美國如何監管數字資產

劉東民　張梓潤

監管架構：無特別立法的聯邦與州政府雙層監管

目前美國尚未針對數字資產特別立法，依舊基于傳統的美國法律體系對數字資產進行監管，監管架構明顯分為聯邦政府和州政府兩大層面。

聯邦層面，美國將數字資產分為證券和非證券兩大類。根據美國證券交易委員會（SEC）在2017年發布的DAO Report以及在2019年發布的關于數字資產是否屬于證券的《分析框架》，“豪威測試（Howey test）”是美國監管機構用來判斷是否屬于投資合同的重要方法。具體到數字資產，若該資產通過“豪威測試”，則被認定為證券類數字資產，受到SEC的嚴格監管，其發行、銷售等一系列流程均要按規定進行注冊或取得豁免;若該資產未通過“豪威測試”，則屬于非證券類數字資產，由相關部門負責監管，如反洗錢方面由美國財政部下屬的美國金融犯罪執法網絡（FinCEN）進行監管，衍生品交易由美國商品期貨交易委員會（CFTC）負責，稅收方面的問題則由國家稅務局（IRS）負責，等等。各部門根據數字資產的不同發展階段、監管內容和方式適時更新監管規則。例如：2020年8月SEC修改“合格投資者”定義，為投資者增加了投資證券類數字資產的機會和途徑;2020年9月FinCEN發布公告稱將修改反洗錢法規，使其更加現代化，從而更好地應對非 法融資問題;IRS在“2020年美國個人所得稅申報表（草稿）”主表中設置了關于申報者是否從虛擬貨幣中獲利的問題。由此可以看出，美國政府針對數字資產的監管，在聯邦層面反應較為快速，不同部門各司其職，形成了明顯的多頭監管。

美國的州立法獨立于聯邦立法，各州獨自展開對數字資產技術和監管問題的研究。由于各州的數字資產發展進程不同，因而監管程度不同，但一般均需要遵守貨幣監理署（OCC）、州金融管理局（DFS）以及州稅務局的規定。例如，2019年2月懷俄明州通過了規定數字資產為財產的法案，將其分為數字消費資產、數字證券和虛擬貨幣三大類別。2014年12月，紐約州發布的《紐約金融服務法律法規》開始對比特幣進行監管;DFS作為紐約州數字資產的主要監管機構，在2020年8月發布了加密貨幣的“綠名單”，公布了10種用于托管的加密貨幣和8種用于交易的加密貨幣，并表示“任何持有許可證的實體均可將名單上的加密貨幣用于批準的用途。但是，如果許可實體決定使用名單上的加密貨幣，則必須在開始使用前通知DFS”。與聯邦政府相比，美國部分地方政府更早地將數字資產（以及與數字資產高度相關的區塊鏈）視為該地區的產業發展方向與競爭優勢，因此對于數字資產的監管，采取了更為積極靈活的態度。

雖然美國政府對于數字資產的雙層監管缺乏特別的立法支持，但是在現有法律框架下的監管依然是快速有效的，且處于探索和適應階段，未來在監管架構和監管模式上可能還會有較多的調整。

監管特征：鼓勵私人機構創新，全面納入政府監管

美國政府對于數字資產的監管，明顯體現出鼓勵數字資產創新、防止金融脫媒、維護美元國際地位三大意圖。在具體的監管模式上，一方面美國政府對數字資產的發展采取了開放態度，保護私人機構創新發展數字資產的主體地位，政府主動退居后臺;另一方面美國政府又將越來越多的數字資產納入更加嚴格的監管范疇，逐漸消除“灰色地帶”，尤其在維護美元國際地位方面毫不手軟。

美國在數字資產發展方面具有三個方面的優勢：一是美國擁有大批世界頂尖科技人才，金融科技的研發實力雄厚;二是美國政府致力于營造開放自由的商業環境，為包括金融機構在內的私營企業提供了較大的技術創新空間;三是美國金融市場極其發達，美元又是占據主導地位的國際貨幣，在金融創新領域具有較強的國際影響力。這三個優勢均為數字資產在美國的發展提供了動力，并為私人機構發行和交易數字資產打下了堅實基礎。

自2009年中本聰發明比特幣以來，區塊鏈技術和加密數字貨幣以其交易的靈活性、私密性、安全性以及在跨境支付當中的高效率、低成本逐漸被大眾接受，美國政府也在適時進行監管。早在2013 年，FinCEN就規定“比特幣相關業務應當被視為須遵守美國法律的‘金錢服務業務”，之后美國得克薩斯州聯邦法官裁定比特幣應被視為貨幣。

但是，由于比特幣等加密貨幣缺乏價值錨定，所以價格波動劇烈。USDT等錨定某一資產（如法幣、黃金等）的穩定幣由此應運而生，此類穩定幣擁有法幣信用的背書，因而價值較為穩定。2018 年9月，紐約金融服務局（NYDFS）批準了以1∶1的比例錨定美元的兩種穩定幣GUSD和PAX，這標志著穩定幣正式納入美國政府的監管，這對穩定幣的發展是利好，同時也對美國數字資產的發展和監管等都有重要影響。

2019年6月Facebook發布Libra 1.0 版白皮書，錨定一籃子法幣的數字穩定幣引起了全球的關注，但是包括美國政府在內的各國政府為保護本國貨幣主權，紛紛對Libra進行抵制。在美國政府的壓力下，2020年4月Facebook在發布的Libra新版白皮書中引進單貨幣穩定幣，并于12月將Libra更名為“Diem”，強調其更加簡單、完善的結構，同時宣布該項目現在的目標是發行錨定美元的數字貨幣。由此可見，美國政府在數字資產監管方面，非常重視維護美元的國際地位。

為了監管穩定幣，?尤其是監管F a c e b o ok開展的Di em穩定幣項目，美國國會議員拉希達·特萊布（Ra s h i d a T l a i b ） 等在2 0 2 0 年1 1 月提出了“ 穩定幣分類與監管法案” （ S t a b l e c o i n Classification and Regulation Act of 2020），該法案的目的是保護個人投資者尤其是中低收入者在穩定幣交易中的權益，若該法案順利通過，則穩定幣發行商必須獲得銀行執照并獲得監管部門的批準后才能發行穩定幣。2021年1月，隸屬于美國財政部的貨幣監理署（OCC）發布解釋函稱，銀行可以參與獨立節點驗證網絡（INVN），并使用穩定幣進行支付，甚至發行穩定幣。OCC指出，銀行參與上述業務的前提條件是，銀行賬戶上需要按照1∶1的比例為穩定幣存入法幣作為準備金。OCC在解釋函中并沒有要求準備金是美元，也就意味著穩定幣自身所錨定的法幣并不一定是美元。考慮到全球錨定法幣的穩定幣有60%是錨定美元，在美國市場上這一比例更高，因此OCC的解釋函主要是為美元穩定幣的發行和應用開了綠燈， 并將1∶1擔保的美元穩定幣視為了真正貨幣，這可以使美國金融機構更便捷地為全球提供金融服務，提高跨境支付效率。同時，美國政府不允許錨定一籃子貨幣的穩定幣在國內使用。所有這些舉措都是為了鞏固和提高美元的國際地位。高度重視穩定幣的發展，充分允許市場化機構在錨定單一法幣的穩定幣領域的創新，是美國政府在數字資產發展與監管領域與其他國家尤其是中國的顯著區別。

從長遠看，美國政府將有法幣作為抵押的穩定幣納入監管，實際上就賦予了這一類穩定幣以國家信用，從而使穩定幣成為“準法定數字貨幣”。美國監管部門如此大力支持穩定幣的發展，一方面使穩定幣成為全球數字資產發展的重要力量，并與中央銀行數字貨幣產生競合關系;另一方面也使得數字美元穩定幣成為維護美元國際地位的新型工具。

與穩定幣的快速發展形成鮮明對比的是，美國至今尚未宣布發行中央銀行數字貨幣（CBDC）。CBDC是法定貨幣的數字表示，是中央銀行的負債，其中心化程度較高，由中央銀行制定規則并發行， 受中央銀行的監管。由于私人數字貨幣和穩定幣在美國發展很快，特別是像摩根大通、IBM和Facebook等大型機構已經或者即將發行數字美元穩定幣，但美國政府在相當長的時間內一直未對CBDC產生足夠興趣，只希望充當嚴格監管者的角色。但是，隨著中國等國積極推進CBDC 的發展，美國政府感受到了越來越大的壓力，美國國內對CBDC的呼聲越來越高。2019年美聯儲主席、美國財政部部長尚在不同場合表示美國不需要發行CBDC， 認為美國對CBDC需求不足，但進入2020 年后，美國政府突然轉變態度，美聯儲啟動數字美元計劃，加快對CBDC發行等一系列問題的研究。疫情之后美國議員提出使用“數字美元”代替傳統支票向個人發放救濟金，以提高支付效率;美國數字美元基金會成立數字美元小組，探索CBDC的價值與應用，幫助建立CBDC框架;2020年10月，美聯儲、加拿大銀行、歐央行、日本銀行、瑞典央行、瑞士國家銀行、英格蘭銀行與國際清算銀行共同發布了報告——《央行數字貨幣：基本原則與核心特征》（Central Bank Digital Currencies： Foundational Principles and Core Features），報告雖然評估了發行CBDC的動因、挑戰和風險，但并未承諾是否發行。美國發行CBDC的收益和風險并存，一方面CBDC可以提高美元的支付效率，緩解其他數字貨幣對美元的沖擊，維護美元作為世界主要儲備貨幣的地位，提升美聯儲貨幣政策的執行效力;另一方面CBDC可能和現有的數字穩定幣產生競爭，影響數字資產市場的創新性，同時資金可能從商業銀行轉移到央行，從而導致金融脫媒。

監管缺陷：多頭監管

美國一直以來都是基于現有的法律體系對新興的數字資產進行監管，盡管這樣可以使政策有一定的延續性和可參考性，?但是也不可避免地會出現多頭監管的不足。聯邦層面的SEC、FinCEN、CFTC 等均是數字資產的監管主體，雖然各大機構在對數字資產的監管方面互相配合、查漏補缺，但由于對數字資產的認知和定義不完全相同，可能會造成管轄沖突的問題，存在監管上的重疊、漏洞與競爭。如CFTC將數字資產視為商品，認為其應符合衍生品的交易規則;而SEC則認為部分數字資產屬于證券，參與構成投資合同，應受美國證券法的約束。在州一級，雖然2017年美國統一法律委員大會（ULC）通過《虛擬貨幣商業統一監管法》，為各州對數字資產監管的立法提供了可參照的范本，但由于各州的實際情況和數字資產在當地的發展水平存在差異，因此各州在數字資產監管方面的立法進程也不相同。州一級的立法缺少協調性，各州的標準不統一不僅會給投資者帶來一定的困擾，也有可能導致各州之間的“競次”（race to the bottom）行為，即為了吸引投資者而無底線修改監管規則，這對于數字資產的發展是十分不利的。

除此之外，美國政府的角色一直是監管者，會根據數字資產發展的不同進程，決定不同時期的監管策略，以維持金融市場穩定，吸引投資者。這種方式雖然是因為美國政府對新興的數字資產尚且處于探索階段而導致的，但若監管者不能主動應對風險，發展初期可能會存在一些違法犯罪活動，加劇金融市場監管的被動性，形成惡性循環。這將不利于維護金融市場的穩定，且從長期來看，不利于金融市場的發展。此外，時效性差也是美國監管的不足，有時政策法規的緩慢制定還無法跟上市場技術創新的速度，加上政策出臺后還需要一段時間才能發揮效用，政策制定過程中內部和外部的延時也會影響政策效果。而且，監管政策變化存在不確定性，政府的法規和執法重點并不明確，使得一些公司的經營陷入被動局面，無法及時根據監管政策調整公司發展戰略，甚至面臨被起訴的風險，有些公司甚至開始考慮將投資轉移到海外或者整體搬離美國。

未來趨勢：或通過立法改變監管架構并使監管更加規范化和透明化

美國政府已經意識到數字資產的重要價值和相關風險。數字人民幣的試點與Facebook推出的Libra項目，都給美國政府帶來了壓力。拜登政府上臺后，將在解決現有監管漏洞的基礎上進一步推動數字資產的創新發展。即將出任SEC主席的加里·亨斯勒（Gary Gensler）是數字資產領域的專家，對該領域的發展現狀及存在的問題有著清晰的判斷，他曾明確表示政府應將區塊鏈和數字貨幣全面納入監管，以保護投資人的權益。美聯儲已經成立了央行數字貨幣研究小組，未來也有可能發行數字美元。如果針對數字資產的專門立法得以通過，美國將在數字資產的監管架構方面做出調整，以解決多頭監管問題。

過去幾年美國一直在討論“令牌分類法”和“數字分類法”，以期能夠解決數字資產監管方面存在的不足。Darren Soto提出的《消費者安全技術法案》（Consumer Safety Technology Act）已被美國眾議院通過，該法案包括《數字分類法案》（Digital Taxonomy Act）和《區塊鏈創新法案》（Blockchain Innovation Act），側重于保護消費者，目的在于建立更加寬松透明的監管制度，鼓勵美國在數字資產和區塊鏈技術上的創新。

2019年12月美國國會議員保羅·戈薩爾（Paul Gosar）提出《2020年加密貨幣法案》（Crypto-Currency Act of 2020），并在2020年3月將提案正式提交給眾議院。該法案為數字資產的監管設置了完整的體系，將數字資產分為加密商品、加密貨幣、加密證券三類，分別對應數字資產的商品、貨幣、證券屬性，分別由CFTC、FinCEN和SEC進行監管。這種分類監管的方法明確了數字資產的分類和對應的監管機構，可以有效避免多頭監管問題，也堵住了一些監管上的漏洞。與此同時，該法案也是美國對Facebook推出Diem帶來的挑戰的回應，根據該法案，Diem將會受到SEC的嚴格監管。

由于保羅·戈薩爾不是眾議院金融服務委員會的成員，該法案也沒有其他共同發起人，并且受新冠肺炎疫情和美國大選的影響，該法案提出后暫時沒有后續動態。但是該法案的提出，反映出美國部分政界人士對于推動數字資產發展與監管的積極態度，因此美國市場對此給予了積極響應和熱烈討論。未來該法案若順利通過，由此形成的清晰透明的監管架構可以使得數字資產在美國的發展更加合法化與規范化，市場機制將在數字資產領域發揮越來越大的作用，數字資產領域的技術創新會受到更多的激勵，將有更多的企業和個人愿意參與到數字資產的開發與交易之中，從而產生更大的經濟效益，這對于美國數字資產的發展是一種利好。

但是，目前新的監管法案中沒有提及稅收問題。關于數字資產的收益如何征稅，美國政府仍然缺乏針對企業和個人的全面、清晰、準確的指導。同時，由于數字資產交易不受物理邊界的約束，如果沒有跨國協調，僅靠一國行動無法形成有效監管。美國政府下一步除了會改革監管架構和稅收政策，預計還將尋求跨境監管合作，不僅要防止監管套利行為的產生，更要在數字資產監管的國際標準制定方面尋求主導權。總體來講，美國政府還是要通過數字資產的創新發展增強自身競爭力，維護美國在全球的金融優勢地位。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所，中國社會科學院大學商學院）

責任編輯：孫?爽

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