如何完善我國行政法的現有體系

于曉川

摘要： 新時代背景下，我國的社會基礎、政治價值和治理模式都發生了變化。傳統行政法賴以形成的條件和基礎與 之有較大不同，致使傳統行政法表現出與法治體系不能有效銜接、調控功能疲軟、凸顯行政封閉、與公眾訴求脫節等時代滯后 性。行政法作為公法的重要組成部分，必須契合新的時代精神，契合化解新的社會矛盾的需要。而行政法在契合新的時代精神 時，首先要對它的體系結構在傳統基礎上進行新的構造。行政法體系新的頂層設計、行政法體系回應社會矛盾、行政法體系契合給付 和自治精神以及行政法體系承上啟下構型等都是構造新時代行政法體系的技術進路。

關 鍵 詞： 新時代; 行政法體系

一、傳統行政法體系的滯后性分析

（ 一） 與法治體系不能有效銜接的滯后性

2014 年中共中央發布了《中共中央關于全面推 進依法治國若干重大問題的決定》，該決定對我國依 法治國作了頂層設計，尤其提出了法治體系的概念。 指出： “形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體 系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成 完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法 行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一 體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守 法，促進國家治理體系和治理能力現代化。這是 關于我國依法治國和法治狀況的新判斷和新命題，它 使得我國的法治體系由傳統的靜態性轉化為了現在 的動態性，使原來的法治體系由平面結構變成了立體 結構。這個判斷和命題也合理解釋了中國依法治國 和法治體系的新構成。行政法體系存在于我國的法 治體系之中，它是法治體系的一個分系統，是法治體 系的重要支撐因素。理性的行政法體系與法治體系的一致性和自洽是理所應當的，只有當行政法體系與 法治體系高度自洽時，行政法治體系才會具有較好的 時代精神。然而，我國傳統行政法體系則沒有能夠很 好地與法治體系有機地銜接起來，黨的十九屆三中全 會指出的有關行政編制法功能定位及價值選擇問題 就是針對這一點： “全會提出，機構編制法定化是深化 黨和國家機構改革的重要保障。要完善黨和國家機 構法規制度，依法管理各類組織機構，加快推進機構、 職能、權限、程序、責任法定化，全面推行政府部門權 責清單制度，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下 運行，強化機構編制管理剛性約束，加大機構編制違 紀違法行為查處力度。即是說，目前的行政編制法 沒有很好的支持和有效調控行政編制問題進而導致 我國行政機構的低效率。這僅僅是行政法體系中的 一個問題，而行政法體系中的行政程序法也沒有很好 的支持我國法律程序的總體構型。我們的民事程序 和刑事程序都是相對健全和完整的，行政程序則無法 與之相比擬，因為我國尚未有統一的行政程序法。其 他方面的行政法規范，例如部門行政法規范與新時代 所提出的服務行政和行政方面的自治也存在較大的 反差。總而言之，目前我國行政法體系或者游離于法 治大體系之外，或者在一些規則和原則上沒有能夠支 持法治體系的大系統。該滯后性具有一定的隱秘性， 因為該滯后性主要體現在行政法的實質性內容上。 正如上述，我國行政法形式方面也可能與法治體系保 持了一致。新的時代有著深刻的社會基礎，行政法與 法治的契合一定不能夠僅僅是形式上的契合。

（ 二） 調控功能疲軟的滯后性

行政法的調控功能是指行政法能夠有效對行政 過程進行規制，對行政關系進行設定，對行政秩序進 行維護等。通常情況下，行政法如果能夠有效地調控 行政過程，設定行政關系，維護行政秩序，它的調控功 能就是良好的。反之，它的調控功能則是疲軟的。我 國行政法在調控過程中盡管它所設計的行政過程是 全方位的，盡管它在通常情況下也能夠使行政主體有 效履行執法義務，盡管我國也形成了屬于自身的行政 秩序，然而與新時代的要求相比，我國行政法無論對 行政過程的控制，還是對行政關系的設定，或者對行 政秩序的維護都存在著這樣和那樣的問題。我們注 意到，我國行政法與其說對行政過程進行了控制，還 不如說行政主體對行政過程進行了控制，而且行政主 體的諸多控制是依法進行的。這樣的法可能僅僅是 行政系統意志的體現，因為行政系統行使著相當一部 分行政立法權。從現代行政法治的精神看，行政法的 有效調控應當體現在對行政權濫用的制約上，而以行 政為主導的控制與之不相契合。有學者關于現代法 治精神做過這樣的精辟描述： “在任何法律制度中，法 治的內容是： 對立法權的限制; 反對濫用行政權力的 保護措施; 獲得法律的忠告、幫助和保護的大量的和 平等的機會; 對個人和團體各種權利和自由的正當保 護; 以及法律面前人人平等。”790 - 791 行政法所規范 的主要內容是行政組織和行政行為，這被學者稱之為 體和用。毫無疑問，行政法在這兩個方面的規制內容 都不盡如人意。最近所提出的機構改革就是基于行 政法對組織機構規制的疲軟而提出來的。行政法對 行政行為的規制同樣存在著疲軟問題，這才使得近年 來我們強調用負面清單等新的手段來調控行政行為。 行政法規制的疲軟還體現在行政救濟方面，例如長期 以來就沒有構建好理性的行政賠償制度。行政賠償 與行政侵權并不是一種正向的關系形式，換言之，諸 多行政侵權行為是游離于行政賠償規范之外的。這 主要原因還在于行政法體系本身存在著嚴重的缺陷。 調控功能疲軟對行政法體系而論是非常致命的。

二、新時代對傳統行政法體系的沖擊

新的歷史時代與行政法相關聯的基礎性的東西 發生了變化，這一變化對行政法體系的沖擊是必然的 和必須的。我們將行政法存在的這些基礎描述為： 一 是社會基礎。上文已經指出，新時代社會矛盾發生了 變化，新時代的社會矛盾表現為人民對美好生活的追 求與發展的不平衡不充分之間的矛盾，這是一個理性 判斷。它刻畫了這樣一個命題，那就是新時代的社會 基礎已經和傳統社會不一樣了。社會關系、社會過程 和社會角色分配等等都比傳統社會有所升華，它們都 有了契合于新的社會矛盾的客觀狀況，這些客觀狀況 盡管對行政法的決定比較間接，而它能夠決定行政法 狀況的事實卻是不可否認的。二是政治價值的變化。 黨的十九大報告關于新時代社會矛盾和社會矛盾對 我國諸方面的影響的表述蘊含了新時代我國政治價 值也要發生一定的變化。例如，在新時代社會主義民 主政治更多地體現為協商民主的形式，“發揮社會主 義協商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾 人商量，是人民民主的真諦。

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