“綠水青山就是金山銀山”需要創新

魏麗莉

綠水青山向金山銀山轉化過程就是生態資源資產化、生態資產資本化過程，也是實現生態產業化、產業生態化的過程。

“綠水青山就是金山銀山”是習近平總書記生態文明思想的核心。2021年4月中辦、國辦聯合發布了《關于完善生態產品價值實現機制的意見》對綠水青山如何向金山銀山轉化進行了頂層設計和制度安排。隨后，自然資源部先后分兩批推出了國內生態產品價值實現典型案例，旨在向全國提供綠水青山向金山銀山轉化，可持續的生態產品價值實現的具體做法和經驗。當前，在生態文明戰略轉型和鄉村振興的大背景下，探索綠水青山向金山銀山轉化，實現生態資源在一定區域內的生態效益、經濟效益和社會效應既是實現生態環境保護、開發、利用，生態資源可持續發展和治理的根本舉措，也是以生態振興引領鄉村全面振興的必然要求，更是貫徹綠色高質量發展理念，以生態資源價值創造實現擴大內需的國內大循環，國內國際雙循環新發展格局的必由之路。

不能依靠各類融資平臺

從經濟理論上看，綠水青山是生態資源，在經濟學意義上，也可以看做是生產要素，金山銀山是財富，或者說是資產，但是財富和資產本身只表示一個存量，而不是流量。更確切地說，作為存量的生態資產要通過生產經營活動給資產的所有權人帶來可持續性的收入，這就是說，金山銀山是資本。綠水青山并不天然就是金山銀山，綠水青山向金山銀山轉化意味著，綠水青山這類生產要素能夠在生產經營過程中給要素所有者帶來可持續性的現金流收入，這個過程就是生態資源資產化、生態資產資本化過程，是實現生態資源資本化、價值化、市場化過程，從產業的角度促進工業文明向生態文明轉型來看，也是實現生態產業化、產業生態化的過程。

當前，生態資源價值的實現面臨著生態資源的權屬不清，“公地現象”突出，搭便車開發造成生態破壞等后果無人承擔;生態資源價值難以準確計價、核算，標準難以統一，計價結果無法與市場對接，造成生態資源供需不匹配;生態資源開發資金需求量大，財政壓力大，企業等開發主體面臨不可持續、難以長久、積極性不高等一系列問題。其中，依靠土地財政支持各類融資平臺，單一主體獲益的開發模式是各地生態資源開發和建設田園綜合體、美麗鄉村等鄉村振興和建設行動最主要的一種方式，這種方式突出表現在各地方政府依托市區兩級的城投公司大力進軍鄉村，或與外部投資主體聯合組建新的農業企業發展鄉村產業，或是改善農業鄉鎮、生態功能區的基礎設施等生產條件，在發展產業的同時建設農民集中居住區，對農民進行搬遷改造。此舉本無可厚非，地方政府對農業農村發展的重視和良苦用心可見一斑，但是詳細分析，卻發現此舉有南轅北轍之嫌，不免撿了芝麻，丟了西瓜，不但沒有取得預期的良好效果，而且還落得政府熱、平臺冷、農民看的結果。

首先，融資平臺的功能定位不便于參與鄉村產業發展。城市各類融資平臺、城投公司是地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的，旨在為城市建設融資，進行基礎設施建設的國有企業。融資平臺成立的初衷或目的就是為城市建設項目融資，并且在2008年以來得到飛速發展，但是由于其與政府千絲萬縷的聯系也帶來了政企不分、政府隱形債務擴張、風險加劇等一系列問題。2014年以來國務院、國家發改委針對各類融資平臺出臺了一系列規范性政策文件，政府性債務得到了控制，融資平臺的擴張得到了抑制。縱觀上海、合肥等一些在競爭中脫穎而出的城市，當地的融資平臺在承擔城市基礎設施任務的同時，已經成功向產業園區投資、運行，使股權投資和資本運作轉型，發展成為高度市場化的主體。鄉村及其產業由于其天然的低回報、長周期、需巨量的投資特性，讓這些本來助力城市高質量發展的融資平臺，迫于政治要求和國企責任參與鄉村振興，往往苦不堪言，而且得不償失。

其次，融資平臺的運作模式不適合鄉村，不切合鄉村發展實際。融資平臺參與鄉村振興，往往是基礎設施先行，輔之以發展鄉村產業。前項任務需要以政府信用背書融資，或依靠自身積累投入基礎設施建設項目資金，這就需要和政府分享土地出讓收益;參與鄉村產業建設也往往是附加價值較高，這就需要規模化、集中化經營土地，有的還需要集中搬遷安置農民。企業在前期沒有任何利潤的前提下，首先要被動支付土地租金、用工等硬性支出，這對企業來說是個不小的經濟負擔。而且，融資平臺參與鄉村產業同樣無法解決物流、倉儲、冷鏈，甚至發展三產采摘、旅游等建設用地，難以通過正規商業銀行獲得融資等等一系列問題。在實踐中多是強按牛頭飲水，是一件吃力不討好的事情。

最后，融資平臺的運行效果不能令各方滿意，尤其是使鄉村振興的主體農民利益得不到有效滿足。政府熱心且高度重視鄉村振興，平臺公司為了完成政治任務，硬著頭皮也要繼續干。融資平臺參與鄉村建設，雖然改善了鄉村基礎設施建設等生產性條件，但是迫于自身財務壓力不得不通過其他產業投資收益來彌補投資農業的虧空，也帶來對鄉村產業生態的破壞，鄉村文化底蘊的摧毀。農民的生計在一次性買斷之后，只能變成靠房產出租的食利階層，喪失了基本的勞動需求和勞動能力，再加上教育、文化等公共產品供給缺失并沒有從根本上解決農村根深蒂固的傳統小農意識。

建立和完善生態資源

既然融資平臺不能以建設城市的方式去參與振興鄉村，那么如何振興鄉村，富裕農民呢？筆者認為，答案就是以農民為主體，將農民組織起來，構建新型集體經濟組織，讓新型集體經濟組織成為農民集體資產經營主體，成為鄉村產業發展主導，成為鄉村治理的主力。這是因為，隨著城鄉融合加深，人們越來越向往鄉村清新的空氣、干凈的水源、綠色有機的農產品，以及鄉村的慢生活、田園生活。空間立體的鄉村生態資源日益成為稀缺資源。以集體經濟組織為中介活化以土地為主的鄉村生態資源，讓這些天量的集體資產以組織化的形式進入市場交易，實現習近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”，為農民帶來更多財產性收入。這種依靠農民主體、自下而上的、內生力量振興鄉村的方式不僅是可行的，也是必須的，要遠比單純依靠城市外生力量介入鄉村成本更低、更可持續、更有利于農民和鄉村。具體來說，就是要從過去依靠單一融資平臺的生態資源開發模式轉向發展壯大集體經濟，有效平衡政府、外部投資主體、市民以及依山而居、傍水而息、坐擁山水林田湖草山沙等良好的生態資源的農民等各方利益，獲得雙贏甚至多贏的開發模式的轉變，為此，需要通過創新建立和完善一系列“政府主導、市場運作、社會各界廣泛參與”生態資源價值實現的政策和制度體系。

一是加強生態資源調查監測，完善生態資源產權制度。經濟學理論告訴我們，清晰的權利界定是市場交易的前提。只有將“無主”的生態資源的產權歸屬及其各項產權權能加以明確，生態資源的市場交易才能順利進行。這是實現生態資源價值最基礎、也是最艱巨、最繁重、最需要花氣力去完成的工作。一定區域內山林、池塘、湖泊、水源等都有哪些生態資源，這些生態資源歸誰所有，是國家的，還是集體的，還是個人的，各類產權主體具有哪些權能等等，要通過摸清生態資源家底，對生態資源進行確權、登記、頒證，進一步明確生態資源所有權、經營權以及出讓、轉讓、出租、抵押、入股等各項產權權能。當前我們農村集體產權制度改革已經結束，集體土地的產權主體和產權權能已經通過確權登記辦證工作予以明確;省級層面的自然保護地、江河湖泊、森林草原等自然資源生態空間確權登記等相關工作正在全面展開，已有超過27個省區市政府印發了自然資源確權登記總體工作方案。各地在鄉村振興戰略實施過程中建設田園綜合體、美麗鄉村，要同步開展生態資源確權、登記、辦證工作，確保在生態資源市場交易的是“有主財產”，避免具有公共產品屬性的生態資源被私人享有。

二是建立生態產品價值評價制度，推動生態產品價值核算規范化、核算結果能運用。這一步就是要看生態產品有什么價值、值多少錢，誰來評估這個價值？評估后的價值能否被市場認可、接受？當前，在江西撫州、浙江麗水等試點地區開展國家GEP生態制度核算。實際上，鄉村振興過程中生態資源由村社內部定價是最合理，也是成本最低的。這是因為中國傳統鄉土社會，受村社理性和傳統倫理文化的約束，不同于資本主義農業地租和地價由市場決定，農村生態資源，包括地租和地價，一般由非成文的內部協商和談判定價在實現生態資源的一級市場予以認可。通過組建股份制、股份合作制的新型集體經濟組織，這個集體經濟組織通過將財政對農村生產性投入以投做股、折股量化到每個社區集體經濟組織成員身上，或以現金配股形式吸引將已經分散到農民個人手中的土地、生態資源重新拿出來，入股到新型集體經濟組織，以農民集體組織的名義推動村域范圍內生態資源價值的整體性、系統性開發，在村社內部按照一產價格對村域范圍的生態資源進行定價。

三是明確政府、企業和農民等各自職責定位，建立多元化社會主體廣泛參與的生態產品價值經營開發機制。在促進農村非標化的生態資產標準化經營過程中，政府要在生態資源產權制度、生態資源市場化開發交易規則制定、規劃引導、基礎設施建設項目支持等基礎性制度建構，使農民集體成為生態資源規模化交易主體、鄉村治理主體。在加快組建村域集體經濟組織的基礎上，組建鄉鎮集體經濟組織聯合體，將鄉鎮一級集體經濟組織作為區域生態資源投資運營主體，積極對內收儲農民土地、宅基地以及各種形式的生態資源。建立縣級或鎮級產權交易中心，對外招商引資，集體經濟組織以三產定價，依托生態資源開發，鄉村一二三產融合等項目與域外投資主體合作開發，推動區域資源資本化經營，價值化實現。要明確集體經濟組織同外部投資主體合股聯營的方式、入股范圍、經營模式、規范股權管理，拓寬融資渠道，同時加強風險防范。要健全收益分配機制，確保農民能夠分享更多生態資源價值化實現的收益。

四是完善財稅和金融手段，健全生態產品價值實現的資金支持政策。要創新財政政策和手段，通過產業政策、土地政策、稅收政策等支持生態產品價值實現。要通過建立生態補償基金，制定適合本地區的生態資源開發的行業指導目錄，引導社會資本投向能夠實現區域生態效益、經濟效益和社會效益的領域。要抓緊制定和完善集體土地入市交易制度。通過征收生態稅反哺，建立區域生態轉移支付制度等，促進生態資源和產品外部效應內部化，發揮財政在生態資源價值實現的基礎性和支柱作用。鼓勵社會組織建立生態公益基金，建立多元化資金投入機制，合力推動生態產品價值實現。要加大綠色金融支持力度。依法依規開展水權、林權等生態資源使用權抵押、產品訂單抵押等綠色信貸業務，探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，融資收益用于區域內綠色產業、一二三產融合發展、以及生態環境提升。探索古屋貸、非遺貸等金融產品，以收儲、托管等形式進行資本融資，用于古屋拯救改造、古村修葺完善非物質文化遺產傳承發揚，以及鄉村旅游開發等。鼓勵銀行等金融機構創新金融產品和服務，加大對生態產品經營開發主體中長期貸款支持力度。政府性融資擔保機構要對符合條件的生態產品開發主體提供融資擔保服務。鼓勵區域內的生態資源資產管理機構發行綠色債券在資本市場融資，探索生態產品資產證券化的路徑和模式。

五是完善文化、組織、人才，干部考核等各項政策，健全生態產品價值實現保障機制。賦予生態資源開發的文化內核，在區域生態資源開發、推介、宣傳中更加注重在地化知識、挖掘本土化文化。縣域內各職能部門把重點支持基層黨支部領辦合作社發展壯大集體經濟組織上，引導和支持設計、運營、文創、規劃等社會資源對接集體經濟組織這個城鄉資源轉化平臺，鼓勵市民下鄉與農民聯合創業進行資源資本化開發。對于純農業地區、生態功能區，著重考核其在生態資源維護、環境保護、或以GEP為主要考核評價指標，其他地區可以實行生態產品價值和經濟發展雙指標的考核方式，確保農民收入增長高于生產總產值的增長，高于城鎮居民收入的增長。將生態產品價值核算結果作為領導干部對自然資源資產離任審計的重要參考。

六是堅持試點先行，先行先試，鼓勵將試點經驗上升為地區政策。國家已經在江西撫州、浙江等部分地級市開展生態資源價值實現的試點，國家發改委確定的城鄉融合試驗區、新型城鎮化試點的部分地區也要求在建立生態產品價值實現機制等方面開展試驗。除了試點地區外，也要鼓勵和支持其他地區探索試驗，先行先試，努力破解現行制度框架體系下深層次瓶頸制約，及時總結推廣典型案例和經驗做法。允許試錯，寬容失敗，把干部因探索試驗犯錯同主觀徇私舞弊犯錯區別開來，把黨史學習教育同試點試驗探索有機結合起來，支持敢于擔當作為的干部干事創業，推動試點試驗成熟化、制度化、政策化。

（作者單位系中共青島市委黨校經濟學部）