“寬進嚴管”背景下行政審批與市場監管良性互動研究

田秀娟 范文宇

〔摘要〕隨著“放管服”改革的持續推進，“大眾創業、萬眾創新”等一系列激發市場活力的政策推動，我國政府對市場管理的政策逐漸從“嚴進寬管”走向“寬進嚴管”。行政審批和市場監管作為政府進行市場管理的重要環節，二者的良性互動對于實現“寬進嚴管”的政策效果具有重要意義。但是從現實來看，行政審批和市場監管尚未實現良性互動，主要表現為審管部門尚未建立有效的合作機制、審管政策和規則尚未完全實現配套、審管信息尚未實現高效的互通互聯。對此，應該從審管部門內部管理聯動、審管政策聯動、審管信息聯動三方面來推動實現行政審批與市場監管的良性互動，進而達到“寬進嚴管”的整體政策效果。

〔關鍵詞〕行政審批；市場監管；“放管服”改革；“寬進嚴管”；審管聯動

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0107-06

一、問題的提出

“放管服”改革是政府的自我革命，其目的在于從政府和社會層面激發社會活力、維護市場秩序、提升服務質量，即政府職能從部分市場自發調節領域逐步退出，不再過多關注微觀或細節事務的管理，而是將重點放在嚴格監管市場主體行為，維護市場秩序以及提供更加便民化的服務等方面。自2001年9月國務院行政審批制度改革工作領導小組成立以來，我國持續推進行政審批制度改革，積極轉變政府職能，構建服務型政府。2015年召開的全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議提出，要逐步將行政審批制度改革與加強市場監管、提升政府服務質量結合起來，形成有機整體，也就是要協同推進“放管服”改革。國務院于2002年10月、2003年2月、2004年5月、2007年10月、2010年7月和2012年8月先后六批取消和調整了審批項目，國務院原有審批項目數顯著降低。如此大力度的簡政放權，降低了企業的制度性交易成本，激發了市場主體的參與積極性。截至2020年3月15日，全國實有各類市場主體1.25億戶，比2015年底增加了61%〔1〕。由此可見，“寬準入”簡化了行政審批，并逐漸弱化了前置審批，提高了審批效率，降低了市場準入門檻，為市場主體釋放了紅利。

與此同時，“寬準入”也給市場監管帶來了很大的壓力，尤其是在我國現有的市場監管能力下，如何管理大量涌入的市場主體、規制其市場行為進而維護良好的市場經濟秩序，真正實現“寬準入”后的“嚴監管”成為一個嚴峻的現實問題。目前的改革實踐并沒有完全實現“寬進嚴管”的政策效果。行政審批作為市場主體進入市場的第一道門，實質上其寬嚴程度直接影響能否實現“寬進”，市場監管的力度和成效高低直接影響能否實現“嚴管”。單純放寬審批，監管跟不上，或者單純加強監管，審批門檻仍然較高，均無法達到“寬進嚴管”的整體效果。因此，行政審批與市場監管作為兩個相互影響、密切聯系的政府管理職能，必須實現無縫隙對接和良好互動，以此達到“寬準入”和“嚴監管”的統一。

二、“寬進嚴管”的內涵

“寬進嚴管”是“寬準入”和“嚴監管”的有機統一。“寬進”，即“寬準入”，是政府通過簡化住所登記手續、注冊資本認繳制、“先照后證”、營業執照年度檢驗等改革舉措，降低市場主體準入門檻，優化營商環境，擴大市場準入〔2〕。“嚴管”，即“嚴監管”，是市場主體在獲準進入市場后，政府通過一系列嚴格的監管措施，強化事中事后監管，營造一種既充滿自由、活力，也不乏秩序、規則的市場環境。“寬進嚴管”強調審管分離之下的放管結合，目的在于營造法治化便利化的市場營商環境，是推動實現簡政放權、放管結合、優化服務改革整體性、系統性效果的有效舉措。可以說，“寬進嚴管”既是政策要求、改革目標，也是改革舉措、模式探索。

表面上看，“寬進嚴管”是政府在市場準入和市場監管這兩個環節上，對于市場主體管理側重點的轉變。實質上，“寬進嚴管”是政府職能的根本轉變。統觀西方國家20世紀70年代以來的改革，可以看出其改革過程中政府職能轉變的趨勢，在于簡化政府程序、收縮行政權力、將政府逐漸從市場中拉回〔3〕270，將原來嚴格要件、嚴格程序的種種審查工作放到主體進入市場之后，嚴格監管其經營管理活動，讓市場主體充分享有市場準入的自由。“寬進嚴管”將行政審批職責與市場監管職責相分離，明確二者的責任邊界，進而將行政審批轉變為一種服務，而不再是一種“黃金權力”，從而增強政府的服務意識。更進一步，寬進嚴管”也是對政府和市場關系的優化，通過加強行政審批和事中事后監管聯動，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，以及政府在推動良性市場秩序建構中的目標導向作用。

三、實現行政審批與市場監管良性互動的必要性

分析行政審批與市場監管良性互動的必要性，意在于闡釋“寬進嚴管”政策背景下，加強行政審批和市場監管之間聯系和互動所遵循的內部邏輯關系。具體來看，實現“寬進嚴管”的途徑多種多樣，只有審批和監管之間實現良性互動，才能達到“寬進嚴管”的整體政策效果。

（一）行政審批與市場監管的良性互動與“寬進嚴管”政策的要求相契合

行政審批與市場監管分別從市場準入和市場監督管理兩方面規制市場主體行為，二者的聯系和影響較大。為了規制市場主體行為，創造良好的市場秩序，營造良好的市場環境，政府會對市場主體進入市場設置一定的門檻和條件，將一些不合規、不合法的企業拒之于市場之外，準許合規、合法企業進入市場參與市場競爭。同時，在準許市場主體進入市場后，政府還需要對主體行為進行及時的監督、檢查等，避免出現無證經營、投機取巧、假冒偽劣、市場欺詐等擾亂市場公平競爭秩序的行為。可以說，政府通過市場準入和市場監管來實現對市場主體的行為規制。在我國，政府主要是通過行政審批限制市場準入，通過市場監管對市場主體進行后續的行為監督和管理。可見，“寬進嚴管”正是對市場準入和市場監管的具體要求，二者應該實現有機統一。因此，行政審批與市場監管的良性互動是規制市場主體有序進入和有效運作的必要條件，與“寬進嚴管”政策的內在要求相契合。

（二）行政審批與市場監管的良性互動對“寬進嚴管”政策的實現具有正效應

行政審批與市場監管的良性互動是這樣一種狀態，即審批部門和監管部門之間能夠通過順暢的溝通和協作，實現審批和監管過程的無縫隙銜接。這里的“順暢溝通”很大程度上依托于審批部門和監管部門之間信息的共享共用，通過利用互聯網技術和大數據，依托政務信息共享平臺，采用清單形式將審批部門和監管部門的職權、職責予以明確公示，防止部門之間出現職權交叉和職責不清；依托審批信息和監管信息共享平臺，將審批信息和監管信息進行雙向推送；依托審批部門和市場主體信用信息平臺，審批和監管部門對于市場主體的信用情況進行深入了解。這里的“協作”是審批部門和監管部門之間有相應的工作協作機制，如果審批事項涉及多部門，或者專業性較強，審管部門之間會進行協作。審批和監管過程的無縫隙銜接，就是審批后監管緊跟，嚴管市場主體行為。總之，行政審批與市場監管的良性互動，能夠明晰審管職責、提高審管效率、降低行政成本、減輕市場監管的職能壓力，避免“放管服”改革過程中的信息孤島和寬準入后的監管缺位問題，對于推動有效市場和有為政府的更好結合具有明顯的積極作用。

（三）行政審批與市場監管互動不足是造成“寬進”和“嚴管”難以統一的重要原因

當前“寬進”和“嚴管”難以實現有機統一，很重要一個原因是行政審批與市場監管兩方面職能互動不足。目前行政審批與市場監管的互動探索模式是“審管分離”，但是從“審管分離”現實實踐來看，并沒有實現有效的“寬進嚴管”。“審管分離”是將行政審批職能與監管職能相分離，集中行使行政審批權，清晰劃分審批和監管的職能邊界。其目的在于避免以前“審管合一”情況下的“以批代管”“重審批、弱監管”等狀況。地方上相對集中行使行政審批權的實踐探索主要是成立行政審批局，各職能部門將審批權力完全讓渡行政審批局，由其獨立行使行政審批權、獨立承擔審批責任，各職能部門主要負責監督和管理。“審管分離”雖然在解決“審管合一”之下，審批人員自由裁量空間過大、市場門檻較高、監管跟不上、審管職責不清等問題方面，起到了一定的積極作用，但是審批和監管之間能不能實現良性互動和有效銜接，成為“審管分離”成功與否的關鍵點和難點。“審管分離”的確提高了審批效率，便利了市場準入，不斷推進“寬準入”，但是相對集中行使行政審批權的行政審批局模式也存在審批專業性不足，由于權力過分集中而產生權力尋租、監管職責壓力過大、市場監管跟不上的風險和可能，實現“嚴監管”還存在一些難度。因此，為了實現“寬進嚴管”仍需要加強審批部門與監管部門之間的緊密聯系。

四、行政審批與市場監管在現實互動中存在的主要問題

政府簡化行政審批，改革商事制度，強化事中事后監管，不僅有效激發了市場主體的活力，同時也給行政審批與市場監管部門的管理理念和管理方式帶來了深刻影響。當前，結合我國“放管服”改革現實以及地方實踐，行政審批與市場監管尚未實現良性互動，具體表現在以下三方面。

（一）審管部門尚未建立有效的合作機制

目前全國很多地方政府實行“審管分離”的行政審批制度改革。行政審批和監管職能分離后，審批部門與監管部門之間能否無縫隙連接成為一大難點。審批部門只負責審批，監管部門只履行監管職責，行政審批部門審批的寬嚴程度直接影響到監管部門監管職能的實際效果。因此，即使職能上是“審管分離”，行政審批部門和監管部門之間仍然需要密切合作。但是在現實中，行政審批部門與各監管部門間存在明顯的協作配合不足問題。具體表現在兩方面，一方面是“有審批無監管”。在“寬準入”的指導思想下，一系列“讓利于民、方便群眾”政策的實施使得市場主體數量明顯增加，市場活力進一步增強。據統計，2019年全國新登記市場主體2377.4萬戶，其中新登記企業739.1萬戶，新登記個體工商戶1621.8萬戶，新登記農民專業合作社16.5萬戶；全國新設市場主體2179萬戶，日均新設企業達到2萬戶，活躍度為70%左右〔4〕。但是各職能部門監管還跟不上，主動查閱接收審批部門所推送的審批信息相對較少。另一方面是“有監管無反饋”。“放管服”改革使得審批權與監管權實現了分離，但同時也使得執法權與吊銷權分屬于不同部門，由此就形成了監管部門有權執法但是卻沒權吊銷許可證的局面。加之監管部門和審批部門協作配合機制的不完善，導致監管部門“有監管無反饋”的情況時有發生。此外，“審管分離”基本上實現了審批權的相對集中和獨立行使，但是監督權仍然保留在各職能部門。在有些特定領域，對市場主體的監管會涉及多個主管部門，但是仍不同程度的存在各自為政、相互掣肘情況，一定程度上導致了某些交叉事項多頭管理或管理空白的問題。

（二）審管政策和規則尚未完全實現配套

“寬準入”以后，注冊登記的市場主體數量、種類明顯增多，尤其是一些中小企業、創業型企業、互聯網企業。在大數據、“互聯網+”快速發展的背景下，市場監管出現很多新情況和新問題。但是從我國現有的監管政策來看，尚未形成與行政審批改革政策相配套、與大數據和“互聯網+”相配套的監管政策體系，市場監管制度供給相對滯后。“放管服”改革以來，我國政府不斷改革商事制度，優化營商環境，主要包括企業注冊登記從實繳制變為認繳制，企業年檢、執照查驗制改為企業年報公示制度，先證后照改為先照后證再到“多證合一”等〔5〕。但是這些放寬行政審批的改革政策，在執行中由于市場監管配套政策的缺乏而大打折扣。以企業年報公示制度為例，2014年我國正式取消之前的企業年檢、個體戶驗照，開始實施企業年報公示制度，由企業自主上報年報、公示年報信息。同時《中華人民共和國公司登記管理條例》《注冊資本登記制度改革方案》《企業信息公示暫行條例》《企業經營異常名錄管理暫行辦法》等行政法規，對企業年報公示制度也進行了規定。但是，目前對于企業不按時履行年報公示義務、所公示信息與真實信息不符的具體情形規定仍然比較模糊。對于隱瞞真實情況、投機取巧、弄虛作假的具體情節如何認定未做出具體說明。政策的模糊性給監管者的執法工作帶來了不確定性。2019年國務院出臺了《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號），進一步區分了不同的監管場景及不同監管場景之下的監管主體責任，進一步厘清了各級政府和不同部門的監管職責。但是，該指導意見仍偏重于實體性制度建設方面，對于跨部門監管的啟動程序、啟動后部門間銜接的程序、行政綜合執法程序等程序性制度只是原則性說明，缺乏具體的、明確的程序性制度規定，導致監管主體不明確，監管責任無法有效落實的情況仍然普遍存在〔6〕。因此，建構起一套完善的監管政策體系對于實現良好的市場監管十分必要。

（三）審管信息尚未實現高效的互通互用

從一定意義上講，“寬進嚴管”很大程度上實現了“寬進”，而“嚴管”的政策效果并不理想，其中一個重要的原因是審管部門之間存在信息壁壘。一方面，行政審批、市場監管、銀行、公安等政府主體間存在政務信息壁壘。大數據、“互聯網+”促進了政府相關部門之間審批信息的聯通和共享，但是資源壟斷、信息孤島等現象依然不同程度地存在。各個部門或是出于部門利益考慮，設置層層壁壘；或是出于保護信息安全考慮，降低信息共享程度；或是由于各部門信息數據庫的管理和運行標準不統一，數據共享難以調處〔7〕。一些審批部門和監管部門雖然建立了本部門內的通過縱向專網運行的核心數據系統，但是，這些部門的核心數據尚未實現互通互聯，條塊分割嚴重。另一方面，政府各部門之間尚未建立起統一的市場主體信用信息共享交換平臺，信用信息壁壘仍然存在。行政審批制度改革和商事制度改革中，雖然出臺了很多便利市場主體的政策，但是，一些市場主體政策執行不力，存在很多失信行為。例如：一些企業以偽造身份證件、簽名、印章，委托代理人提供虛假信息等手段來騙取證照；一些企業在沒有足夠資金的情況下申辦營業執照，夸大認繳注冊資本數額；一些企業上傳虛假地址來騙取登記或者隨意變更地址信息來逃避監管；一些企業在年報中上報虛假信息等。由于各職能部門沒有建立針對所屬領域行政相對人違法行為或不良記錄信用的信息共享交換機制，大大增加了事中事后監管的難度。

五、實現行政審批與市場監管良性互動的路徑

“寬進嚴管”下市場監管的職責不再完全依托于行政審批環節，而是要明晰行政審批與市場監管這兩個環節的各自職責，一方面有利于減輕審批壓力，提高行政審批的專業化和高效化水平，另一方面也有利于構建市場經濟發展條件下現代監管體系。為了解決“寬進嚴管”政策效果不佳的問題，推動行政審批與市場監管良性互動，應從以下幾方面進行努力。

（一）審管內部管理聯動

內部管理聯動主要體現在審批和監管部門管理聯動、監管和執法部門管理聯動。（1）在審批和監管部門管理聯動方面，可以探索建立工作派出與聯系制度，加強審批部門與監管部門之間的直接聯系。各職能監管部門可以派出相關人員到審批部門，對涉及本部門的事項進行即時審查的同時，對一定時期內所有涉及本部門的審批事項進行匯總整理，交由主管部門后續實施監督管理。審批部門也可以派出相關人員到各監管部門或執法聯合體，對監管信息進行收集整理，繼而反饋給審批部門。最終通過“審批、執法、懲戒”的閉環來保證審管聯動的實際效果。2019年，天津市南開區按照“誰審批誰負責，誰主管誰監管”的原則，出臺了行政審批與事中事后監管聯動辦法，建立了審管標準互認機制、系統信息實時交流機制、審管聯動協調員機制、審管聯動定期會商機制、審管聯動年度考核機制，力促形成主動協調、積極配合、齊抓共管、各盡其責的整體格局。這不失為審批和監管部門管理聯動的有益嘗試。（2）監管和執法部門管理聯動方面，可以仿照行政審批局模式，整合市場監管部門、城市管理綜合執法部門以及其他職能部門的執法權，建立“大監管”部門。也可以在當前相對分散的監管部門和城市綜合執法部門基礎上，建立跨部門監管聯席會議機制。設立以所有職能部門為成員的聯席會議，建立聯合執法隊伍來對市場主體進行聯合檢查，防止多頭和重復監管。通過監管和執法部門調整以及內部職能整合，加強二者之間的聯系，推進部門間協同監管。

（二）審管政策聯動

行政審批與市場監管的政策聯動，主要是指行政審批改革的諸多政策規定應有對應的監管政策與之相匹配。舊有的改革政策多側重于放寬行政審批、擴大市場準入，而缺乏與之相匹配的市場監管政策。事實上，“寬準入”易于通過一些激勵性的改革政策或者法律制度實現，然而市場主體進入市場后，監管對象種類較多、監管情形復雜多樣、監管手段要求的專業性程度也不盡相同，在這種情況下如果沒有相對應的監管政策支持，市場秩序就可能會出現一些混亂。因此，審管政策聯動的關鍵就在于監管政策的配套及作用發揮。在“寬準入”的背景下，應重塑改革基本導向，著重從監管政策供給發力，做到監管政策供給的擴大化、精細化、動態化。（1）監管政策供給的擴大化。為了規避大量市場主體進入市場后可能出現的各種新問題，解決目前監管配套政策供給不足的問題，政府部門應該制定相應的監管政策，擴大監管政策供給，為實現“嚴監管”提供相應的政策支持。應著重在“審管分離”后如何實現審批和監管無縫對接、多部門交叉施政領域監管、監管人員免責等方面擴大相應的政策供給，避免“寬進”之后的監管不力問題。（2）監管政策供給的精細化。審管政策聯動不僅需要監管政策數量的擴大化，更需精準發力、直擊痛點，做到精準化施策。要以問題為導向，重點針對各類市場主體是否存在無證經營、投機取巧、假冒偽劣、市場欺詐等擾亂公平競爭市場秩序的行為，進行精細化監督、檢查、處罰〔8〕。（3）監管政策供給的動態化。市場行為復雜多樣，尤其是在大數據、“互聯網+”業態發展迅速的情況下，監管政策應該及時做出相應的調整，以應對出現的新情況、新問題。

（三）審管信息聯動

深化“放管服”改革，就是要加快政府信息系統互聯互通，打通信息孤島。為了實現行政審批和市場監管的良性互動，應該加強審管信息共享共用。第一，利用現有的政務信息平臺，建立政務信息共享機制。政務信息共享的主要做法包括：（1）行政審批部門應該將已經辦理完結的審批事項以及具體的審批信息，通過政務平臺發送給相應的主管部門，各主管部門將已經實施的行政處罰結果及具體信息，通過政務平臺共享給相關審批部門，從而打通審批與監管之間的信息壁壘。這樣既便于規范主管部門的審批工作，也倒逼主管部門強化監管。例如：銀川市實行審管互動信息交流制度，通過審管信息的交流，明確各自職責，加強監管。（2）針對多部門建立獨立的信息系統、部門數據封鎖導致部門業務對接困難等問題，應該加快整合市場監督、稅務、國土、安監、公安、銀行等有關部門和企業的核心數據和信息，真正實現部門間核心數據、信息的互聯互通和共享共用。第二，整合市場主體的信用信息，搭建信用信息平臺，建立信用信息共享機制。政府審批、執法和監管部門均有進入該信用平臺的權限，可以實時獲取市場主體的失信行為、違法記錄等信用信息，實現管理者對于市場主體信用信息的互通互聯。例如：湖北省襄陽市建立了市場主體信用信息共享交換平臺，審批部門將審批信息錄入平臺，監管部門利用該平臺，可以獲取這些信用信息，進而實現行政審批和監管信息的及時溝通和無障礙交換〔9〕；深圳市依托信用網開展大數據收集，借助于大數據技術和平臺，收集和匯總市場主體的信用信息，審批部門和監管部門均可以利用這些信用信息進行是市場管理；天津市行政許可服務中心成立了全市統一的行政執法監督平臺，實現了對每名行政執法人員、每個執法行為的全過程監督，極大地完善了執法監管系統。第三，探索建立大數據管理局，從宏觀層面推動審批和監管信息的共享。大數據管理局的主要職責在于制定大數據管理應用規范、整合政務信息系統和開放共享政府信息數據，方便政府內部機構部門間的信息溝通，利用信息技術來提升行政服務水平。目前，我國多個省、市正在積極探索建立專門的大數據管理機構，以促進橫向部門間的數據共享。例如：浙江省于2018年成立的大數據發展管理局，主要負責推進政府數字化轉型和大數據資源管理等工作。這一機構的設置和運作，可以進一步加強互聯網與政務服務的深度融合，統籌管理公共數據資源和電子政務，整合相關部門的行政審批與便民服務建設，推進政府信息資源整合利用，打破信息孤島，實現跨層級、跨部門、跨系統、跨業務的數據共享和交換。宏觀層面的政府信息共享，有利于審批部門和監管部門的數據互聯，各地應進一步探索大數據共享的機構和平臺搭建，以更好地達到審管聯動的目的。

六、結語

黨的十九屆五中全會明確指出，我國處于百年未有之大變局的現實環境，以及堅持國內國際雙循環和國內循環為根本的發展要求。在這樣的形勢之下，繼續深化國內的行政體制改革，繼續優化營商環境，釋放國內市場活力，挖掘國內需求潛力，將成為“十四五”時期我國政府推動經濟社會發展，進而實現二〇三五年遠景目標的重要抓手。“放管服”改革的根本在于政府職能轉變。因此，不論是“放管服”改革的頂層設計，還是改革政策的具體執行，都應牢牢把握政府職能轉變這個根本和前提。行政審批與市場監管作為政府管理和社會治理的重要職能，亦應遵循改革和政策需要進行根本性的轉變。“寬進嚴管”政策背景之下，行政審批和市場監管必須進行有機結合、無縫銜接和良性互動。由此，真正實現簡化審批程序，降低市場準入門檻，激發創新型企業、創業型企業、成長型企業、小微企業等活力，強化事中事后監管，規范市場主體行為，維護良好的市場秩序的政策初衷。為此，要重點解決好審管內部管理聯動、政策聯動和信息聯動三方面問題，可以嘗試推動建立審批和監管部門之間的工作派出與聯系制度、監管與執法部門之間的聯席制度加速審管內部管理聯動，建立健全審批和監管之間的政策制定與配套推動審管政策聯動，通過破除信息壁壘、搭建信息共享平臺、建立信息共享機制來推動審管信息聯動。

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責任編輯燕斌斌