歷史視野下的社會保障：概念分歧與規范化

□侯日云，蒲曉紅

（1.四川大學 公共管理學院，四川 成都610064；2.湖北民族大學 民族學與社會學學院，湖北 恩施445000）

一、問題的提出

新中國成立70多年來，我國社會保障制度建設取得了巨大成就，成為經濟發展和社會進步的重要體現。但是，“社會保障”（social security）作為一個外來詞，在傳播和使用過程中，人們對它產生了不同的認識，其涵義因時空場域的不同而出現較大差異，逐漸使概念本身的能指與所指相偏離，以至于在學術界和實踐領域出現較為紊亂的局面。例如，有的學者將社會保障的責任主體界定為“國家和（或）社會”，有的僅界定為“社會”。這里對社會保障責任主體的不同理解，表面上似乎是文字表述或措詞的不同，而實際上卻反映出人們對社會保障本質認識的模糊性，或者隱喻了社會保障制度建設的不同路徑取向。

對于社會保障的外延或范圍，爭論則更多。在構建中國社會保障體系過程中，對有關社會保障項目的構成，就出現過“四部分說”“五部分說”和“六部分說”等不同劃分方法[1](p116-117)。當前國內主流的觀點認為，中國的社會保障體系包括社會救助、社會保險、社會福利和優撫安置四個部分。應當說，按照不同的標準對社會保障的內容作出劃分，有不同的分類方法，這無可厚非。但同時，又有權威學者將家庭保障、慈善事業、商業保險等作為補充保障①例如鄭功成教授認為，中國社會保障體系不僅包括社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障，還包括慈善事業、商業保險在內的補充保障。參見鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案[M].北京:人民出版社，2008:43.，一并納入社會保障體系之中，從而大大擴展了社會保障的涵蓋范圍。如此一來，社會保障涉及的責任主體和研究內容將愈加復雜，其作為一門學科與福利社會學、金融保險學等其他學科的界限將難以厘定，可能會給社會保障的研究帶來困擾。

上述狀況表明，學術界對“社會保障”概念內涵和外延的理解還存在較大的爭議，而這種分歧并沒有引起太多的重視，只有少數學者對“社會保障”與“社會福利”兩個近似的概念進行了辨析。或許，社會科學本身的主觀建構性使人們對同一個概念可以有不同的定義，而這種不同的定義似乎也沒有直接影響到他們的日常交流。但是，從學科規范化和學科長遠發展的角度而言，對核心概念和范疇的嚴謹界定是一項基礎性且非常重要的工作。此外，核心概念的不明確與模糊化也制約著社會保障行政部門的工作開展，使他們的政策制定和部門職責確立缺乏理論依據，將影響社會保障事業的發展方向及其格局。因此，我們認為有必要對“社會保障”概念做全面的考察，從社會保障歷史變遷的角度來澄清其內涵與外延，逐步接近社會保障的應然狀態，為社會保障研究的規范化提供基礎。

二、社會保障實踐的歷史演變概略

如果我們將社會保障界定為“社會成員因物質生活匱乏或經濟脆弱性而采取的預防和保護措施”，那么，人類的社會保障實踐其實古已有之。按照20世紀70年代美國社會學家丹尼爾·貝爾的觀點，根據產業形態的不同，人類歷史可以劃分為前工業社會、工業社會和后工業社會三個階段[2](p2)。這三個歷史時期因生產方式的差異，使得它們在經濟結構、政治制度和文化意識形態等方面存在著本質的不同，進而全面影響著人們的社會生活。在此，本文借鑒丹尼爾·貝爾的劃分標準，擬將社會保障的發展歷史分為前工業社會的傳統社會保障、工業社會的現代社會保障和后工業社會的當代社會保障三個時期。

（一）前工業社會的傳統社會保障

18世紀英國工業革命前，人類社會已經走過了悠久的古代文明。在這個漫長的歷史時期，人們采用了多種形式的互助機制和保障措施。傳統社會保障的實踐呈現出明顯的初級性、碎片化和非正式性等特征，其保障的效果非常有限。

1.社會保障類型較多。

前工業社會的社會保障類型包括原始氏族保障、家庭保障、鄰里互助以及民間團體的救助等形式，其性質屬于社會初級群體自發的自我保護機制。前工業社會經濟上以原始漁獵和農業生產為主，政治上以階級對立的集權統治為主，人們面臨的自然環境和社會環境惡劣。迫于生計，社會成員必須相互幫助，以共同克服生存所面臨的危機。例如，傳統的家庭和家族是人們生產生活的基本單位，成為每個社會成員最重要的安全屏障。《孟子·滕文公章句上》中有云：“死徙無出鄉，鄉田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”[3](p128-129)強調了日常生活中人們的互助互愛行為。而中世紀的歐洲封建社會時期，基督教會在救濟貧民方面的職能非常突出，舉辦了眾多的宗教慈善活動。

此外，出于維護國家長治久安的需要，各國統治者在政府層面零星地采取了一些保護社會成員的政策措施。例如，在中國古代，據《周禮·地官司徒》記載，“以保息六養萬民。一曰慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，即西周的“保息六政”[4](p205)。明朝時期，政府廣設粥廠、養濟院、惠民藥局和漏澤園等機構，清代還增設了常平倉、義倉和社倉，以在災荒年間賑濟災民[5](p47-75)。在古希臘的雅典，城邦統治者梭倫建立了士兵遺屬保障制度，規定殉國者的子女由國家撫養和教育。古羅馬帝國屋大維執政時期，為了防止貧民暴動，屋大維政府通過發放糧食和金錢補貼、舉辦公共工程、提供公共就業崗位等來安撫他們[6](p38)。

2.社會保障的水平和穩定性不足。

前工業社會的生產力水平低下，決定了當時社會物質產品匱乏，能夠用于防范意外風險和救助救濟的剩余甚少。這直接導致當人們遭遇意外事件或面臨變故時能夠獲得外界的物質援助非常欠缺，保障的水平較低，難以滿足基本的生活需要。例如，中國古代對貧民的一次性糧食救濟，其標準有的是米兩斛（石），有的是谷和粟三斛（石）或者五斛（石），平均是五斛（石），大約是一個人二十五天至五十天的口糧；對貧民衣著的救濟，其標準以二匹布帛居多，可縫制成人棉衣一身、單衣兩身，難以有效地幫助人們抵御嚴寒[7](p140)。而從提供生活保障的時間性來看，人們能夠獲得的救助非常不穩定，受戰爭、社會動蕩等外在因素影響很大。例如，唐代義倉雖為固定制度，但安史之亂后，義倉糧食多被貪污和挪作他用，其賑濟功能消失殆盡[7](p166)。

3.社會保障的理念為恩賜型。

就政府提供的保障而言，其制度和行為直接受政治意識形態的引導與約束。前工業社會的尊卑思想、等級制觀念盛行，少數社會精英群體處于階層金字塔的頂端，壟斷了國家權力和社會資源。非精英群體處于社會的中下層，缺乏平等的權利意識。雖然《荀子·王制》中有言：“庶人安政，然后君子安位。傳曰：‘君者，舟也；庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟。’此之謂也。”[8](p118)強調統治者善待百姓，但是歸根結底，他們是為了社會穩定，而不是保障人們的生存權益。類似地，在西方國家的濟貧實踐中，也一直將貧困歸結為個人道德上的原因，對接受救濟的人設置嚴厲的懲罰性條件。

（二）工業社會的現代社會保障

從18世紀中期工業革命開始，至20世紀70年代大部分西方國家完成工業化時止，是工業社會時期，現代意義上的社會保障應運而生并獲得巨大發展。這一時期的社會保障實踐出現質的飛躍，逐漸進入國家的公共政策議程，為人們所廣泛了解與認可。

1.社會保障模式推陳出新。

19世紀末期，德國俾斯麥政府創造了“雇主、雇員和國家”三方共同承擔責任的社會保險模式，實際上宣告了現代社會保障的誕生。1935年，美國《社會保障法案》的出臺，標志著“社會保障”作為公共事務具備了合法的身份。這部法案的主要內容包括建立老年福利制度、對失業保險作出規定、增加婦女兒童福利補貼項目和公共健康服務計劃等[9](p122-123)。從此，“社會保障”名正言順地在世界范圍內流傳開來。而到二戰結束時，英國依據著名的《貝弗里奇報告》相繼頒布了眾多社會保障法律，進而宣布建成福利國家。資本主義世界的其他國家也紛紛效仿。

此外，在以蘇聯為代表的社會主義國家，則以生產資料的公有制為基礎，實行“國家保險型”的社會保障模式。中國經歷了近代民國時期社會保障的支離破碎，在1949年后模仿蘇聯，建立起以城市的國家保障和農村的集體保障為主要內容的二元化社會保障制度。

2.社會保障制度化水平提高。

相較于前工業社會時期社會保障實踐分割零散的狀況，工業社會的社會保障實踐逐步走向系統化和制度化，成為公共政策的重要組成部分。各國政府完善原有的社會救助政策，使之更加規范，并且以立法的形式新設立了許多社會保險和津貼項目。例如，德國在1883—1889年，連續頒布《勞工疾病保險法》《工業事故保險法》和《老年殘疾保險法》三項法律，為勞動者提供了較為全面的保障；英國實施的家庭補貼制度，使國家開始分擔兒童撫養的責任。社會保障上升為國家政治生活中的大事，對政黨的執政理念和執政綱領影響頗大。

3.社會保障權利觀念確立。

1949年，英國社會政策學家T.H.馬歇爾提出了“公民權利”的概念，意指在社會共同體中，一個人擁有完全成員的身份則代表了一種地位，那么依據這種地位所授予他的權利與義務是平等的[10](p86)。換言之，公民權利是地位和平等原則的結合體，是一種共同分享社會資源和財富的指向與要求。T.H.馬歇爾將公民權利分為民事權、政治權、社會權三種類型，其中社會權是指按照社會通行標準享受文明生活的一系列權利，并且權利的享有由相應的制度機構來保障。社會權利的產生是社會保障歷史發展的重要轉折，對充實社會保障的哲理基礎，提升社會保障的政策地位具有里程碑式的意義。“社會權利”對福利國家而言極其關鍵，可以被看作是福利國家的起源和本來意義——它是對公民作為“商品”的一種反動、限制或削弱[11](p2)。

（三）后工業社會的當代社會保障

20世紀70年代前后，西方工業國家開始轉向后工業化時期，社會保障制度也進入了一個改革的新階段。這一時期的社會保障實踐受經濟周期性波動的影響極為突出，人們對社會保障的理念與模式產生了諸多爭論，世界各國也在尋求建設適合自身國情的社會保障制度。

1.社會保障責任得以重構。

20世紀下半葉的經濟滯脹中斷了資本主義發展的黃金期，使西方國家公共財政陷入困境。而2008年的世界金融危機和2010年開始的歐債危機，使國家財政收支狀況愈加失衡。為此，一些政黨和國家領導人由原來信奉凱恩斯主義轉向新自由主義（Neo-liberalism），實行保守主義的政治改革。他們采取了包括緊縮社會福利開支，提高社會保障繳費率，將政府部門的公共服務以合同外包、私營化等措施進行大幅度改革，試圖重新劃定國家、雇主、個人和家庭的福利責任。

由于新自由主義主張回歸古典的個人主義，倡導市場競爭，國家只限于為競爭失敗者提供有限的救助，因而個人與家庭被賦予了更多的自我保障責任。除了新自由主義思潮外，“第三條道路”希望超越“左”與“右”的沖突，提出了新的社會政策理念——社會投資[12](p91)。這一輪福利國家的改革也促使人們反思經濟發展與社會保障的復雜關系以及政府的適度責任等深層次問題。

2.社會保障管理不斷創新。

20世紀70年代以來的新公共管理理論和治理理論，引發了世界各國對政府部門的改革與重塑，社會保障也深受影響。社會保障在全球化背景下面臨日漸增多的挑戰，包括社會保障支出是否會削弱國家的經濟競爭力，社會保障繳費對勞動力市場和就業可能的負面影響以及人口快速老齡化所帶來的養老金不足壓力等，都需要政府實施更加有效的社會保障管理。

換言之，除了社會保障的指導思想和基本原則外，我們還需要從社會保障政策的具體內容、經辦管理和實施方式等方面改革創新，借鑒新公共管理和治理理論的思想來優化社會保障的管理實踐。例如，中國社會保障的決策開始吸納市場主體、社會組織和公民個人的參與，社會保險基金被委托給專業性投資管理公司運營以保值增值，社會救助通過政府購買社會組織服務以降低成本、提升效率等。

上述社會保障實踐的演變表明，在歷史長河中，人類為了抵御風險，求得生存，無論是民間性的互助行為，還是政府性的保障措施都是普遍存在的。人們基本生活問題的日益擴大化和社會權利思想的影響，逐漸使政府在社會生活中扮演著越來越重要的角色，進而主導了社會保障事務。雖然社會保障的項目和內容豐富多樣，但都是圍繞“維系人們基本生活”這個核心命題在展開。

三、社會保障概念界定的分歧

通過歷史過程分析來把握社會保障的內涵是一種重要的認識方法，因為人的認識來自實踐，而歷史就是已經發生了的人類實踐活動。但對同樣的歷史事件，人們有不同的觀察與思考，以至得出了不同的結論。

（一）關于社會保障涵義表述的分歧

1952年，國際勞工組織102號建議書對“社會保障”定義為：社會提供給它的成員的一系列公共保護措施，用來應對由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡引起的收入大幅度減少或中斷后所造成的經濟和社會危機；也包括提供醫療照顧以及給有子女的家庭提供津貼[13]。

德國對“社會保障”的概念沒有統一的界定，通常認為社會保障即社會公正和社會安全，是為因生病、殘疾、年老等原因而喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通過保障使之重新獲得參與競爭的機會[14](p2)。

1999年美國的《社會工作詞典》將“社會保障”理解為：社會對那些遇到了已經由法律做出規定的困難公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助[15](p454)。

2005年，《新大不列顛百科全書》把“社會保障”詞條列在“社會福利”之下，它對社會保障有詳細解釋：在國際上，社會保障這個術語是指所有通過立法建立起來的集體性措施。當個人或家庭的部分或全部收入來源中斷、終止，或者當有額外的沉重負擔（例如撫養孩子或者支付醫療費用）發生時，它用以維持或提供給個人或家庭的收入。因此，社會保障是提供現金資助給那些因患有疾病和殘疾、失業、農作物歉收、喪偶、妊娠以及負有照顧幼兒責任或退休的人。社會保障允許以現金或者某種醫療照顧、康復、患病期間的居家支援、法律援助或者喪葬費用的形式提供。社會保障可以根據法庭命令（如賠償事故受害人），也可以由雇主（有時指保險公司）、中央或地方政府部門、或者半公共或自治組織提供[16](p378)。

1990年，中國社會保障研究專家陳良謹教授認為，社會保障是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度[17](p5)。

2000年，中國人民大學鄭功成教授在考察了世界各國關于社會保障的界定之后認為，社會保障是各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱[18](p11)。

2002年《中國大百科全書》的定義：社會保障是國家和社會依法對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度。勞動者在喪失或中斷勞動能力，以及遭受各種風險而不能維持最低水平的生活等情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利[19](p1245)。

2019年新出版的“馬克思主義理論研究和建設工程重點教材”——《社會保障概論》一書，則并未對“社會保障”概念本身專門作出規定，只有“社會保障就其本質而言是社會財富的一種再分配手段，社會保障制度是一種收入再分配制度”的說法[20](p15)。

從上述中外有關社會保障涵義的表述，大體可以看到，國外及國際組織對“社會保障”概念的闡述比較詳細，并列舉了若干具體的場景加以說明，強調了收入補償是社會保障的主要形式。而對社會保障的主體有的指向“社會”，有的則不很明確。相較而言，我國學者的表述則更為概括和原則化，突出了社會保障的主體和制度屬性，同時也指明保障的手段為收入（物質）援助。這種表述上的差異，一方面與中西方不同的思維和表達習慣有關，另一方面也表明對社會保障的認識不同。換言之，國外對社會保障的界定是比較明確的，而國內對社會保障的理解是偏宏觀和抽象的，還留有想象的空間。

在西方國家語境下，社會保障的含義與社會保險更接近，強調全體社會成員對未來不確定性風險的分擔與防范，人們也普遍將社會保險的出現作為現代社會保障的開端。事實上，社會保險也是現代社會保障體系的主體部分，其構成和運行機制極其復雜，世界各國都有非常不同的運作模式，例如籌資模式中的現收現付制、基金制以及部分積累制等。由于社會保險面臨責任分擔和長期投資等重大問題，易受政治意識形態和經濟周期影響，因而其引發的爭議也最大。反過來說，雖然社會救助是現代社會保障中的兜底部分，其基金額度較小，運行機制相對單一，但卻最能體現社會保障的本質特征。從前述社會保障實踐的歷史發展中可以看到，人類對于生活困難群體的救助與幫扶從前工業社會就已經開始，幾乎貫穿了社會發展的始終，其歷史最為久遠，制度穩定性也最強①2020年5月全國“兩會”期間，“中國還有6億中低收入及以下人群，他們平均每個月的收入也就1000元左右”引發了熱議。這從一個側面反映出中國現階段的收入分配差距和貧困問題仍然很突出。參見《怎么看“6億人每月收入1000元”》，（2020-06-22）[2021-02-18].新華網http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/22/c_1126144559.htm.。

當然，人們對社會救助的對象、范圍和水平應該如何設定持有不同看法。尤其是對古典自由主義的思想家們而言，“自由競爭，優勝劣汰”的市場機制是實現資源優化配置和社會公平的最佳方式。他們主張“最小政府”，認為政府的職責僅僅在于維護市場規則和社會秩序，反對依靠國家權力對社會資源進行再分配來尋求社會公平，因為那樣會適得其反。但不可否認，社會救助作為政府的職能之一一直綿延不絕，即使是激進的新自由主義者哈耶克，雖然對福利國家的收入再分配政策進行了猛烈的批評，也沒有完全否定國家的救助職責。“自由社會不但是守法的社會，而且在現代也一直是以救助病弱和受壓迫者為目標的一切偉大的人道主義運動的發祥地。另一方面，不自由的社會無一例外地產生對法律的不敬，對苦難的冷漠，甚至是對惡人的同情”[21](p62)。

社會保險的籌資一般由國家、雇主和雇員三方分擔，社會救助的資金通常只來源于政府財政撥款，但實際上政府的財政資金最終也源于納稅人。在此意義上，社會救助和社會保險具有內在的一致性，只是通過國家的收入再分配機制作用之后，收入分配的均等化程度出現了差異。可見，本質上社會保障與社會救助更為相近，社會救助是社會保障的源頭，是對“貧困”這一人類社會恒久問題的直接回應，更是社會保障制度正當性的集中體現。

此外，社會保障（social security）的本意是“社會安全”，也就是社會系統平穩運行，沒有出現社會動亂失序的狀態。概括而言，社會安全具有兩層含義：個體生活得到保障和社會秩序的穩定，其中隱含了不同的出發點和分析視角。

首先，社會是由個體所組成的，社會的形成以個體的存在為前提，而個體的存在首先要滿足基本物質生活需要。馬克思指出：“人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活，但為了生活，首先需要吃喝住穿以及其他東西。”[22](p79)如果社會中眾多個體的生活無法通過自身勞動維持，生存受到威脅，則要么自行消亡，要么向外界索取，甚至可能以暴力掠奪的方式攫取資源。其結果是社會動亂、解體，人類文明可能中斷。

其次，從社會階層結構和政治統治來看，眾多個體的生活保障是構成社會秩序穩定的來源。統治者或既得利益集團是傾向于保守的，他們會極力維護現有的政治體制和社會利益分配格局，懼怕社會動亂或社會革命。一個穩定的社會秩序顯然對統治者或既得利益集團更為有利。為了緩解社會矛盾，消除社會不穩定因素，他們必須對利益受損者施以安撫和補償，調整利益分配，這使政府的收入再分配制度或社會保障政策成為備選項之一。可見，無論是從個體保障層面還是從社會秩序層面看，實施社會保障政策都有某種潛在的必要性。當然，現實中最好是將二者整合統一于政策目標之中。總之，縱觀歷史，“社會保障”的首要目的是維護人的生存，直到今天仍然如此。

（二）關于社會保障主體的分歧

根據保障主體的不同，大體上可以把人類保障的形式做如下（表1）所示的劃分。它包括從微觀的“自我保障”一直到宏觀的“國家保障”①此處的“國家保障”只是單純就保障主體類型而言，與蘇聯時期的“國家保障模式”不同。，其中似乎并沒有所謂的“社會保障”。而從前述工業社會時期現代社會保障產生的背景來看，其核心即在于現代國家對人們基本生活問題的深度介入，故而我們將社會保障內含于國家保障之中。換言之，社會保障體現的是“社會化”的保障方式，現代國家（政府）作為最重要的公共權力機構，遂成為社會化主體的代表，對社會成員承擔福利責任。

表1從保障主體上對人類保障形式的劃分

如前所述，國外對社會保障主體的表述有的指向“社會”，有的則忽略了主體問題，著重闡述社會保障的對象與保障方式。國內對社會保障的表述則比較概括，除了強調社會保障是物質形式的幫助外，首先將社會保障的責任主體凸顯出來，即“國家”或者“國家和社會”。這表明，中西方以及中國國內對于社會保障的主體問題存在認識上的差異：西方國家強調的是服務對象的類型和對他們收入的補償，并沒有將“國家”（政府）作為社會保障主體對待，而是以相對抽象的“社會”作為責任者；國內學者則普遍強調社會保障的主體是“國家”或者“國家和社會”，以突出其權威性和政策性。當然，如果深究起來，“國家”與“國家和社會”的提法有很大的不同，國家是指政治組織，以政府為代表；而社會是指什么，則難以迅速確定，但肯定不是公共權力機構。如此一來，社會保障的責任主體就是不清晰的，或者目前我們還沒有就此達成共識。

中外對于社會保障主體的認定不一，實際上反映出社會保障歷史發展的不同軌跡。一方面，在很長一段時期，西方社會奉行自由主義，具有“反政府”傳統，他們將政府視作人們不得不忍受的“惡”，而政府也較少去插手公民的私人事務，包括個人福利。這通過前述英國實施濟貧法時，以“懲罰個人”為條件可見一斑。在美國出臺《社會保障法案》前后，羅斯福總統也指出：“我們的基本原則是，不能給文明社會帶來損害，社會保障既不意味著減輕人們創造富裕生活的個人責任，也不表明要削弱家庭義務。”[9](p215)換言之，西方國家政府在對待公民的社會保障問題上是很謹慎的，他們并不希望增加自己的負擔，也就將社會保障的責任推向了“社會”。

另一方面，在西方國家社會政策領域，人們用得更多的是“社會福利”這一概念，“社會保障”的使用反而比較少。關于“社會保障”與“社會福利”的聯系與區別，已有多位學者對此作了辨析。他們得出了一致結論：雖然社會保障和社會福利都有廣義和狹義之分，但總體上社會福利的范疇比社會保障要大，社會保障是指社會福利中，滿足人們基本生存需要的低層次部分[23](p164)[24](p114)[25](p282)。近代以來，西方發達國家社會福利建設起步早，發展程度高，“福利國家”現象也通常被我們視為社會保障發展歷程中的里程碑。但很明顯，這其實是對“社會保障”與“社會福利”的混用，因為福利國家的政策內容及其措施已經遠遠超出了社會保障中“基本生活”的層次。直到20世紀70年代資本主義世界經濟滯脹發生后，新自由主義抬頭，政府削減公共支出，社會保障責任再次向個人和家庭轉移。西方國家個人主義的文化傳統強調個人權利的優先性，但同時也預設了個人自我負責的前提條件，從而塑造了它們在福利保障上公私分明的國家與社會關系。

自20世紀50年代起，中國的社會保障制度經歷了計劃經濟時期以“勞動保險”“國家保障”和城鄉二元分割為特點的歷史階段。改革開放后，為了適應市場經濟體制改革的需要，我們對原有的社會保障制度進行了重構，劃分和厘定了國家、企業和勞動者三方的責任，試圖減輕政府和國有企業的負擔。這是對以往國家包辦福利的做法和城鄉不平衡現象的反思與矯正。但社會主義的制度屬性和集體主義的意識形態，強調國家（政府）的責任和統一管理，故而把“國家”繼續作為社會保障的主體對待，這可視為路徑依賴的結果。至于“國家和社會”并列的提法，是改革原有“國家保障模式”的需要，也是“社會福利社會化”策略的反映，改革者希望“社會”來分擔政府的社會保障支出責任。但是，由于“社會”本身的模糊性，使得其指向不明朗，從而使“社會”的責任承擔及其與國家關系的協調潛藏著某種張力。

（三）關于社會保障內容的分歧

本文所說的“社會保障內容”是指社會保障主體設置什么樣的保障目標，又以什么樣的物品供給方式來滿足保障對象的需要。例如，為防范人們年老喪失勞動能力后缺乏收入來源的風險，我們設立了各種養老保險項目，在勞動者退休之后給付養老金，以維持他們的老年生活。社會保障內容與社會保障項目、社會保障支付形式密切相關，但又不等同于這兩者。從前述社會保障實踐的歷史，以及國內外關于社會保障的界定來看，“社會保障”的突出特點是，國家以維系人們的基本物質生活需要作為出發點，通過收入再分配，以經濟（收入）補償的方式來緩解他們的生活危機。換言之，社會保障針對的是人們物質生活匱乏（貧困）的問題，解決問題的方式也是經濟（收入）的。

在當前中國社會保障研究領域，人們對社會保障內容及其體系構成的看法似有擴大化趨勢。例如，1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障六個方面”。本文開頭所述鄭功成教授認為，中國社會保障體系不僅包括社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障，還包括慈善事業、商業保險在內的補充保障[26](p43)。近年來，還有學者認為，社會保障“不僅包括物質補償性的經濟保障，也包括生活照護性的服務保障和心理慰藉性的精神保障，是一個層次有序、體系完備的國民生活保障系統”，并將經濟保障理論、服務保障理論、精神保障理論以及行政保障理論都納入社會保障理論范疇之中[27](p86)。如此一來，社會保障的內涵與外延得到了極大的豐富和擴展，幾乎涵蓋人們生活需要的所有方面，與廣義上的社會福利等同。這意味著社會保障的研究內容和實務領域將變得極其廣泛，學科界限將難以確定。目前跨學科研究備受推崇，綜合性研究越來越多，但學科分工和獨立是跨學科研究的前提。如果核心概念不明晰，那么將阻礙學科獨立和科學研究的開展。

學術界之所以對社會保障應涵蓋的內容存在分歧，或者社會保障的外延之所以不斷擴張，是受到了國際學術界話語體系的潛在影響和中國經濟社會發展的現實影響。如前所述，西方國家社會福利（含社會保障）制度非常健全，各種福利項目繁多，人們享有的福利水平很高，有關社會政策、社會福利的研究也很繁榮，其學術觀點和學術話語已全面滲透中國的學術研究領域，對中國學者產生了潛移默化的影響。例如，中國古代的社會保障實踐是極其豐富的，歷朝歷代的君王都將社會救助作為政府的一項職責。但我們對這些歷史遺產卻相對忽視，以至于只是簡單地將西方資本主義國家的社會保障事件作為劃分社會保障歷史階段的標準。西方福利國家的光環吸引了我們的注意力，使我們潛意識中希望能夠擁有他們的福利保障。

此外，21世紀以來中國經濟長期的高速增長，為中國社會保障和民生事業的發展奠定了雄厚的物質基礎，人們的生活水平得到極大提高，心理預期也悄然發生變化。例如，公眾在解決溫飽問題后，更加注重精神層面的享受和生活質量的改善；公共輿論對社會公平更加關注，也更加敏感了，他們希望經濟發展的成果能夠共享，政府的公共服務更加均衡，生活更加美好。由此，人們自然而然會期待社會保障制度更加完善，保障水平更高，進而邁向令人向往的福利社會[26](p112)。

四、社會保障概念的規范化

關于社會保障概念理解的分歧客觀存在，這也是社會保障實踐發展的動態反映。但是從學科規范的角度而言，我們應盡可能在基本原則上形成共識。

（一）明確社會保障責任主體為國家，保障方式以經濟援助為主

有關現代社會保障產生和演變的歷史以及福利國家改革的不同取向等表明，我們是將社會保障作為一項公共政策與福利制度在進行建構，是現代國家履行公共管理職能，保障公民生存權利的重要體現。這種國家責任主要包括國家對社會保障的立法和為社會保障籌資供款兩個方面：立法是社會保障的制度前提，而供款是社會保障的財力支撐。由于社會保障覆蓋面廣、涉及主體眾多、利益關系復雜，為了確保政策的有效執行，需要以國家強制力為后盾來組織實施。立法使得社會保障能夠規范管理，常態化運行，從而為社會成員提供穩定的心理預期。

同樣，為社會保障籌資供款是國家責任的另一大要素。即將社會保障基金納入政府公共財政管理體系中，通過財政投入彌補社會保障基金缺口，充實社會保障的物質基礎。由于社會成員個體差異的存在，收入和資源分配的不平等，使得國家干預經濟社會生活成為必然。社會保障基金的來源除了雇主和雇員的繳費外，還有一個重要部分就是國家財政的支持。國家通過大范圍和長時期的收入轉移支付，實現社會資源分配的宏觀調節，有利于促進社會公平。這些關于社會保障立法和社會保障籌資的責任，是其他組織或個人所無法承擔的。因而可將社會保障的責任主體限定為國家，保障的方式限定為經濟援助，這是社會保障內涵的本質特征。

從中外社會保障發展的不同路徑來看，中國古代的統治者（政府）比西方國家政府更早地介入社會保障事務。中國的社會保障政策與實踐自商朝始，至今已綿延達三千年之久，積累了豐富的社會保障經驗。例如救災備荒的倉儲后備制度，孝親敬老的王杖制度，扶貧助弱的機構居養制度等，統治階級都有比較完善的組織機構和運行機制來落實，為維護底層百姓的生命安全發揮了較大的作用[28](p6)。從中國傳統的政治和社會結構來看，先是從家庭擴展成家族，再由家族擴大為國家，最后以家國一體的形式存在，官員則扮演著“父母官”的角色，給予百姓以“父愛主義”的照顧，人們對政府則寄予了很高的期望——直到現在大體仍是如此。以國家為主導推動社會保障制度建設效率較高，社會成員更容易接受，因而由國家負責順理成章。當然，由國家作為責任主體并不等于國家包攬一切或排斥其他保障主體發揮作用，也不是要繼續強化政府在社會成員心目中的權威，而是要走向現代的“有限政府”和“責任政府”。

至于將社會保障的方式限定為經濟援助，也是遵循歷史與關照現實的結果。如前所述，社會保障是為化解個體的生存風險，從滿足人的基本生存需要出發，給予困境者經濟（收入）支持的集體應對機制。此外，就國家（政府）的形態而言，它難以直接為社會成員提供非物質形態的服務支持，即使提供了也會因效率低下而難以為繼。20世紀后期，受新公共管理思潮影響而興起的合同外包、政府購買服務等公共服務提供方式，其本質仍然是政府以經濟援助的形式實施。換言之，政府更適合承擔宏觀管理的職責，而不適宜提供直接服務。

（二）妥善處理社會保障與其他類型保障的關系

在社會政策研究領域，出現過許多與“社會保障”聯系緊密而又容易混淆的概念。例如，社會保險、社會福利、商業保險、慈善事業、社會服務以及近年來國際勞工組織倡導的“社會保護”。由于對社會保障與前三者的關系已經有了相關結論，本文擬對社會保障與慈善事業、社會服務和社會保護的異同做一辨析。

慈善事業是以人們對同類的憐憫惻隱之心為基礎，為弘揚博愛、人道主義精神而志愿舉辦的各種捐贈捐助活動及其服務設施的總和。慈善事業根植于人內心深處的仁慈和善念，是利他本能的反應，始終伴隨著人類社會的發展進程。很多宗教教義也宣揚博愛、慈悲的理念，一方面濟世助人，另一方面求得心靈上的慰藉，因而歷史上宗教組織舉辦過規模龐大的慈善事業。在具有基督宗教傳統的西方國家，宗教的慈善事業在救助社會弱勢群體，保障底層社會人們的生活上發揮了至關重要的作用。歐洲中世紀的民間救助以及后來英國的濟貧法，事實上都是基督教會在組織實施和運作。直至現代社會，宗教慈善事業仍然在西方國家的社會福利服務中占有一席之地。中國古代也有零散的宗教慈善事業，到現代則轉為世俗的慈善事業，對維護部分社會成員的生存權利起到了積極作用。在此意義上，慈善事業與社會保障是有共同點的。但它們的區別也很明顯，即慈善事業是以民間力量為主導的，其運行是一種志愿機制，而社會保障不然，它主要是國家行為。

慈善事業是社會事業的有機組成部分。在經歷了計劃經濟時期數十年的“總體性社會”擠壓之后，當代中國的慈善事業又逐漸進入公眾的視野，慈善組織和慈善活動越來越多，慈善氛圍越來越濃厚。尤其是2016年《中華人民共和國慈善事業促進法》頒布之后，標志著我國慈善事業進入了一個全新的發展時期。該法規定，慈善組織可以基金會、社會團體和社會服務機構的形式登記注冊。但在實踐中，還有許多官方背景的慈善組織，它們也在從事慈善公益活動，容易使人混淆社會保障和慈善事業之間的關系。這需要政府明確自身角色，逐漸規范行政行為，讓渡和給予民間慈善事業更大的發展空間。

“社會服務”是一個常見而含義不易確定的詞。按照學者的歸納，社會服務從狹義上理解，是針對社會弱勢群體提供的、滿足特定需要的支持和援助；從廣義上理解，是針對全體社會成員，以提升他們福祉的舉措，包括養老服務、災害救援服務、教育服務、醫療服務、文體服務和就業服務等[29](p1-3)。實際上，境外使用社會服務更為頻繁，他們通常將社會保障與社會服務相并列。例如，中國香港地區即將社會保障與社會服務統一于社會福利之中。

近年來，由于國家大力推動社會工作人才隊伍建設，使得作為專業服務的社會工作開始介入包括社會保障在內的社會事業，社會保障與社會服務也因此聯系得更加緊密。例如，社會工作者依托專業優勢，運用科學的方法和技巧協助社會救助、社會福利服務的開展，一定程度上改善了社會保障的實施效果。在傳統的社會救助和社會福利領域，政府設立濟貧院、福利院等機構和場所來收養“三無”人員，為他們提供衣食、醫藥、教育等照顧性服務。因此，許多人認為社會保障包含社會服務。如果從寬泛意義上理解，社會保障與社會服務確有交叉重合。但就“服務”的本質而言，它是以行為（行動）支持的方式呈現的非物質資源，與經濟援助有根本的區別。如果說經濟援助或物質保障滿足的是人們的基本生存需求，那么服務性資源滿足的就是人們的高層次需求，例如醫療、教育等。社會保障一般并不直接提供社會服務，而是通過制度化方式對社會服務提供間接的資金支持，它更多是國家的收入再分配政策。

“社會保護”是近年來國際社會政策和社會保障研究學界所關注的一個重要議題。國際勞工組織認為：社會保護是指通過政府行動和社會對話而實施的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環境，獲得充分的社會服務和醫療服務；并且在因疾病、失業、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計的保障待遇[30](p57)。經濟合作與發展組織將社會保護劃分為9個類型:老年保護、遺屬保護、喪失勞動能力保護、家庭保護、健康保護、失業保護、勞動力市場項目、住房保護、其他社會政策領域[31](p24-26)。可見，社會保護的突出特點是涵蓋范圍的廣泛性和保護內容的多樣性。

“社會保護”概念的提出，其實是對“社會保障”擴張的結果，它反映了人們對人類需要多樣性和社會保障制度建設復雜性的思考。由于個人和家庭面臨著諸多現實不可預測的風險因素，加上對事前預防的重新審視，因而原有社會保障的常規項目——社會救助、社會保險和社會津貼，已經無法適應新的形勢要求，促使了“社會保護”的產生。顯然，社會保護涵蓋社會保障，但社會保障仍然是社會保護的核心內容。

（三）以民生保障統領社會保障發展

黨的十九屆四中全會發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。有學者按照保障水平的高低，將民生保障劃分為托底型、基本型、改善型和富裕型四種類型[32](p107)。而按照黨中央的精神，完善民生保障制度，必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面的國家基本公共服務制度。這意味著要達成保障民生的目標，就需要通過公共服務的供給去實現，其中，社會保障就是公共服務的重要組成部分（如表2）。

表2：民生保障與社會保障的關系

由此可見，民生保障的范圍極廣，囊括社會保障在內，其與上述的“社會保護”異曲同工。“民生保障”其實就是保障民生，同時“民生”也可以是社會保護的對象。但是，“民生保障”相較于社會保護而言，其本土特色鮮明，更加具有中國傳統文化的色彩。中國古代有“民本”思想，有“民生疾苦”“國計民生”等提法。而“社會保護”在中文里帶有一定的價值判斷，即假定了保護的潛在對象是不能自我保護的弱者，所以需要外在“社會”力量的干預。因而，民生保障更加契合中國社會的思維方式和話語習慣，能夠形象地表達其維護人們基本生活權利的意旨，更易于被公眾接受。實際上，“民生”就是民眾的生活，其不僅包括物質生活，還包括精神生活；不僅包括生存性需要，還涉及發展性需要。從這個意義上說，民生保障是對原有社會保障的提檔升級，是中國經濟社會發展進步的必然反映。

為了解決新時代人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾，必須推進基本公共服務均等化，以全方位保障民生。我們在加強社會保障制度建設時，需要以民生保障為統領，明確其基礎性、普惠性、兜底性的功能定位，同時協調兼顧其他類型公共服務，以凸顯社會保障應有的作用。

五、結語

社會保障概念的界定和學科研究的內容會隨時代的發展而變化調整，在很大程度上是社會建構的結果。社會保障本身是一門應用性很強的綜合性學科，對社會現實的需求變化極其敏感，以至于經常引發不同觀點的爭鳴。例如，1990年代對智利養老金私營化管理模式就產生了巨大爭議，作為頗具影響力的國際組織——世界銀行、國際貨幣基金組織的態度，與國際勞工組織完全相反。在實踐中，慈善事業、養老服務等也越來越引起了社會保障學界的關注。這是學科發展過程中的正常現象，并不會從根本上動搖社會保障的合法地位。按照北京大學楊立華教授的觀點，學科邊界不僅有內外不同層次，還有問題、體系和學者等不同類型之分，學科的獨立性是由其明確穩定的內邊界所決定的[33](p74)。當前，世界各國關于社會保障概念的內涵與外延不可能實現完全統一，但是對其核心要義或者內邊界，我們應當達成基本共識。即社會保障是以國家為責任主體，以提供經濟援助為基本方式，以維系基本生活為核心的民生保障制度。