完善政策性融資擔保體系助解小微企業融資難題

趙睿

近年來，國家和地方都不斷加快政策性融資擔保體系建設。2018年7月，國家融資擔保基金有限責任公司成立，明確了服務小微企業的定位。政策性融資擔保體系作為普惠金融體系的一部分，具有準公共產品性質，承擔著為小微企業融資服務的重要職責。北京市政策性融資擔保根據地方產業政策導向與擔保體系建設要求， 分別設立了專注于科創、文創、小微、三農等四大普惠金融領域的市級政策性融資擔保公司與十幾家區級擔保公司，其發展始終走在全國前列。本文將以北京市為例，分析當前我國政策性融資擔保體系的基本情況及存在的問題，并提出相關的政策建議。

當前政策性融資擔保體系的主要特點

近年來，政策性融資擔保體系主要呈現五大特點：一是融資擔保業務整體保持穩定增長，小微企業擔保業務呈現快速增長態勢。北京市政策性融資擔保公司的小微企業融資擔保金額年均增長率均在20%以上。二是間接融資擔保業務仍為主要業務類型，戶均擔保額度持續下降。北京市政策性擔保機構與銀行業金融機構合作的各類間接融資擔保業務占八成以上， 戶均小微擔保業務規模持續下降，業務中心持續下沉。三是再擔保充分發揮核心帶動作用，放大倍數遠高于其他政策性擔保機構。北京再擔保承保項目全部為中小微企業，充分發揮政策性機構支持中小微企業融資增信作用。四是小微企業融資擔保費率持續下降，整體風控水平較好。近年來，北京市政策性擔保公司小微企業融資擔保費率始終控制在較低水平，力爭降至1%以下。五是政府大力支持，形成“前有補貼、后有補償”的小微企業融資擔保促進機制。北京市為轄內擔保機構的小微企業融資擔保業務提供不超過75%的代償補償，極大地調動了轄內擔保機構多做小微業務的積極性。

政策性融資擔保體系建設尚需突破的領域

按照《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號） 的精神，構建資金來源、政策目標、服務標準與績效考核相對統一的政府性融資擔保體系，是有效解決政策性擔保機構普惠金融功能作用不充分與不平衡問題的根本辦法。我國在重塑政策性融資擔保體系， 使其有效發揮小微企業融資促進作用方面，尚有許多問題需要解決。

管理體制方面，缺乏整體規劃與統一管理。目前，擔保行業處于多頭管理的狀態，管理部門涉及財政、銀保監、地方金融局（辦）等多個部門，沒有主管部門，?缺乏規范有序的管理。例如，北京部分區政府各委辦局多頭設立政策性擔保機構， 政府部門之間缺乏總體協調規劃，所成立的政策性擔保公司職能定位不清，很難全面有效地實現政府部門的政策意圖。從近年政策實施效果看，如果這一問題不解決，縱然設置再多的風險分擔機制和補貼政策，也很難引導政策性擔保機構全身心地專注于小微企業融資擔保業務。

運營機制方面，缺少持續的資金補充機制和合理的風險分擔機制。部分政策性擔保機構杠桿倍數接近上限，急需資本金補充。目前大部分地區都沒有建立持續的資金補充機制，且當擔保機構發生風險時，申請政府的風險補償資金流程繁雜、時間較長。此外，銀行業金融機構目前尚未將融資擔保看作小微企業信貸環節中不可缺少的制度性安排，在業務合作與風險分擔等方面仍處于不穩定狀態。例如，北京地區大部分銀行在小微企業擔保貸款方面不愿意承擔任何風險責任，且對有擔保的小微企業貸款依然執行較高的上浮利率政策。

體系構建方面，亟須強化核心平臺與機構網絡的協同效應。我國各地融資擔保資源分散、各自為政的問題依然比較嚴重，形成不了有效的社會公信力和規模效應，導致財政資金總體放大倍數有限，擔保普惠性功能作用未能更好發揮。北京市共設立市、區兩級政策性融資擔保公司近20家，分散在各個區，協同效應一般，平均放大倍數不足10倍。

考核激勵方面，政策性目標與盈利性目標未分開考核。小微企業擔保業務風險高、收益低是不爭的事實，通過財政的補貼及再擔保的風險分擔，雖然一定程度上能調動各家擔保機構的積極性，但要從根本上扭轉融資擔保普惠性不足的問題，還需要從“考核機制”入手。北京市部分政策性擔保機構片面強調擔保的市場化一面，導致其專注于小微企業融資擔保業務的積極性不高。同時，缺乏市場化激勵手段，上級對其考核以不出風險為第一要務，導致這部分擔保機構缺少擔當意識和進取精神，不作為問題比較突出。

風險控制方面，技術手段、數據共享尚待加強。目前，擔保機構在從事小微企業融資擔保業務時，無論是在事前目標客戶選擇與營銷，還是在事中審核審批與保后跟蹤等方面，很少有機構能運用大數據等現代信息技術手段和精細管理方式，導致小微企業擔保業務既不能在有效控制風險前提下擴大業務覆蓋面，又不能通過業務處理效率的提高實現規模化發展。另外，影響小微企業融資難的最大瓶頸是信息不對稱，擔保機構對小微企業及實際控制人經營、資質、信用等多方面的信息采集比較困難且成本較高，也限制了業務處理效率的提高和交易成本的降低。目前北京市政策性融資擔保機構僅有再擔保公司已正式接入人行征信系統，整體上各擔保機構接入進程較為緩慢。

構建政策性融資擔保體系的路徑選擇及建議

從國際經驗和我國中小企業信用擔保近20年的業務實踐來看，為更好地發揮政策性擔保機構在支持小微企業融資方面的作用，有必要打破制約融資擔保機構發揮政策功能的體制機制問題。下一步應按照國發〔2015〕43號文件精神，推動構建以省級再擔保為核心，上接國家融資擔保基金，下聯轄內擔保機構，實現經營目標、服務標準、監管政策與績效考核相對統一的政策性融資擔保體系。

加快推進管理體制改革，調整優化政策性擔保機構股權結構。按照國發〔2015〕43號及擔保條例等頂層設計文件的要求，重新優化調整重點政策性擔保機構的股權結構，確保政府的政策導向要求在公司治理層面得到有效貫徹落實。同時，盡快確認行業主管部門，統一規范管理，健全政府配套政策措施，切實解決政府支持小微企業融資政策目標傳導不暢、層層衰減甚至被弱化這一突出問題。

加快完善風險分擔機制、資本金補充和風險補償機制等運營機制。風險分擔機制是政策性融資擔保體系構建和高效持續發展的關鍵機制。建議通過“4321”模式，地方政府、銀行與省級再擔保機構、地方政策性擔保機構共同參與分擔風險。同時，研究通過對再擔保進行增資，解決再擔保資本金約束問題，并建立財政資金對再擔保的代償補償機制，形成政府為再擔保提供有限補償、再擔保為轄內擔保機構提供比例補償的風險分擔機制，打通融資擔保體系建設的關鍵環節。

加強省級再擔保機構的核心作用，推動政策性融資擔保機構網絡的構建與協同管理。以再擔保的增信、分險、規范與引領功能為基礎，充分發揮再擔保整合資源的平臺和政策導向作用，在科技、文創、小微、三農四個重點領域形成“前有補貼、后有補償、聯盟協作”的政策合力，優化融資擔保行業業務結構。同時，針對中小微企業融資過程中的信用信息不對稱問題，中小微企業融資擔保應縮小服務半徑，以實現風險的整體可控。可結合原有基礎條件，以省級再擔保為龍頭，以參股方式整合全省政策性融資擔保機構，形成覆蓋全省各地的機構網絡。

強化“統一考核”，形成剛性約束和正向激勵。以“統一考核”為切入點，著力解決政策性擔保機構的普惠性不足問題。改變原有以利潤為導向的國有企業一般考核機制，轉而考核“小微企業擔保規模、小微企業擔保覆蓋率、重點行業覆蓋率、擔保代償率”等特性指標，形成貫穿于公司上下的績效考核體系，以有效解決政策性擔保機構功能錯位、做小微企業融資擔保業務意愿與動力不足問題，使政策性擔保回歸服務小微企業、三農和實體經濟的本源，最大限度發揮其公共財政的政策效能。

盡快建立信用信息共享平臺，完善數據統計制度。信用信息共享平臺是社會信用體系有效運行的基石，核心作用就是解決信息不對稱問題，創建一種新型的資源配置方式。地方政府應聯合人民銀行等金融管理部門，建立城市金融服務信用信息共享平臺，收集能夠全面反映企業信用狀況的相關信息，不僅包括金融信用信息，還應包括公共信用信息，在此基礎上進一步處理數據，加強動態監測與預警。同時，為了解擔保企業的所屬行業、融資成本、風險狀況等信息，全面反映擔保機構服務小微企業的真實狀況，應進一步完善數據統計制度，統一規范各機構業務明細及業務報表等相關事項。

（作者單位：中國人民銀行營業管理部）

責任編輯：劉?彪

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