物業公司參與基層治理的意蘊與現實

閆鈺琪 常荔

文章編號：1673-9973（2021）03-0090-05

摘?要：在黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”背景下，國內城市逐步推行物業公司參與基層治理，但物業公司參與基層治理仍存在一些困境。調研發現物業公司參與基層治理的政策保障、自身經營管理能力、監督指導機制等方面存在突出問題。物業公司參與基層治理，應確定其參與基層治理的政府角色，強化其參與基層治理的政策保障，引導提升其參與基層治理的能力 ，創新其參與基層治理的監督考核機制。只有這樣才能推進政府職能轉變，實現基層治理共建共治共享新格局的形成。

關鍵詞：基層治理;物業公司;多元共治;社區

中圖分類號：D63????文獻標識碼：A????DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.017

Implication and Practice of Property Companies' Participation in Grassroots Social Governance

——Investigation and Analysis Based on A District of Shenzhen

YAN Yu-qi ， CHANG Li

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract：Under the background of the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China， it is proposed that “build a community of social governance where everyone contains responsibility， everyone is responsible， and everyone enjoys”. Domestic cities have gradually implemented the participation of property companies in grassroots governance， but the participation of property companies in grassroots governance still exists some dilemmas. It is found that there are some outstanding problems in the policy guarantee， self-management ability， supervision and guidance mechanism of property companies participating in grassroots governance. In order to participate in grassroots governance， property companies should determine the role of the government， strengthen the policy guarantee， guide and enhance their ability to participate in grassroots governance， and innovate the supervision and assessment mechanism. Only in this way can we promote the transfer of government functions and realize the formation of a new pattern of grass-roots governance， co-governance and sharing.

Key words：grassroots governance; property company; multiple co-governance; community

一、研究背景

基層治理是國家長治久安的深厚基礎與重要支撐。黨和國家高度重視基層治理工作，黨的十九屆四中全會明確提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。物業公司作為基層治理的重要力量，在新冠疫情防控工作中提供了強有力的支持，展現了物業公司在基層治理工作中的擔當與優勢。

學術界關于物業公司與基層治理方面的研究逐漸增多，主要可以分為三種路徑：一是從城市社區的類型出發討論物業管理的模式與存在的問題^[1][2];二是從業主與物業公司的糾紛視角下分析社區基層治理的矛盾與化解^[3][4];三是基于國內部分城市的實踐總結物業公司參與基層治理的有效策略^[5][6]。總體來說，從基層治理體系和治理能力現代化視角下分析物業公司參與基層治理的內涵研究不足，從政府管理層面對優化物業公司參與基層治理方式研究不足。

在創建先行示范區的戰略背景下，深圳市積極探索物業公司參與基層治理的方式，并于2020年10月發布了《深圳市物業服務企業參與基層社會治理辦法（征求意見稿）》，為物業公司參與基層治理提供了政策指引。因此本研究深入調研深圳市A區物業公司參與基層治理的現狀，分析掣肘A區物業公司參與基層治理的問題，探索物業公司參與基層治理的有效路徑，試圖為引導物業公司增強責任意識和社區服務意識，推動政府職能轉變，達到共建共治共享的基層治理格局提供建議。

二、物業公司參與基層治理的意蘊

（一）物業公司參與基層治理的概念內涵

《深圳市物業管理條例》對物業公司作出明確定義，即取得物業管理企業資質證書和工商營業執照，接受業主或者業主大會的委托，根據物業服務委托合同進行專業管理，實行有償服務的企業。作為市場主體，物業公司本質上以營利為主要目的。但同時物業公司是參與基層治理重要主體，物業公司參與基層治理是對小區公共設施設備以及公共空間秩序的管理，也關系到小區業主的共同利益，因此具有準公共物品和服務的屬性^[7]。物業公司參與城市社區基層治理是物業公司在社區黨委領導和基層行政組織指導下，協同居民委員會、企業事業單位、社會組織、居民等多元主體，管理其共同事務，持續提供基層公共服務過程。旨在實現政府治理和社會自治的良性互動，全面提升城市基層治理精細化水平。

（二）物業公司參與基層治理的職責范圍

依據《深圳市物業管理條例》和《深圳市物業公司參與基層社會治理辦法（征求意見稿）》的規定，物業公司參與基層治理的職責范圍主要分為法定治理職責和委托治理職責。法定治理職責是指物業委托關系成立后，物業公司依照法律法規參與住宅小區基層社會治理時必須要承擔的職責，如物業黨建引領、維護住宅小區內公共秩序和安全、維護住宅小區內環境衛生、維護住宅小區內公共物業和專項設施、管理物業專項維修資金。委托治理職責是指物業公司根據政府治理委托需求和小區居民公共服務突出需求，通過與政府簽訂購買公共服務的合同，明確具體服務事項，以主責的身份承擔社區部分基層治理的職責。如基層政務服務代辦、小區安全維護、小區環境治理、小區民生服務、小區糾紛調解等。

三、深圳市A區物業公司參與基層治理的現狀與困境

A區是深圳市的行政大區，人口基數大，社區數量眾多，社區治理面貌參差不齊。而政府和社會組織在基層治理工作存在薄弱環節，社區公共服務的供給上與居民需求存在一定差距。為了解A區物業公司參與基層治理的現狀及社區居民的治理需求，筆者于2020年8月對A區11個街道71個社區發放了調查問卷，共調研物業公司管理人員代表237人，居民代表446人，業委會成員24人，并對A區3家物業公司和2個社區工作站人員、物業管理協會進行了面對面訪談，深入剖析了A區基層治理中的需求與難題，以期提供針對性的政策建議。

（一）A區物業公司參與基層治理的現狀

1. A區物業公司經營管理現狀。截至2020年9月，A區注冊的物業公司共191家，住宅小區共464個，其中實行專業化物業管理共461個。在住宅小區項目中，成立業主大會并選舉業主委員會的小區184個，占比39.7%。

一是物業公司經營收入情況。在收入來源上，物業公司的收入來源較為多樣化（如圖1），但絕大多數以“物業管理費”為主（93.97%），其次是“停車服務費”（78.45%），再次是“商鋪/房屋租賃”（24.57%）。“政府補貼”和“合作商贊助”僅占5%左右。此外還有極少量企業存在社會組織補助、電梯廣告、快遞柜、售水機等其他經營收入來源。在物業管理費的收費標準上， “3元以上/m²”以33.19%的比例領先，“2-2.99元/m²”占調查樣本的27.16%，而“1元以下/m²”以26.29%的比例緊跟其后，“1-1.99元/m²”相對較少，占據樣本總量的13.36%。據社區工作站人員反映，部分街道老舊小區數量居多，物業管理費以6-8角/m²標準居多且提價困難。在物業管理費收繳率上（如圖2），調查樣本中物業公司收繳率在95%及以上的，占比22.59%;收繳率在90%以上但小于95%的企業為15.48%;收繳率在80%以上且小于90%的企業占比18.83%;但是收繳率在75%以下的物業公司達到35.15%的比重，總體情況不容樂觀。

二是物業公司隊伍建設情況。首先是黨建隊伍情況。調查樣本中已經成立黨組織且發揮引領作用的物業公司占據多數，但是僅有44.35%的比例。16.74%的物業公司雖然也開展了黨建活動但是并未發揮黨建的引領作用。38.91%的物業公司甚至尚未建立黨組織。其次是員工隊伍情況。在對物業公司人員的訪談中，部分物業公司人員表示企業一線員工年齡較大，老齡化特點明顯，且一線員工學歷以大專以下為主，文化知識水平不高。

2. A區物業公司參與基層治理的現狀。A區物業公司在政府的主導協調下已經參與了基層治理的部分職責。問卷調查發現，物業公司參與基層治理的職責范圍非常廣泛，從基層政務服務、安全排查、環境治理、民生服務等各項領域都有涉及（如圖3）。首先，“疫情常態化防控”作為疫情嚴防嚴控時期的強制性行政任務的延續，絕大多數企業都承擔了此項治理職責。其次，根據A區打造平安社區的政策背景和實際治理需要，物業公司主要參與安全防護領域的治理工作，如消防安全隱患排查、治安秩序維護、出租屋及流動人口管理等，皆占據了過半的比例。再次，超過90%的物業公司配合城市管理和綜合執法局開展了環境衛生巡查、垃圾分類管理等市容維護工作。此外，72.8%物業公司承擔了人口、房屋信息采集工作。最后，部分物業公司承擔了一些基層民生服務工作，其中參與最多的為鄰里糾紛調解，占比66.95%;緊接著是法律、政策宣傳和黨員義工志愿服務，分別占比37.66%和35.56%;也有少量企業參與社區救助服務、勞資糾紛調解、養老照護服務、心理健康咨詢、青少年看護服務等領域。

（二）物業公司參與基層治理的現實困境

1. 政策支持力度不夠，政策保障有待強化

（1）參與的權限邊界缺乏政策規定。深圳市現行物業服務參與基層治理的政策文件從市級層面對物業公司參與基層治理進行了指引，但未涉及對物業公司的權限劃分問題，A區也未出臺相應的管理條例，缺乏具體指導和實際操作依據。在問卷調查中，26.49%的居民表示并不了解政府、物業公司在基層治理方面分別負責了哪些內容，36.64%的居民持一般的態度，只有9.27%的居民非常了解政府與物業公司在基層治理中的職責劃分。物業公司參與基層治理的權限邊界缺乏政策規定具體表現為：一是政府對物業公司參與基層治理的授權不足，致使物業公司在進行管理時缺乏業主等的信任與認可，不配合物業公司的工作。在問卷調查中，53.2%的居民代表認為“物業公司參與基層治理的公信力不強”。由于缺乏權力配置，物業公司在開展治理活動中即使發現違法違規行為，也缺乏有效限制手段，只能根據有關規定進行勸阻、制止。二是物業公司存在越位行為。物業公司依仗參與基層治理的事務，在小區治理中占據主導地位，基于自身利益，對公共領域與公共服務進行不合理分配，侵犯業主信息隱私、物業空間等合法權益。在問卷調研中，部分居民反映“物業公司一言堂”“沒有退出機制”等問題，擔憂“物業公司權力被放大損害居民利益”。

（2）參與的配套物資缺乏政策保障。一是財政支持力度不足。問卷調研數據顯示，57.74%的物業公司將“政策資金支持不足”作為參與基層治理的重大外部困難。物業公司作為市場主體，在參與基層治理的過程中通常按行政指令被動參與，訪談中部分物業公司提及在政府指示命令下承擔了許多除物業服務合同外的職責，但是政策并未給予物業公司相應的財政支持，致使物業公司在參與基層治理中人力、物力和資金投入較大，嚴重影響參與的積極性。二是財政支持手段單一。在本次疫情防控過程中，物業公司作為社區一線服務的主力軍，積極響應政府號召，在人員進出管控排查、衛生消殺和居家便民服務等方面承擔了大量法定外的職責，但對物業公司人員訪談和A區住建局的公開信息顯示，在政策支持上是以疫情防控后期按物業管理面積專項補貼的形式給予獎勵，許多口罩、消毒液等大量物資支出都是企業自掏腰包，政府對物業公司財政支持的形式單一，激勵性較弱，尚未建立充分的財政保障。

（3）參與的職責范圍缺乏政策指引。一是物業公司參與基層治理的職責范圍與政府部門需求匹配不足。A區物業公司參與基層治理的職責范圍主要圍繞治安防范、消防救援的領域參與工作，缺乏與各項工作的牽頭部門直接對接，對各職能部門具體的治理需求與標準要求不明晰，容易面臨多頭檢查、不同標準的局面。二是物業公司參與基層治理的職責范圍缺乏對居民基層治理服務需求訴求的調研，與居民需求匹配度不足（如圖4）。問卷調研顯示，小區居民最迫切需要的基層治理內容按比重大小排序前五位依次為：環境衛生巡查、養犬管理、消防安全隱患排查、垃圾分類管理、治安秩序維護;而物業公司目前參與的基層治理領域按比重大小排序前五位依次為：疫情常態化防控、消防安全隱患排查、治安秩序維護、環境衛生巡查、垃圾分類管理。得出物業公司參與基層治理的事項優先次序與居民存在較多不一致之處，物業公司參與基層治理內容以安全防范為首要，而居民需求更突出于環境衛生。另外，居民需求較為迫切的“文化體育娛樂”“青少年看護服務”“養老照護服務”，物業公司尚未有效開展;一些物業公司參與的“證件代取/政務代辦” 事項（11.3%）在居民需求中僅占0.88%，反映出物業公司參與基層治理的重點內容與居民迫切需求存在一定差異。三是法定職責范圍規定不明，影響參與基層治理的輿論環境。物業服務合同對于小區的心臟部位如電梯、消防設施、監控設備、報警裝置、停車位管理以及專項維修基金使用等關鍵問題都需要條款細化。而業主對于物業公司“停車管理混亂、衛生環境臟亂差、樓道樓頂破舊不維修，違規違建圈地普遍等”問題投訴突出，物業公司對合同范圍內的法定職責履行不足，居民與物業公司矛盾嚴重。

2. 企業經營矛盾突出，參與能力有待提升

調研發現，物業公司與小區居民在小區綠化、停車位管理、電梯等公共設施維護等方面存在較多矛盾糾紛，小區業主對于物業管理不滿，物業公司參與基層治理自身經營管理不善，缺乏專業能力。問卷調研數據顯示，57.43%的居民反對物業管理費提價的原因是“物業服務沒有做好”。

（1）經營盈利能力薄弱。調查數據顯示，59.41%的物業公司把“運營資金欠缺”作為參與基層治理的首要內部困難。主要原因可以歸結為：一是A區社區內既具備萬科、保利等大型物業公司從事高質量物業管理，但總體上規模較小、等級較低的中小物業公司運營居多，物業公司參與基層治理的水平和能力與其他發達地區存在較大差距。二是A區老舊小區較多，物業管理費用偏低，物業服務費收費標準長年未作調整，物業公司一旦提出漲費要求，極易引發與業主的矛盾糾紛，且價格核定缺乏規范，物業管理費用提價困難。三是作為勞動密集型行業，物業公司用工成本持續上升，很多企業盈利水平降低，尤其疫情期間的大量員工工資支出導致部分企業入不敷出，缺乏參與基層治理的經費支持。

（2）人力資源水平薄弱。一是物業公司的人員配備不足。面對逐漸上漲的用工成本，部分盈利水平較低的企業采取裁員的方式降低成本，人員配備較少，參與基層治理的勞動力資源不足。調研數據顯示，51.46%的物業公司認為本單位人數配備不足。二是物業公司的一線員工整體素質不高。問卷調研中60.98%的居民認為物業公司人員“責任意識不夠”，45.45%的居民代表認為物業公司參與基層治理“能力素養不高”。部分居民反映，“物業公司服務理念較差”“收取物業費用后，沒有用來提升小區服務質量”;物業管理制度不健全，或流于形式。一些物業公司為節省開支，低薪聘請一些文化程度低、沒有接受過專門培訓的人員，普遍存在年齡偏大、專業技能掌握不夠的情況，影響參與基層治理的專業服務能力，難以滿足基層治理模式下新的工作任務與要求。

3. 參與行動缺乏規劃，監督指導有待完善

在對小區居民的問卷調研中，56.98%的居民認為在參與基層治理過程中“缺乏對物業公司有效的監督約束”。A區物業公司參與基層治理的監督指導體系不完善主要體現在：一是尚未建立有效的多元監督體系。首先是物業公司黨建不足，部分物業公司的黨員數量少，黨組織開展的活動數量少，未能有效發揮黨建對物業公司參與基層治理的引領、監督作用。其次行政組織對物業公司監管責任落實不足。訪談發現，社區工作站負責物業管理的人員兼負維穩通知、司法調解等多項其他職責，工作強度大，在針對物業管理的事務上無法深入處理，容易小矛盾引起大糾紛。雖然A區住建局設立物管科，但是在監督工作上其他部門都參與其中，監管責任落實不足，加大了監管的難度。再次是部分住宅小區業委會尚未建立或運作不規范，不能民主代表小區業主的利益，未能對物業公司形成有效監督。最后是物業管理協會在監督中缺位，A區物業管理協會目前注冊會員數目未能形成高度覆蓋，因此對非會員的企業不能有效監督、指導。二是尚未建立常態化監督指導模式。一方面監督考核周期較長。A區在區政法委主導下推進街道建立監督考核委員會，對轄區物業公司參與基層治理現狀每半年考核、評定、發布一次，間隔時間較長，導致物業公司容易存在臨時敷衍的現象，缺乏后續跟進，監督考核效度大大降低。另一方面缺乏常態化監督。社區黨委、小區業主委員會的成員或居民代表缺乏對物業公司的監督渠道，只有產生矛盾糾紛時才請求街道調解，常態化監督考核力度不夠。三是尚未形成考核結果激勵效應。一方面監督考核的指標不健全。目前A區對物業公司的考核內容包括治安防范、消防救援、公共服務等3項考核內容，部分考核指標趨于模糊，未能在物業公司參與基層治理的工作中形成有效區分。另一方面結果獎懲力度小。在A區目前的實施辦法中，物業公司能夠認真落實年度安全治理工作的獎懲措施是以信用加扣分為主，缺乏專項獎金等有效的物質獎勵，以及限制競標等嚴厲懲戒，導致對企業的監督激勵作用不足。

四、完善共建共治共享格局下物業公司參與基層治理的建議

（一）確定物業公司參與基層治理的政府角色

政府在物業公司參與基層治理過程中發揮著主導作用^[8]。政府通過購買公共服務等方式將權力下放，但這不意味著政府可以放手不管。物業公司參與基層治理需要政府進一步轉變職能，支持物業公司在法律范圍內創造性地開展服務活動。

一是敢于讓位。政府充分尊重和發揮市場的作用，不直接參與基層治理的具體活動，厘清物業公司參與基層治理的權屬關系，為物業公司通過多種方式參與基層治理提供支持和政策保障。

二是及時歸位。政府把主要精力用于研究和制定物業公司參與基層治理的指導措施上來，加強物業服務行業的規范管理，并指導、支持物業公司在小區開展工作，構建行政組織對基層治理中物業領域的協同管理體系。

三是服務到位。政府認真落實市場監管和公共服務職能，既要加強對物業公司的物資支持，同時也要將對物業公司的監督落實到位，規范物業公司在基層治理的有序參與，有力保障小區居民的合法權益，提升基層治理水平。

（二）強化物業公司參與基層治理的政策保障

一是設立物業專職管理部門，明確權責優化指導。由區黨委、區政府部門牽頭，在街道辦設立物業專職管理崗位，組成物業專職管理部門，專門負責與物業相關的監督、指導事項。

二是率先制定規范清單，厘清治理權責邊界。建議物業專職管理部門與物業公司代表負責人進行協商討論，制定涵蓋基層治理所有項目指標的統一權責規范清單，物業公司嚴格依據權責規范清單行使權力，清單沒有的權力不行使，超過權力限制的事情需要上報物業專職管理部門，征求處理意見。

三是加強物資和精神支持，引導企業參與基層治理。面對突發衛生安全、自然災害等重大事件，政府要做好專項物資支持的政策出臺，防止企業參與重大事件卻無物資，自身遭受虧損。除了及時的專項資金支持，還應有必要的精神支持，對參與社會治理的企業應給予精神名譽上的獎勵。

四是問需于民突出重點，精準定位職責范圍。增加居民對于基層治理的需求調研。做好基層治理，要將身子沉下去，組織民意調研隊下基層，注重社區居民對基層治理的需求，精準定位到小區需求，形成因地制宜制定企業參與基層治理權責。

（三）引導提升物業公司參與基層治理的能力

一是指導提升盈利能力，保障參與前提條件。由區委部門牽頭，組織物管協會、物業管理部門、業主等相關群體參與協商，共同制定服務質量價格表，達到不同的標準可收取相應的價格。其次，要落實好《物業管理條例》關于物業管理費用的條款。建議增加業主、物業使用人惡意拖欠物業管理費用的法律責任條款，規定拖欠程度不同需要承擔不同的責任，形成強制制約。

二是強化治理專項培訓，優化人力資源水平。公開選聘大學生黨員進入物業管理從業隊伍，根據服務項目范圍提高黨員在物業管理從業隊伍的占比，優化物業管理隊伍結構。其次開展社區培訓計劃。區政府主導，街道辦主辦，以社區為單位，開展社區物業公司一線人員培訓計劃。針對部分物業公司人員配備不足以參與基層治理的情況，從工作內容下手，政府提供智慧物業平臺等技術應用培訓，企業通過學習運營平臺，簡化整合工作內容，解放人力。

（四）創新物業公司參與基層治理的監督考核機制

一是暢通常態監督渠道，完善多元監督體系。首先是完善黨委監督，以黨建帶動物業公司人員管理，在其參與基層治理工作中開展黨員評優評先活動，對于工作態度消極、不作為的黨員給予警告、記過等處分。其次是完善政府職能部門監督，物業專職管理部門通過專線獲取小區現狀，加強日常實地走訪。再次是加快業委會建立，完善業主委員會監督，反映居民意見，監督其后續處理情況，發現物業公司的違法違規行為及時上報至物業專職管理部門。最后發揮物業管理協會的監督作用，鼓勵、支持物業公司加入行業協會，實行自律管理。

二是創新物業監督模式，經常開展巡查督導。不定期召開區街物業管理聯席會議，對全區物業參與基層治理過程中發生的矛盾和沖突進行研判，加強對街道的業務指導，提出具體舉措，共同推進物業矛盾糾紛解決。

三是強化考核結果應用，繼續推進信用建設。對于能夠認真落實基層治理工作的物業公司，加大獎勵力度，給予信用加分及公開表揚，并給予相應的專項物資獎勵;對于沒有將工作落實到位的物業公司，給予信用扣分，限制競標，并責令整改，整改效果不明顯的拉進“信用黑名單”，限制各項財政補貼申請。

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[責任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期：2021-06-04

作者簡介：閆鈺琪（1998-），女，河南許昌人，碩士研究生，研究方向：地方政府公共事務管理;常荔（1976-），女，湖北十堰人，副教授，碩士生導師，博士，主要從事公共組織行為與人力資源管理研究。