日本政黨法治體系研究及啟示

文章編號：1673-9973（2021）03-0061-07

摘?要：政黨法治包括規范政黨活動的國家憲法、法律和政黨黨內法規兩個層面。日本是政黨法治體系比較成熟的國家之一，既集中體現了西方國家強調民主、自由、法治的共性特點，又體現了其作為東方儒家文化圈國家強調倫理、集體、自律的個性特點?？偨Y梳理日本政黨法治體系的結構與特點，深入分析其形成和發展的背景，對于推進中國特色的政黨法治建設具有重要借鑒意義。日本政黨法治的“橄欖狀”體系結構形成于戰后多黨政治體制、選舉制度及政黨格局的背景下，對于中國完善規范政黨活動的國家法律體系、提升黨內法規制度建設科學化水平、加強政黨法治教育提供了可資借鑒之啟示。

關鍵詞：政黨法治;日本政黨法治體系;法律體系;黨內法規;政黨政治

中圖分類號：D073/077????文獻標識碼：A????DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.012

Research and Enlightenment of the Legal System of Japanese Political Parties

ZHANG Yang

（China Institutes of Contemporary International Relations， Beijing 100081，China）

Abstract：The Party rule of law includes the two aspects on national constitution-laws and Party rules， which are used to regulate partys activities. Japan is one of the countries which have mature system of Party rule of law. It not only embodies the common characteristics of Western countries emphasizing democracy， freedom， and rule of law， but also embodies its individual characteristics of emphasizing ethics， collective and self-discipline as a country in the Eastern Confucian cultural circle. Summarizing and combing the structure and characteristics of the Japanese political Party rule of law system， and in-depth analysis of the background of its formation and development， has important reference significance for promoting the construction of Party rule of law with Chinese characteristics. The “olive-like” system structure of the rule of law of Japanese political Parties was formed in the context of the post-war multi-party political system， election system， and political Party structure. For China， it is necessary to improve the national legal system that regulates Party activities， improve the scientific level of the construction of the Partys legal system， and provide enlightenment for reference to strengthen the education of the rule of law of political Parties.

Key words：Party rule of law; the system of Party rule of law in Japan; legal system; Party rules; Party politics

一、導言

政黨法治是當今世界政黨政治建設的重要概念。盡管國內學者從政黨文明、政黨政治法治化等多個角度對這一概念進行了探討，但不難歸納出其中的共識，即：政黨法治包括以國家憲法、法律來規范政黨活動（包括執政活動與非執政活動）行為和以黨內法規來規范政黨內部行為兩個維度^[1][2][3]。由于政黨法治是一個從西方政黨政治理論中泊來的概念，因此對當今世界中外政黨法治體系進行比較研究就具有非常重要的意義。日本是當今發達國家中政黨法治建設比較成熟的國家之一，相較于歐美國家而言，既集中體現了西方國家政黨政治強調民主、自由、法治的共性特點，又體現了其作為東方儒家文化圈國家強調倫理、集體、自律的個性特點，對于我們推進中國特色的政黨法治建設具有更為直接的借鑒意義。目前國內學界對于日本政黨政治的研究成果雖然汗牛充棟，但大多從政黨政治、代表性政黨黨的建設等方面著手，或從某一政黨具體的黨內法規制度方面與中國共產黨進行比較研究，尚缺乏論文和專著對日本政黨法治進行系統性專題研究?！八街梢怨ビ瘛?，總結梳理日本政黨法治的體系結構與特點，深入分析其形成和發展的背景，或可為建設中國特色的政黨法治、推進國家治理體系和治理能力現代化提供可資借鑒之啟示。

二、日本政黨法治體系的結構與特點

日本現有政黨數量沒有穩定的官方統計數據，無論是大黨還是小黨，很多處于不斷的重組、合并、新建、消亡的動態過程中。從目前日本國會參眾兩院各政黨議席的分配情況來看^①，作為執政黨的自由民主黨和公明黨聯盟無疑是勢力最大的政黨聯盟，立憲民主黨則是第一大在野黨，而日本共產黨是第二大在野黨。此外，日本政黨的影響力不僅僅體現在國會參眾兩院，也體現在高度自治的地方自治體范圍中。從全國的影響力來看，日本維新會、共產黨、社會民主黨等也是日本政壇中影響力較大的政黨，特別是日本共產黨的影響力在47個都道府縣及市町村一級的部分地方議會中更大，如京都府、大阪府、沖繩縣等。從總體上來看，經過戰后幾十年的發展，日本政黨法治建設形成了比較完善的體系。

（一）日本政黨法治的“橄欖狀”體系結構

二戰后，日本為建設和平國家通過了1947年《日本國憲法》，又稱“1947年和平憲法”?！昂推綉椃ā币幎ā爸鳈嘣诿瘛?，天皇是“日本國及人民團結的象征”，在“第三章權利與義務”中規定了信仰自由以及結社集會等自由，并且通過“第四章國會”“第五章內閣”“第六章司法”“第八章地方自治”明確了日本國家層面的三權分立政治體制和地方層面的二元代表政治體制^[4]。憲法是一個國家的根本大法，日本的所有政黨活動都必須置于和平憲法的規范之下。因此，和平憲法在日本政黨法治體系中處于根本位置，屬于頂層設計。

在此基礎上，日本經過長期發展形成了“議會及選舉相關的外圍法律體系”以及“直接規范政黨活動的法律體系”?！白h會及選舉相關的外圍法律體系”包括《國會法》《眾議院規則》《參議院規則》《兩院協議會規程》《常任委員會合同審查會規程》《參議院憲法審查會規程》《參議院情報監視審查會規程》《參議院政治倫理審查會規程》^[5]以及《地方自治法》《公職選舉法》和《為確定政治倫理而公開國會議員資產等的相關法律》。上述法律體系與《日本國憲法》雖然在文本上沒有涉及“政黨”一詞，但毋庸置疑，無論是國會、內閣、地方自治、議員、選舉，其行為主體都是政黨團體和個人，因此對于規范政黨活動無疑是發揮了基礎性法律體系的作用。“直接規范政黨活動的法律體系”則主要包括了《政治資金規正法》《政黨助成法》等，主要對政黨等政治團體政治資金收入使用申報審查監督和國家財政給予政黨活動補助金等相關內容進行了細化規定。“國會及選舉相關的外圍法律體系”與“直接規范政黨活動的法律體系”都位于根本法——《日本國憲法》之下，從組織、人事、程序、資金、監督等各個方面對日本所有政黨的活動進行了具體規范。

對日本各政黨內部行為進行規范的則是“各政黨黨內法規體系”。目前在日本政壇活躍并具有較大影響力的政黨無不建設有適合本黨特點的完備的黨內法規體系，限于篇幅和文獻獲取渠道的限制，本文選取其中有代表性的也是當前日本眾議院前三大政黨即自由民主黨、立憲民主黨、共產黨三個政黨的黨內法規體系進行案例研究。三個政黨的黨內法規體系均采取“綱章分立”的模式，即黨的綱領與具體的章程法規是分別制訂的。如作為執政黨，自由民主黨現行的“綱領”是《平成22年（2010年）綱領》，該“綱領”是在昭和30年（1955年）的《立黨宣言·綱領》和平成17年（2005年）的《立黨50年宣言·綱領》基礎上發展而來，主要內容涵蓋黨的性質、使命、理念以及政策政綱等，被稱為“自民黨活動的基石”;自由民主黨的章程及其他黨內法規包括《自由民主黨黨章》《自由民主黨紀律規約（きやく）》^②《總裁公選舉章程》《總裁公選實施細則》等，體系較為健全和完善。立憲民主黨的黨內法規包括《立憲民主黨綱領》《立憲民主黨規約（章程）》和《立憲民主黨組織規則》三大法規，其中《立憲民主黨綱領》包括“基本理念”“我們的目標”等從不同角度來闡釋黨的綱領的具體條款，《立憲民主黨規約》中包括總則、黨員、表決機構、執行機構會議、黨的官員和執行機構、議員小組、特別機構、區域組織、道德倫理、會計和預算、黨總部秘書處、附則等具體十二個方面的黨內法規條款?！读椕裰鼽h組織規則》包括總則、黨員、區域組織、附則，主要對入黨退黨和履行黨員義務、成為合作伙伴、地方組織的設置運轉機制等方面作了更為細致的規定。而日本共產黨的黨內法規相對來說較為“精干”，主要包括《日本共產黨綱領》《日本共產黨章程》兩個法規文件，但其“麻雀雖小五臟俱全”，綱領和規約所包含的內容非常詳盡、完善、明晰，對日本共產黨的活動起著根本性的規范指導作用。

綜上所述，我們不難發現，日本政黨法治的體系結構呈現出“橄欖狀”的特點（見圖1）。憲法位于“橄欖”的頂層，統領所有領域的國家法律體系以及各政黨的黨內法規體系?！白h會及選舉相關的法律體系”和“直接規范政黨活動的法律體系”位于“橄欖”的中部，從不同領域對政黨活動包括執政行為等進行規范，涵蓋面廣、內容豐富、體系完善?！案髡h黨內法規體系”則位于“橄欖”的底部，是政黨法治體系結構的終端。

（二）日本政黨法治體系的三個特點

作為實行多黨制政黨制度和議會制政體的國家，日本政黨法治體系體現了與歐美多黨議會制國家的共性特征，即在國家憲法、國會與地方議會以及選舉相關方面形成了一套完善全面的立法規范，成為保障資本主義政黨政治之民主、自由理念的根基。但作為東方儒家文化圈的國家，日本政黨法治體系又具有與歐美國家不盡相同的本土特征，集中體現在以下三個方面：

1. 國家法律層面對政黨團體及個人的資金規范更加具體和細化。《政治資金規正法》《政黨助成法》都是從資金的領域對政黨團體及個人活動進行規范，體現了日本政黨政治中財閥勢力和家族、親友、鄰居等人脈關系之間的大量資金往來糾葛亟待規范的問題?？傮w來看，上述兩部法律的條款對政黨補助金和政治資金的標準設置具體細化，相關運作程序規范極為嚴謹，監督處罰措施明確。如《政治資金規正法》中所指的政治資金既涵蓋了財產資金的捐贈收入也包括黨費、會費等其他收入，其中第二章明確規定公職候選人的政治資金不得存于銀行或其他金融機構、購買債券、用于兼營信托業務等，會計負責人要將報告書附上監察意見書提交所在都道府縣選舉管理委員會或總務大臣;第三章規定在總務省設置政治資金規正委員會，負責指導監督相關業務工作;第四章規定了各政黨和政治團體的收支報告書要旨必須公布;第五章明確不得向非政黨或政治資金團體的政治活動進行捐贈，不得誘導公司、工會、職員團體捐贈，除選舉活動外不得對公職候選人個人的政治活動進行捐贈，并且規定了個人、公司、工會或職員團體捐贈金額的上限。^{[6]4-28，44-73}再如，《政黨助成法》第三章規定了政黨補助金的每年總額是基準日全國人口數乘以250日元，分配額根據該政黨參眾兩院議員數量占所有政黨議員總數的比例和選舉得票數額相應比例來確定;同時，第四章將政黨補助金用途報告和會計賬簿延伸到了政黨支部一級組織;第六章對于報告書的公布和保存及查閱期限規定為五年;第七章對支出有結余、政黨解散等十二種情形下應當返還補助金的情況及程序作了嚴格規定;第九章規定了欺騙和虛假行為應被判處的刑罰及經濟處罰責任。^[6]

2. 代表性政黨黨內法規的組織性紀律性更為突出和嚴格。與歐美國家不同，日本國民獨特的集體至上精神和高度的組織紀律性淋漓盡致地體現在各代表性政黨的黨內法規中。如自由民主黨《黨章》第十四章第九十二條規定黨員有“違反黨紀”“損害黨員品行”“違背黨的決議”的行為“根據黨規黨紀的規定予以處分”^[7];《自由民主黨紀律規約》明確規定設置黨紀委員會，并在第二章第六條和第九條分別規定了獎勵優秀黨員和處分黨員的具體辦法，其中第九條特別強調“公共場合或公開發表文章公然反對黨的政策方針，支援對手黨的候選人或使黨的公認候選人及推薦候選人陷于不利地位”“敗壞黨員品行的行為，瀆職，違法選舉，暴力”“違反黨的決議的行為”都必須給予黨紀處分^[7]。立憲民主黨《黨章》第九章第四十八條明確規定黨員不得有“違反政治倫理的行為，損害黨的名譽和信任的行為，以及違反本規章和黨的各項規則的行為”，甚至在《組織規則》第二章第二節第十三條中還規定了立憲民主黨的“合作黨員”（協力黨員）和“合作伙伴”（パートナー）^①也不得有“違背政治道德的行為和損害黨的名譽和信任的行為”^[8]。日本共產黨《規約》第一章就明確了民主集中制的組織原則，并且規定“黨內不建立派別、分派，不得因意見不同進行有組織的排除”;第二章第五條規定“如不同意黨的決定可保留意見，但也應堅決執行，不能隨便發表違背黨的決定的意見”，第七條規定“其他政黨黨員不能同時是日本共產黨黨員”;第三章第十七條規定“每個黨組織和黨員都不能擅自發表違背黨的全國方針的意見”^[9]。

3. 代表性政黨對黨內法規的教育更為制度化、體系化和經常化。黨內法規制度體系的嚴格需要通過執行來實現，而教育則是提高執行力的前提和基礎。以自由民主黨、日本共產黨和立憲民主黨為代表的日本主要政黨，高度重視黨內法規的教育宣傳，并通過完善教育機制使之融入黨內生活日常、提高教育實效。自由民主黨的教育體系最為完善，建立了中央政治大學院（中央政治研究生院）及47個都道府縣支部聯合會的地方政治學院，形成了類似于中國共產黨中央和各級地方黨校的一套完善的黨員干部教育系統，依托黨內專家和干部組成教授和講師團隊進行黨的政策、黨章黨規等各方面的教育宣傳，并且這種教育延伸到了在學院進行國民教育研修的非黨員。此外，中央政治大學院還在不同行業、大學和社團建立了學習會，并開辦會員制的夜間補習班，進一步豐富學習教育形式^[10]。立憲民主黨盡管沒有建立相應的黨校系統組織，但也以黨的機關報為載體加強對黨內重點群體的教育，并且其“組織規則”第二章第一節第四條規定黨員應當訂閱本黨的宣傳報紙，繳納每年2000日元的訂閱費用^[8]。日本共產黨的黨內法規教育體制也獨具特色，首先《規約》在第二章第八條就規定了黨組織必須對新入黨的黨員進行綱領、規約等“基礎知識”優先教育，第七章第四十條明確“原則上每周定期召開一次支部會議”“黨員滿懷熱情，致力于集體學習，努力學習黨的綱領、歷史、科學社會主義理論”^[9];同時，日本共產黨還通過線上和線下相結合的方式，開辦了“古典教室”“綱領教室”，“古典教室”主要由前黨主席、社會科學研究所所長不破哲三講解科學社會主義理論，而“綱領教室”則主要由干部會委員長志位和夫講授日本共產黨的綱領等黨內法規。此外，還每月定期舉辦“理論活動”，將科學社會主義理論以及日本共產黨的政策、綱領、章程等黨內法規全部納入教學內容，對黨員骨干進行經常性教育。^[9]

三、日本政黨法治的形成背景

日本政黨法治的體系結構和特點是與日本議會多黨政治體制相適應并與二戰后日本政黨政治的發展演進相關聯的。近代日本通過明治維新建立了資本主義君主立憲制，然而二戰前日本的議會和政黨活動都受制于天皇制和軍國主義，政黨法治從某種意義上來說受到封建專制制度的強力壓制，導致內閣不斷倒臺或被軍閥推翻。直到二戰后，在美國等同盟國的占領和國內外反法西斯民主力量的推動下，日本建立了真正意義上的資產階級議會多黨制，伴隨而來的就是日本政黨法治建設的不斷發展與完善。

（一）植根于多黨政治體制的土壤

日本作為典型的多黨制國家，《日本國憲法》、國會和地方自治是其政治體制的三個核心要素。其中憲法居于至高無上的地位，任何政黨要獲得全國或地方的執政地位必須通過選舉以占據國會和各級地方議會的多數席位或當選為地方行政長官才能實現。因此，其政黨法治體系必然深深打上日本多黨議會制的烙印。

日本國會兩院沿襲了西方議會制國家的特點，即眾議院（下院）權力大于參議院（上院），比如只有眾議院占多數席位的政黨可以組建政府內閣，參議院多數黨則不能組閣，所有重要決議均先在眾議院表決，如果被參議院否決眾議院可以以三分之二多數強行通過^①，而日本首相則無一例外均為資深眾議員。但從政治地位上來看，參議院相對較高，比如年度通常國會和臨時國會開幕式均在參議院舉行，這是因為參議院是由戰前的“貴族院”演變而來;并且眾議員任期雖然是四年，但可以在通過內閣不信任案后被首相解散提前進行大選，而參議員任期則是六年，每三年改選一半參議員，首相無權提前解散參議院;此外，在眾議院解散期間，參議院可以單獨審議通過決議。因此，參議院相較于眾議院人員更為穩定，盡管眾議院可以以三分之二多數強行通過被參議院否決的決議，但參議院對眾議院決議的第二次“把關”絕非毫無意義，因為在多黨紛爭的眾議院要達成三分之二的多數一致意見實屬不易。所以，參議院從某種意義上能夠對眾議院多數黨在一致意見基礎不牢固情況下的決議進行糾正，倒逼眾議院多數黨廣泛進行民意基礎的溝通?；趨⒆h院處于如此特殊的地位，正如前文所列舉，日本參議院相關法律體系相較于眾議院更為豐富，內容也更為具體細致。但由于日本歷史上曾經常出現眾議院和參議院多數政黨并不相同的情況，如執政黨在眾議院占據多數，參議院以在野黨為多數，而執政黨在眾議院擁有席位又不足三分之二，導致其在眾議院通過的決議被參議院否決的幾率增加，形成了所謂的“扭曲國會”。因此，為了協調參眾兩院的關系，最大限度減少立法程序上的“兩院對立”，日本設置了兩院協議會，《兩院協議會規程》的出臺也就應運而生，成為日本政黨活動國會層面外圍法治體系中的重要法律。

日本地方自治的法律體系是日本政黨活動的另一個重要外圍法治體系，主要通過《公職選舉法》和《地方自治法》進行立法規范。根據上述兩部法律，與中央實行三權分立不同，日本地方實行的是二元代表制，即都道府縣、市町村兩級地方議會和地方行政長官每四年進行一次統一地方選舉，均由選民直接選舉產生，而地方議會和行政長官之間并非如國會與首相之間的關系，而是地位對等、權限明確、相互牽制的關系。地方行政長官可以提出議案、解散議會、否決議會通過的決議，權力比首相更大，地方議會則可以提出罷免行政長官職務、質疑行政長官議案等^②。由此以來，也促使各政黨在黨內法規中設置專門的章節對都道府縣和市町村等各級地方黨組織的機構設置、職權和活動作出詳細的規定，以適應地方自治的法治體系環境。

此外，作為政黨中連接政黨組織與國家權力的紐帶——黨員中的議員，其地位和作用十分重要。因此正如前文所述，也有大量的相關法律對議員活動及財產狀況進行規范，這些法律同樣構成了政黨法治體系的重要內容，此處不再贅述。

（二）適應于日本戰后選舉制度的演變

選舉制度也是政黨法治所扎根的重要環境基礎。日本政黨法治體系隨著戰后日本選舉制度的演變而不斷發展完善。

二戰后，日本的眾議院選舉制度經歷了從大選區制度到中選區制度再到小選區和比例代表選區制度并行的三個發展階段。1945年，日本實行大選區制，全國劃分為54個選區，各選區分配人數為2-14名，但由于極易造成選票分散，從1947年開始改革實行中選區制，全國劃分117個選區（后又調整為130個），每個選區有3-5名候選人名額。然而中選舉區制度由于政黨內部要在同一選區提名多名候選人，造成了黨內派閥斗爭和資金腐敗事件頻發，政黨候選人更加肆無忌憚以個人后援會為后盾進行各種拉票活動。日本政治家后援會以家族為基礎，以血緣、地緣的人脈為媒介為政治家競選培養、維持、擴大票源。后援會不是封建組織卻是在日本封建性組織崩潰過程中產生的必然結果，與日本文化中的封建因素有著一定的聯系。^{[11]132;[12]231}正是基于上述原因，1994年日本再次改革，實行小選區和比例代表選區并行的選舉制度，全國300個小選區每個選區只選舉1名眾議員;同時全國11個大選區以比例代表制方式，選民只對某一政黨投票而不對個人投票，選舉產生其余的眾議員。而參議院選舉的制度則相對固定，實行全國比例代表選區和地方中選區制度并立的選舉制度，即100名參議員在全國范圍內通過比例代表制選舉方式產生，其余的名額分配到各都道府縣按中選舉區制度選舉產生。統一地方選舉則主要采取相對多數代表制，即每個選民只能給一名候選人投一次票，按照得票數量排序，獲得選票最多的候選人當選，地方行政長官與地方議會議員的選舉方式相同但各自分別進行。

總的來看日本戰后選舉制度中參議院和統一地方選舉制度較為穩定，由于眾議院選舉制度的幾經變化以及眾議院所掌握的關鍵權力，對日本政黨法治體系建設產生明顯推動作用的主要是眾議院選舉制度。歸納起來體現在兩個方面：一是促進了《政治資金規正法》《政黨助成法》等規范政黨資金運作法律體系的形成?！墩钨Y金規正法》頒布于昭和二十七年（1948年），目的就是著眼于從法律層面規范解決早期大選區和中選區制度施行期間的政黨資金腐敗問題。小選區制和比例代表選區制施行后，雖然一定程度上遏制了政黨內部派閥斗爭和個人的政治資金腐敗問題，但政黨為了贏得選舉對于資金的需求更為迫切，而企業、財團對大黨的資金支持則更為集中，滋生腐敗的溫床并沒有從根本上得以鏟除。同時，也有鑒于大選區和中選區制時期的歷史教訓，除了對《政治資金規正法》進行修訂外，日本于平成六年（1994年）也即施行小選區和比例代表選區并行制度改革的當年頒布了《政黨助成法》，以國家財政補貼的形式為政黨活動提供資助，并以此為契機對政黨資金的申報監督從法律層面上予以規范。平成二十六年（2014年）完成對《政治資金規正法》的最終修訂。二是進一步推動了各政黨對黨內法規體系的修訂。有鑒于小選區和比例代表選區并行制度改革后，無論大黨還是小黨都需要加強黨內的團結、減少內耗，集中力量共同一致對外贏得選舉的新形勢新要求，各政黨都以黨內法規的形式強調了黨內的團結統一，相關政黨黨內法規的條款如前文所述，此處不再列舉。特別是自由民主黨還于2017年3月5日通過黨章修正決議案，將黨總裁任期從“連任不得超過兩屆（每屆任期三年）”延長為“連任不得超過三屆”^[13]，這就使得自由民主黨總裁的任期達到了歷史之最。這些措施都有利于集中黨內力量，形成一個穩定的核心，舉全黨之力在當前的選舉制度中贏得主動。

（三）立足于日本一強多弱政黨格局的特點

日本政黨格局從戰后以來形成了自由民主黨一黨獨大，其他各政黨長期共存的格局特點。1955年以來，日本政黨政治形成了所謂“五五體制”，以“多黨制為法理基礎而以自由民主黨一黨執政為實踐結果”^[14]31。這一體制一直持續到1993年，自由民主黨首次在大選中落敗淪為在野黨，日本新黨、新生黨、社會黨紛紛上臺組閣，直到1996年自由民主黨才重新奪回政權。在2009年8月舉行的眾議院選舉中，自由民主黨再次落敗，民主黨上臺組閣，民主黨政權一直持續到2012年12月，安倍晉三第二次出任首相，自由民主黨才終于再次鞏固了執政地位。民主黨下臺后于2016年與維新黨合并改名為民進黨，繼續作為第一大在野黨存在。2017年民進黨前代理黨首枝野幸男帶領黨內不愿意與東京都知事小池百合子創立的希望之黨大部分成員合并的中左勢力脫黨，建立了立憲民主黨。盡管成為了第一大在野黨，但造成了黨的分裂，削弱了黨的力量，使其無法再能與自由民主黨抗衡。2018年4月民進黨自由派與希望之黨大部分成員合并成立國民民主黨，2019年4月國民民主黨又與小澤一郎的自由黨合并成為第二大在野黨，而希望之黨中不愿意加入國民民主黨的成員繼續留在黨內。2020年9月10日，立憲民主黨和國民民主黨實現了“分久必合”，除少部分不贊同立憲民主黨護憲主張的國民民主黨黨員繼續以國民民主黨名義開展活動外，立憲民主黨通過此次合并實力倍增，在國會議席數實現了跨越式增長。此外，日本共產黨、日本維新會、社會民主黨雖然一直無緣問鼎執政，但多年來依然成為日本政黨格局中的重要政黨力量，并且在統一地方選舉中均有各自的影響力。

按照巴黎大學教授迪維爾熱（Duverger）的著作《政黨：在現代國家中的組織與行為（Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State）》中就選舉制度與政黨制度之間的關系提出的著名的“迪維爾熱定律”，相對多數選舉易導致兩黨制，比例代表選舉易導致多黨制^[15]45，日本采取小選區和比例代表選區并行的選舉制度既保證了自由民主黨的超強地位和前執政黨民主黨的第一大在野黨地位，同時也保證了其他各政黨的生存與發展空間，從而形成了日本一強多弱的政黨格局。而日本政黨法治體系也是建立在這一政黨格局的基礎之上，并且從某種意義上來說也有利于維持這一政黨格局。首先，有關議會選舉及相關外圍法律體系對選舉制度的法律規范無疑與日本現有政黨格局是相輔相成的關系，前文已有闡釋此處不再贅述。其次，規范政黨活動的國家法律體系既有利于維護大黨優勢也給予小黨以發展空間。比如《政黨助成法》以國會議員席位為標準來確定政黨補助金的金額，無異于進一步助推了自由民主黨一黨獨大的“馬太效應”，但同時也給予了擁有一定數量議席的在野黨以資助和希望，并沒有完全扼殺其生存發展空間^①。同時，作為長期執政的第一大黨自由民主黨和經過多次分化又合并的立憲民主黨為了適應執政需要和加強黨內力量整合需要，兩黨的黨內法規體系建設都更為完善和細致;而日本共產黨等其他小型政黨的黨內法規體系則體現了“短小精悍”特點，既集中突出了本黨的特質又易于宣傳，有利于開展議會選舉斗爭，制衡獨大的執政黨。

四、對中國政黨法治建設的啟示與思考

中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”所謂“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，共產黨與民主黨派之間的關系并非執政黨與在野黨的關系，而是通力合作的親密友黨。中國共產黨的執政地位是經過革命戰爭奪取政權而自動形成的，建國后通過《中華人民共和國憲法》賦予的。因此，中國推進政黨法治建設，執政黨和參政黨都是主體，但中國共產黨在其中必然扮演的是“核心力量”和“關鍵場域”^[16]的作用，與日本政黨法治建設處于完全不同的國情和背景之中。但政黨法治建設既要遵循各國的個性規律，也必然有其共性規律。日本作為與中國文化相近的東亞國家，在政黨法治建設方面的經驗對于中國依然具有一定的參考和啟示價值。

（一）完善規范政黨活動的國家法律體系

以國家憲法、法律來規范政黨活動（包括執政與非執政的其他活動）是政黨法治的重要方面。日本規范政黨活動的國家法律體系在“橄欖狀”體系結構起到對上承載國家憲法的基礎指導地位，對下承接各政黨黨內法規制度的作用，既包括議會與選舉相關的外圍法律體系也包括直接規范政黨活動的法律體系，形成了“橄欖”中部的“扁平化”對接機制。應該說，中國在人民代表大會相關選舉法律體系方面的建設還是比較完善的，但在直接規范政黨活動的法律體系建設方面則相對較弱。

中國的政黨制度基礎既然是中國共產黨領導、多黨合作，中國共產黨的執政活動和民主黨派的參政活動如何通過完善有針對性的法律體系來進一步規范就成為政黨法治建設的一個重要課題。關于全國人大是否需要制訂一部《政黨法》已成為當前學界爭論的一個熱點問題^[17]。即便在制訂一部總體性規范政黨活動的法律方面尚待商榷，那么從政黨活動的具體領域入手進行立法規范不失為一個更務實和可行的突破口。比如在資金規范方面，既然黨的工作已經融入到國家政權建設的方方面面，那么中國共產黨的執政活動和黨的工作就必然要拓展經費來源，而無法僅僅依賴于黨費和黨內事業性收入。事實上，中國政府財政收入中將中國共產黨各級黨組織的工作和活動經費納入預算進行列支一直是通用做法，但從政黨法治建設的角度來看，這一做法缺乏具體的法律依據支撐和法律條文規范。同時，各民主黨派作為參政黨，其參政活動的經費也不應僅局限于本黨內部經費，也應得到國家財政的支持，然而同樣缺乏相應的國家法律對如何使用財政資金支持民主黨派的參政活動進行規范。從日本運用《政黨助成法》來規范國家財政資金用于補助政黨活動的經驗來看，制訂一部專門法律，建立完善從申報、審批到使用、公開、監督等各個程序環節的制度，既有利于政黨活動與國家法律層面的銜接，也有利于夯實政黨資金運轉的法理基礎，為中國共產黨實現依法執政、各民主黨派實現依法參政提供更為有力的法治保障。

（二）提升黨內法規制度建設科學化水平

中共十八大以來，黨內法規制度建設進入了一個突飛猛進的時期。2013年以來，中共中央連續發布了黨內法規制定工作的兩個五年規劃綱要（2013-2017）（2018-2022）。2017年中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系。^[18]”中國共產黨的黨內法規制度數量當屬世界之最，形成了黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則等一系列系統化的黨內法規制度體系。依法治國的前提首先是要依規治黨，但在大力健全完善中國共產黨黨內法規制度體系的過程中要尤其注重提升科學化水平。

1. 要注重關鍵環節“精準”立法。黨內法規制度在精不在多。日本共產黨黨內法規只有《綱領》和《規約》兩部，然而其中對于黨的主張政策、黨員權利義務、黨的組織體系及運轉機制、資金來源、議員黨團活動及紀律監督等各方面內容條款一體融入其中，將日本共產黨打造成為日本政壇上一支不可小覷的獨特政治力量;自由民主黨和立憲民主黨的黨內法規相較而言更為豐富和完善，但其獨到之處則在于注重在黨的工作的關鍵環節實現“精準”立法。因此，借鑒日本政黨黨內法規建設的經驗，必須首先把握好中國共產黨黨的各項工作和活動的關鍵節點，梳理層次，進行有針對性的“立法”，避免黨內法規制度制訂過于冗雜、面面俱到。黨內法規制度條文的敘述應當切中要害，精煉得當，避免過多的“穿靴戴帽”。

2. 黨內法規必須堅持黨的核心價值和組織原則。黨內法規制度的修訂應當與時俱進，體現包容性，但本黨的核心價值和組織原則必須毫不動搖地堅持，并且要通過黨內法規制度進一步規范。正如前文所述，日本自由民主黨、共產黨和立憲民主黨雖然都盡可能強調本黨代表日本國民，但依舊通過綱領、規約等黨內法規制度堅持其核心理念，如自由民主黨堅守基本人權與民主主義，要求黨員“必須認同黨的目標，忠實履行黨章規定的義務”并且“遵守黨的理念、綱領、政策以及黨章，在各級選舉中支持黨決定的候選人，積極參加黨的活動，繳納黨費”^[7];共產黨堅持是“日本勞動者階級的黨”，堅持“黨的決定，采取民主討論，少數服從多數”“決定的事項全體一起執行，行動的統一性是公黨的責任”^[9];立憲民主黨堅持“尊重和支持‘自由和‘多樣性，創造一個以人類為基礎的‘共生社會，以‘國際協調為目標，履行‘對未來的責任”等基本理念，并針對普通黨員、公職黨員違反政治倫理以及危害到黨內管理三種情況制訂了嚴厲的問責措施^[8]。這說明即便是在議會多黨制國家，除了要擴大代表性和基礎外，政黨必須堅持其核心價值和組織原則，才能夠保持其核心競爭力。中國共產黨是按照馬克思主義建黨原則建立的無產階級政黨，各民主黨派也誕生于中國的獨特政治土壤，切不可盲目照搬某些歐美國家政黨為了單純贏得選舉、迎合大眾而丟掉核心意識形態和組織紀律性的做法，在完善黨內法規制度方面務必要堅持本黨的核心價值和組織原則。

（三）加強政黨法治教育

政黨法治建設的生命力在于執行，執行的關鍵在于人，因此加強對黨員干部的政黨法治教育，培養強化政黨法治意識就成為重中之重。正如前文所述，日本代表性政黨不僅注重黨內法規層面的完善工作，也將政黨法治教育經?；贫然?，充分發揮黨報黨刊、黨校以及各級黨組織的學習活動載體，加強對黨員干部及黨外人士的政黨法治教育?？陀^地講，中國與日本在政黨法治建設的教育和實踐層面是存在一定差距的。長期以來中國普遍缺乏政黨法治的觀念，無論是中國共產黨黨內還是各民主黨派和社會各界，對政黨政治形成了“人治”的路徑依賴。盡管十八大以來中共中央高度重視和大力推進黨內法規制度建設，但一些黨員干部依然沒有轉變觀念，法治意識、程序意識、規則意識缺失，導致很多違反黨紀國法的案件，政黨法治教育的不足是非常重要的原因，這也源于整個中國社會的法治信仰缺失，是亟待解決的一個問題。

中國共產黨在全國建立了一套完整的干部教育培訓工作機制，包括各級黨校（行政學院）、社會主義學院以及各級學習型黨組織建設機制，并且相較于日本代表性政黨的黨校擁有更多的資源和更健全的工作機制，完全有能力依托這一優勢把政黨法治教育提高到一個新的水平。政黨法治教育首先要從黨內抓起，要依托各級黨校（行政學院）舉辦政黨法治專題輪訓，除了具體的黨章黨規等操作層面的專題課之外，還要注重開發政黨法治理論的專題課程，從理念層面進行灌輸，引導黨員干部轉變觀念，培養政黨法治意識。同時，政黨法治教育也要向黨外和全社會延伸，發揮黨內教育的帶動作用，實現政黨法治教育向公職人員、黨外代表人士的全覆蓋;發揮社會主義學院作用，引導民主黨派和全社會共同筑牢政黨法治意識，加強參政黨法治建設，形成黨外監督和社會監督，營造良好的政黨法治化環境。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]

①國會眾議院465個席位中，2017年10月第48屆眾議院選舉后，截至2021年（令和3年）4月27日，自由民主黨占據278席、立憲民主黨占據114席、公明黨占據29席、共產黨占據12席、日本維新會占據11席、國民民主黨占據10席，另有無黨派10席、缺額1席;參議院248個席位中，2019年7月第25屆參議院選舉后，自由民主黨占據113席，立憲民主黨、國民民主黨、新綠風會、社會民主黨執政聯盟占據61席，公明黨占據28席、日本維新會占據16席、共產黨占據13席、沖繩之風占據2席、令和新選組占據2席、碧水會占據2席、皆民黨占據2席，另有無黨派5席，缺額1席。具體數據詳見：『會派名及び會派別所屬議員數』、衆議院（http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/shiryo/kaiha_m.htm）;『會派別所屬議員數一覧』、參議院（https：//www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/giin/199/giinsu.htm）。

②“規約”一詞來源于日文漢字“規約（きやく）”的直譯，其中文涵義相當于“黨章”，以下各黨派規約均同此意。

①根據立憲民主黨《黨章》規定，該黨黨員分為政治黨員、合作黨員和合作伙伴三類，其相關手續、標準要求和黨費等規定也相應有所不同，政治黨員最高、合作黨員次之、合作伙伴則最低。

①憲法修正案除外，必須得到參眾兩院同時多數通過才可生效。

②關于日本地方自治的文獻詳見：（日）礒崎初仁、（日）金井利之、（日）伊藤：《日本地方自治》（張青松譯），社科文獻出版社，2010年。

①日本共產黨是唯一一個不接受《政黨助成法》提供補助金的政黨，原因是日本共產黨認為將納稅人的錢用于資助政黨活動違背了公民政治信仰自由原則。

收稿日期：2021-06-22

基金項目：國家哲學社會科學研究規劃基金資助項目“新時代加快推進黨內法規制度建設研究”（18ADJ003）

作者簡介：張楊（1984-），男，四川西充人，博士研究生，中共北京市東城區委黨校教師，研究方向：國際關系，國家安全及政黨政治。