官法和紀檢監察干部隊伍建設之間是什么關系？

褚：第一，紀檢監察干部隊伍現狀是監察官法的立法基礎。目前，紀檢監察隊伍干部身份、編制、干部管理情況比較復雜。強干弱枝，上級從下級抽調人員情況普遍。基層紀檢監察機關人員流失嚴重，干部專業化、職業化程度比較低，人員的分類、分工還沒有明確。這些問題不僅嚴重制約了紀檢監察工作的高質量發展，也成為監察官法要面對的現實問題。第二，監察官法是建設高素質專業化紀檢監察干部隊伍的關鍵和法律保障。通過制定和實施監察官法，促進監察官依法履行職責，法律設立監察官的任職條件，強調嚴格準入、擇優選用，用監察官的高素質專業化帶動紀檢監察干部隊伍高素質專業化。

記：怎么理解中央提出的“高素質”“專業化”的要求？

褚：第一，“高素質”“專業化”是中央對干部隊伍的整體要求。其首次提出是在2017年6月29日中共中央政治局開會審議《關于適應新時代要求 大力發現培養選拔優秀年輕干部的意見》。黨的十九大報告針對新時代黨的建設總要求所提的八個方面任務中，明確“建設高素質專業化干部隊伍”。在2018年7月全國黨組織工作會議以及黨支部工作條例、黨政領導干部選拔任用條例中均提到“高素質”“專業化”。

第二，中央針對紀檢監察干部隊伍提出“高素質”“專業化”。2019年12月6日，習近平總書記在中共中央政治局研究2020年經濟工作研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作的會議上第一次將“高素質”“專業化”要求應用于紀檢監察干部隊伍建設。2020年1月13日至15日，十九屆中央紀委四次全會工作報告貫徹習近平總書記提出的“把隊伍建強、讓干部過硬”的要求強調“建設高素質專業化干部隊伍”。高素質專業化，如果簡單理解，我認為就是“又紅又專”。“紅”主要體現為忠、廉;“專”主要體現為依法依紀、辦事可靠。

第三，“高素質”“專業化”在法律上的體現。首先，體現在監察法第五十六條。該條規定：“監察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密;必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。”我認為，概括起來就是三個方面：政治素養、履職能力、職業倫理。政治素養方面，要有較強的政治意識，堅定的政治信仰，穩定的政治立場，嚴明的政治紀律，更高的政治站位。履職能力方面，紀檢監察合署辦公的機制要求監察人員應具備紀、法銜接及法法銜接的履職能力，既要符合紀委對黨員及黨組織違紀行為監督檢查的及時性和有效性要求，又要滿足監委對職務違法和職務犯罪行為調查處置的專業性要求。從履行監督、調查、處置三項職責的需求來看，紀檢監察干部的專業知識應包括黨紀和國法兩大領域。職業倫理方面，紀檢監察人員必須清正廉潔、保守秘密，應當以身作則，克己奉公、嚴于律己，嚴格遵守黨的紀律。

第四，監察官法總則第一條就規定：“為了加強對監察官的管理和監督，保障監察官依法履行職責，維護監察官合法權益，推進高素質專業化監察官隊伍建設，推進反腐敗工作規范化、法治化，根據憲法和《中華人民共和國監察法》，制定本法。”

需進一步明確監察官任職門檻

記：監察官法的內容中有哪些重點？有哪些學界認為有待進一步明確的問題？

褚：重點很多。第一，關于監察官的范圍。第二，監察官的任職條件和任職限制，監察官的選用標準和方式。第三，對監察官兼職的限制。第四，監察官的管理、考核與獎勵。第五，監察官的監督和懲戒。第六，監察官的職業保障。第七，強調國家加強監察學科建設，鼓勵具備條件的普通高等學校開辦監察專業或者監察課程，培養德才兼備的高素質監察官后備人才。第八，對監察官等級設置、確定和升降的具體辦法，工資及等級津貼制度，法律做了授權規定，即由國家另行規定。

在立法過程中，也有一些問題需要進一步明確。

第一，監察官的范圍，也就是解決哪些人員能夠進入監察官序列的問題。目前立法采用紀檢監察機關人員全員進入監察官序列的做法，雖然改革陣痛最小，但這只是權宜之計。紀檢監察機關干部全部納入監察官隊伍，是解決歷史遺留問題，也是維持現狀，是針對“老人”的。對于新進人員，應當設置門檻。應當通過是否行使監察權來認定監察官的范圍。在行政崗位從事輔助性工作的在編人員，如辦公室、宣傳、組織部門、后勤人員等不直接參與紀檢監察案件辦理、不直接履行監督調查處置責任的人員，不應納入監察官序列管理。

全員進入的方案無法解決巡視機構人員是否納入監察官范圍的問題。巡視辦是中紀委內設機構，但是省級及以下，巡視工作人員不是紀檢監察機關人員。省級巡視機構是省委下屬的工作部門，巡視人員編制由紀委代管。從履行職能看，紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督是共同發力的，巡視辦的同志很多都是以前紀檢系統的。應當從上到下先理順體制，做到上下統一，這是解決監察官范疇的先決條件之一。巡視人員現在在任用、考核方面和紀委監委都是相同的，大家工作在一起，如果巡視人員不納入監察官范疇，將來如果編制管理和職務晉升不能受到同等對待，會產生新的矛盾。

第二，初任監察官的任職條件。首先，初任監察官不宜規定必須具備中國共產黨黨員身份。法律應鼓勵公民報效國家，而非相反。機會應平等地面向全體公民開放。如果硬性要求其身份為中共黨員，不利于紀檢監察隊伍從高校畢業生中吸收新鮮血液。現在高校里學生每年入黨比例最高也就7%左右，全校學生黨員只占到全體學生總數的15%～18%。其次，不將獲得法律職業資格作為初任監察官的任職條件。但未來設計具體規定時，可在初任監察官考試時享有法律科目的免試或作為未來晉升時的考量因素。監察官應具備對職務違法、職務犯罪行為進行全面有效監督、調查和處置的能力。從長遠看，具備較高程度的法律技能是促進監察官隊伍高質量發展的重要保障。從當前紀檢監察隊伍的現實情況看，一刀切地要求監察官必須取得法律職業資格，會造成監察官隊伍的人才短缺。建議對于初任監察官，應參加公務員招錄考試。筆試內容由行測、申論和監察專業知識三部分內容構成，監察專業知識由國家監察委員會命制，其中監察專業知識應重點考察黨紀黨規和法律法規兩部分內容。對于當前紀委監委中不具備法律職業能力的在編在職人員，可參加紀委監委內部執紀執法資格考試。其中，未通過考試的，不得擔任監察官，不得主辦、審核、審批案件。

記：監察官法在未來實施過程中，如何加強紀檢監察干部的職業保障？

褚：監察官法第八章規定了監察官的職業保障，明確了履職保障、人身保護、對誣告陷害的澄清正名、工資福利待遇、權利救濟等內容。我認為，監察官法實施過程中，還需要繼續構筑完善的紀檢監察干部隊伍職業保障體系，提升待遇、保障健康與安全。首先，加強干部心理健康、輪休、療養保障的規定。其次，參照人民警察職業保障標準，增加有關因公犧牲的撫恤規定。最后，紀委監委執紀執法應統一制服，統一標識，要通過一些形式、儀式，有意識地塑造統一的職業倫理、共同的價值理念和標準。建議借鑒公檢法的薪金結構，按照就高不就低的原則，統一紀檢監察干部的薪金待遇。