多元化生態產品價值實現：政府角色定位與行為邊界
——基于“麗水模式”的典型分析

□丘水林

（中國農業大學 人文與發展學院，北京100193）

一、引言

2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，要選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑[1]。2020年4月，財政部等四部委聯合印發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，強調要建立健全生態產品價值實現機制，增強自我造血功能和自身發展能力，使綠水青山真正變為金山銀山，讓黃河成為造福人民的“幸福河”。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，提出建立健全生態產品價值實現機制的總體要求和六大機制，標志著中國生態產品價值實現機制政策框架的基本形成。中央一系列政策信號表明，把鄉村地區綠水青山蘊含的生態產品價值轉化為金山銀山，已成為新時代中國特色社會主義生態文明建設的基本方略和重要任務。

在中國工業化、城鎮化和農業現代化的快速發展過程中，機會不平等和資源配置不均衡造成的城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分問題，已成為新時代社會主要矛盾的重要體現。以往的“三農”工作方針政策側重農業的單向度發展，對二、三產業發展的頂層設計相對重視不夠，致使鄉村產業的結構性矛盾日益突出。多年來，鄉村產業結構調整、規模化、專業化等改革措施并未成為促進農業增效、農村經濟發展和農民增收的普遍有效措施。實踐證明，鄉村產業興旺絕不能生搬硬套城市經濟發展模式，關鍵是要構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，活化農村因在工業化時代不被定價而長期沉淀的自然資源[2](p1-7)。特別是對于中西部貧困地區而言，由于生態脆弱和經濟貧困往往相生相伴，如果只是單純發展傳統生態農業勢必導致產品同質化、產品結構單一、產品附加值不高等弊病，而發展生態農產品精深加工等高端生態工業則可能受制于產業和要素的剛性約束而難以突圍。因此，結合貧困地區的經濟基礎、區位條件和人文景觀資源，推進生態產業化和產業生態化無疑是“后脫貧時代”解決相對貧困的實踐進路。

政府部門和私人部門是生態產品價值實現的兩種主要力量，學界對此展開了廣泛的討論，主要包括政府主導論和市場驅動論兩種視角。政府主導論將生態產品價值實現看作是政府代表公眾向生態保護者購買生態產品的制度安排。阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）最早闡述了公共物品外部性問題，阿瑟·塞西爾·庇古（Arthur Cecil Pigou）提出征稅和補貼消除外部性的政策思路，這為政府直接參與生態產品價值實現提供了理論支撐。雖然生態環境保護的受益和成本分攤的非對稱性使得上下級政府間存在經濟和政治上的“激勵”損害資源和環境[3](p3052-3059)，但由于存在交易費用的規模經濟，政府付費項目的成本效益可能更高[4](p663-674)。對于受益關系明晰的跨區域生態產品，其價值可通過府際間協商補償實現[5](p51-54)。市場驅動論則關注市場化工具創新對生態產品價值實現的助推作用。隨著自然資源資產產權制度和市場機制不斷完善，政府與市場關系成為影響生態產品價值實現的重要因素。溫鐵軍等利用“加杠桿”原理，構建以村社集體經濟組織為核心，政府扮演全域性資源資本化“做市商”角色的三級市場制度體系[2](p1-7)；崔莉等基于福建省南平市的探索實踐，設計政府引導和企業主導相結合的生態銀行模式[6](p95-100)；黎元生從資本運動的角度探討了生態產業化經營與生態產品價值實現[7](p84-90)。但也有研究指出，目前人工創設的生態產品交易市場大多是以履約為目的的撮合交易，難以有效發揮發現價格、降低交易費用、提高交易效率的作用[8](p157-162)。

上述兩種視角豐富了生態產品價值實現的研究，但都存在一定的局限。政府主導論揭示了地方政府在上級政府壓力和府際間受益關系驅動下探索制度創新，卻鮮少關注到公私互動對生態產品價值實現的推動作用。事實上，生態產品商品化和貨幣化涉及政府職能部門之間、府際之間和公私部門之間的沖突與協調，政府主導論對此的解釋十分有限。市場驅動論凸顯了私人部門作為市場主體在生態產品價值實現中的作用，但卻忽視了不同經濟發展階段、社會制度和政治體制下政府職能結構和決策方式的差異。不同私人部門掌握的資源和能力不同，與政府部門互動的制度渠道也存在差異。在生態產品價值實現的不同階段，公私互動模式也會發生相應的改變，而市場驅動論對此分析較少。

有鑒于此，本文在回顧生態產品價值實現已有研究的基礎上，首先，根據政府部門主導力量和私人部門參與程度兩個變量，區分了多元化生態產品價值實現的四種模式；其次，以全國首個生態產品價值實現機制試點市——麗水市為典型案例，分析了“麗水模式”的具體運作及其隱含的困境表征；最后，討論了政府在多元化生態產品價值實現中的角色定位與行為邊界，以期為建立健全生態產品價值實現機制提供一定的理論參考。

二、多元化生態產品價值實現的理論框架

在中國社會制度情境下，促進生態產品外部性內部化不僅是政府承擔的生態公共服務職能，也是政府與市場互動、融合與并存的結果，生態產品價值實現既需要私人部門的創新精神也離不開政府部門的制度供給，二者都是生態產品價值實現的關鍵參與者。

生態產品需求的多層次性和產品屬性的多樣性，決定了多元化生態產品價值實現機制是跨越綠水青山和金山銀山之間“環境卡夫丁峽谷”的必然路徑。根據政府部門主導力量和私人部門參與程度的強弱，將多元化生態產品價值實現分為公私合作、私人交易、政府補償、組織認證四種模式（見表1）。私人部門參與程度表示私人部門推動生態產品價值實現的積極性，當現有的制度規則嚴重制約私人部門進入有利可圖的領域時，會顯著誘發私人部門的推動力。生態產品市場化改革為私人部門參與生態產品價值實現提供了良好環境，使其在生態產品市場競爭中能夠敏銳發現未來政策趨向，成為新政策的倡導者。政府部門主導力量用來分析政府在生態產品價值實現中行政力量的干預力度，生態產品的非競爭性和非排他性越顯著，政府主導力量就越強。在現實問題的驅動下，政府也會引導私人部門參與生態產品生產、分配、交換和消費四個環節，以達到比預期單獨行動更為有利的結果[9](p32-36)。

（一）公私合作模式

當政府部門主導力量和私人部門參與程度都較強時，生態產品價值實現就會形成公私合作模式。此種模式下，政府部門和私人部門就生態產品價值實現問題商討合作方案并形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴關系，但各自分工有所不同，政府部門主要給予政策支持，私人部門負責項目建設、經營及資金籌集等。公私合作模式通常適用于具有公共池塘資源或俱樂部物品性質的生態產品，多發生在政府部門具有較強的改革意識，私人部門具有較強的創新精神且較為活躍的地區。

（二）私人交易模式

當私人部門參與程度較強，政府部門主導力量較弱時，生態產品價值實現就會形成私人交易模式。此種模式下，市場主體根據各自掌握的信息在生態產品交易市場上磋商談判，直至達成一致的交易價格。政府的角色定位是市場管理者和引導者，通過完善法律法規、加強市場監管和制定合理的交易規則，促使個體利益和社會利益之間協調平衡。私人交易模式通常適用于產權明晰的私人物品性質的生態產品，多發生在政策法規體系較為完善、市場經濟基礎較好、私人部門創新精神較強的地區。

3）課堂觀察：課堂觀察的實施者，既可以研究者也可以是本人。課堂觀察是可以幫助教師發現教學中的問題、分析問題和解決問題的有效方式，促進新教師發展的主要方式。針對別人對自己的課堂觀察、自己的課堂錄音或錄像，再分析觀摩，進行在此反思，以提高教學效果和自身專業發展有積極意義。

（三）政府補償模式

政府補償模式的顯著特征是私人部門參與程度較低，政府部門主導力量較強。此種模式下，生態產品大多具有純公共物品性質，實際消費者無法清晰界定或者需要付出昂貴的成本。作為理性“經濟人”的私人部門基于成本收益的權衡，參與意愿不強，只能由政府依靠行政組織的權威和環境管理政策工具（主要是命令控制型生態補償）確保生態產品提供者獲得趨近于機會成本的利益補償。然而，雖然政府補償模式具有交易費用上的規模經濟，但與公私合作模式和私人交易模式相比，其經濟效率明顯不足。

表1：多元化生態產品價值實現的模式劃分

（四）組織認證模式

當政府部門主導力量和私人部門參與程度都較弱時，由符合資質的行業協會對生態產品進行認證，可以在一定程度上彌補市場和政府雙重失靈，生態產品價值實現就會形成組織認證模式。此種模式下，政府既無力補償也無法引導促使私人進行交易，企業對市場需求亦缺乏敏感度。經過第三方組織認證的生態產品，減少了市場信息搜集的成本，能夠有效降低市場摩擦，減少交易成本。組織認證模式通常適用于產權較為清晰但市場信息搜集成本較大的生態產品。

三、多元化生態產品價值實現的地方實踐與困境表征

目前，國家已明確把浙江、江西、貴州、青海4省作為生態產品價值實現機制試點。從已有實踐來看，各地在生態產品的價值核算體系、交易市場、資本化運作模式以及政策制度保障體系等方面都取得了積極進展，為全國其他地區加快建立生態產品價值實現機制提供寶貴經驗。以浙江省生態產品價值實現機制探索的“麗水模式”為典型案例，展現多元化生態產品價值實現機制的具體運作及其隱含的困境表征。

圖1：“麗水模式”運作的基本邏輯

（一）多元化生態產品價值實現的“麗水模式”

麗水市位于浙江省西南部，下轄9個縣（市、區），總人口270.8萬，市域面積1.73萬平方公里，是全省面積最大的地級市。全市森林覆蓋率81.7%，生態環境狀況指數、生態環境質量公眾滿意度、農民收入增幅等指標多年位居全省第一，是全國首個生態產品價值實現機制試點市和第二批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。自2003年實施生態市建設規劃以來，麗水市堅持走生態優先、綠色發展的道路，經過多年的探索與實踐，逐漸形成多主體、多中心的“麗水模式”（基本邏輯見圖1）。從參與主體來看，包括政府、企業、農戶、行業協會、金融機構等利益相關者，它們相互獨立運作的同時又相互依賴；從權力結構來看，突破了過去以政府為中心的命令控制型結構，強調多元主體間的互動與合作。

第一，政府補償：凸顯集中力量辦大事的制度優勢。由于生態產品的外部性、公共物品屬性、信息不對稱、產權不清晰等市場失靈因素的存在，政府出于各種政治考慮而必須作為實際受益者的代理方，既可以通過財政轉移支付手段彌補生態產品提供者（個人、集體或下級政府）的利益損失，也可以向社會力量購買生態產品和生態管護服務。在財政轉移支付方面，除享受原有的各類生態補償政策外，浙江省政府在麗水市試行與生態產品質量和價值相掛鉤的財政獎補機制，補償資金根據麗水市生態系統生產總值（GEP）絕對值、增長率指標確定。麗水市建立了補償總量為3500萬元的甌江流域上下游橫向生態補償機制，并根據干流7縣的水質、水量、水效綜合測算的指數作為資金分配依據。在購買生態產品和生態管護服務方面，云和縣發布浙江省首個《生態產品政府采購試點暫行辦法》，購買內容包括水源涵養、氣候調節、水土保持和洪水調蓄四類生態調節服務類生態產品，購買量參照《云和縣2018年GEP核算報告》，按四類品目總量（值）的0.1%—0.25%采購。青山縣借鑒德國柏林市“河流家庭承包制”先進做法，把甌江主要干道的水生態環境管護服務外包給當地村民，累計完成河道承包312條，每公里河道年均增收8000元以上。

第二，私人交易：自然資源資產化、資本化與可交易。自然資源產權是由自然資源所有權、使用權、占用權、處分權等組成的權力束，包括自然資源資產產權和建立在其基礎之上的環境容量產權兩大類。伴隨著生產關系的不斷變化，自然資源產權權力束也處于動態發展之中，表現為形式上的分離或統一，這為規模化、規范化的生態產品市場交易提供了可能。在自然資源資產產權交易方面，麗水市基本建成覆蓋市、縣、鄉三級的產權交易平臺，林地使用權、土地承包經營權、水域養殖權等12類自然資源資產產權都可以進行交易、抵押和貸款，目前累計流轉農村土地55萬畝，完成農村產權交易3697宗，交易金額4.99億元[10]。在環境容量產權交易方面，麗水市用能權交易工作實現零的突破，完成年產4萬噸藥用中性硼硅玻管項目的用能權指標交易，交易量3.9萬噸標煤，交易額434萬元；制定《麗水市儲備排污權出讓電子競價程序規定（試行）》等政策法規，建立市、縣兩級排污權儲備賬戶制度和火電等重點行業的“一企一卡”刷卡排污系統，全市排污權有償使用和交易金額累計11152萬元[11]。

第三，公私合作：個人利益和公共利益協調發展。解決生態產品外部性問題的關鍵不在于公私之爭，而在于壟斷和競爭之辨。長期以來，政府主導型生態補償并沒有解決庇古方案和科斯方案“共融”問題，縱向生態補償標準偏低，資金來源渠道和補償方式單一，逐漸暴露出資金使用整體效益不高的弊端，流域上下游橫向生態補償囿于府際間認知差異、目標分歧和利益沖突而產生高昂的交易成本。麗水市通過多樣化的公私合作形式，設立山海協作“兩山”轉化基金、區域綠色產業發展基金、生態經濟產業基金等，用于農業產業化、農業“互聯網+”、農旅融合等“兩山”轉化項目。以麗水市農村交易平臺和青田僑鄉投資項目交易中心組建“兩山銀行”，實現碎片化自然資源資產集中整合和優質化提升。制定《麗水市生態信用行為正負面清單（試行）》等管理辦法，建立企業、個人和行政村生態信用評級制度及配套激勵措施。例如，云和縣對“綠谷分”達到相應積分條件的居民提供景區購票、餐飲、住宿等方面的信用優享服務。麗水市還依托GEP收益權、生態信用和區塊鏈技術，設計“生態貸”“兩山貸”和“茶商E貸”等產品，向遂昌縣大田村整體授信“生態貸”6900萬元，為云和縣霧溪鄉提供“兩山貸”2846萬元，向茶商發放“茶商E貸”4872萬元。

（二）多元化生態產品價值實現的困境表征

當前，生態產品價值實現程度偏低已成為制約中國生態文明建設的重要瓶頸，它源自生態產品難以有效參與市場經濟循環，涉及的是政府部門和私人部門的關系問題，其實質是政府角色定位不明確和行為邊界不清晰，產生政府失靈及其導致的市場失靈。

第一，生態產品市場主體發育不成熟。自農村實行家庭聯產承包責任制以來，極大地激發了農民的生產積極性，隨著工業化、城鎮化的快速推進，大量青壯年勞動力外流，許多地區的農村集體經濟漸趨弱化，特別是在老少邊窮地區，“空殼村”現象更是十分突出。與此同時，為數不多的農業企業規模小、產品加工層次低、產業化帶動能力弱，部分地區在脫貧攻堅中扶持起來的各類農民合作經濟組織發育層次較低，在生態產品價值實現中的作用極其有限，導致許多鄉村地區的生態產品價值實現只能依靠鎮村干部帶頭引導。遺憾的是，不少鎮村干部“小農”思想根深蒂固，自身儲備的知識、技能、經驗和能力尚不足以與生態產品價值實現的要求相匹配。雖然麗水市在18個試點鄉鎮成立了具有自然資源管理與開發、生態環境保護與修復等職能的生態強村公司，但囿于企業規模較小、產品附加值不高、銷售渠道狹窄，市場盈利能力還十分羸弱。此外，生態強村公司的資金來源大多采用“政府（直接或間接）注資+合作社入股”模式，當地政府擁有公司控股權，導致存在個別地方政府干預公司重大經營決議、管理人員人事任免和業績考核的情況，從而形成了新的政企不分。

第二，自然資源產權制度供給短缺。發達國家比較成熟的市場化工具主要包括直接市場交易、許可證交易、反向拍賣、科斯類型協議、調控價格變化和自愿性價格信號六類[12](p106-114)，相較而言，中國除了直接市場交易、許可證交易、科斯類型協議、自愿性價格信號等初具規模外，其他類型的手段明顯發育不足。雖然麗水市除了財政轉移支付手段外，還培育了政府購買生態產品和生態管護服務、產權交易、生態認證、生態金融等市場化手段，但仍處于探索階段。例如，麗水市工業規模小、資源消耗低、污染排放少，企業對排污權、用能權配額的需求較小，且諸如碳排放權、碳匯交易等新興交易手段在麗水市幾乎處于空白狀態；“兩山銀行”側重于滿足生態產品提供者的信貸需求，而不是以自然資源資產保值增值為目標的生態金融產品交易；慶元縣百山祖景區及周邊地區的特色農產品種類豐富、品質優良且有一定產出規模，其價值由于缺乏有效的生態農業開發運營機制而未能得到很好的實現；等等。這主要歸因于當前深入推進的自然資源產權制度改革還存在著自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題[13](p8-11)，從而陷入難以采用新興市場化工具和生態產品價值實現手段創新不足的雙重困境。

第三，市場培育和市場運行不順暢。山水林田湖草是一個生命共同體，在現有的制度技術條件下，很難把生態產品特別是無形的生態產品分割成交易單元，對絕大多數已進入市場的生態產品而言，僅僅是實現了自然資源產權歸屬清晰部分的價值。《麗水市GEP核算指標體系》確定的生態產品類型包括生態物質產品、調節服務產品和文化服務產品，在2018年麗水市GEP構成中，三類產品價值的比例為3.3∶72.8∶23.9，然而麗水市生態產品價值實現的內容大多為生態物質產品和文化服務產品，調節服務產品的價值實現程度還很不充分，且2018年麗水市GEP的GDP轉化率為29.5%，生態產品價值總體實現水平偏低。已有的GEP、綠色GDP、生態元等核算方法各有其適用空間和局限性，在麗水市建立的GEP核算指標體系中，生態物質產品、調節服務產品和文化服務產品分別包括5類、8類和1類核算科目，其科學性和合理性仍然存在較大的爭議。雖然多數研究認為生態產品價值應當介于提供者提供生態產品的機會成本和使用價值之間，但現實中對兩者的測算大多是相互獨立甚至是割裂的，導致價格區間過大，與實際支付能力和支付意愿相背離。同時，生態產品市場除了較為成熟的直接市場外，其他生態產品市場在準入規則、競爭規則、行為規范等方面還很不完善。

四、政府在多元化生態產品價值實現中的角色定位與行為邊界

卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在分析經濟社會發展問題時，提出理想經濟類型的劃分和分析框架，把人類經濟生產方式劃分為再分配經濟（政府）、市場經濟（市場）和互惠經濟（社會）三種類型[14](p243-270)。基于中國的國情實際，仍需要政府充當生態產品價值實現的主導者角色并發揮關鍵性作用，同時需要厘清政府、市場和社會三者的責權利，協同促進生態產品外部性內部化。

（一）政府在多元化生態產品價值實現中的角色定位

正確定位政府角色是科學界定政府職能的重要前提。其核心要義是通過與市場進行合理分工，盡可能降低生態產品市場的交易成本和組織制度成本，以政府職能來補充市場和社會職能的不足。

第一，生態產品市場主體的培育者。以小農戶為主的家庭經營在相當長的時期內仍將是中國農村經濟發展的主要經營方式，但是生態產業投資活動要求經營主體具有較高的綜合素質水平和經營管理能力。歷史地看，富有創新精神的生態產品市場經營開發主體往往內生于農村經濟系統，他們既是生態產業的投資者，也是經營管理者，還是生態產品價值實現方式變革的先驅者。因此，要因地制宜、分類指導發展一批符合當地集體經濟基礎和自然資源稟賦優勢的經營組織形式。例如，鼓勵集體經濟基礎較好的地區發展集體經濟合作社；集體經濟薄弱的地區探索以集體自然資源性資產（如林地、荒山、水域）的經營權和集體經營性資產（如建設用地、房屋、基礎設施）的使用權投資入股家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業、產業聯合體等新型經營主體，將小農戶融入生態產業鏈。與此同時，需要完善配套的政策措施。一方面要在宏觀層面制定生態產品市場化改革的發展規劃及配套的財政稅收政策，加強基礎設施建設，以及通過收益優先保障機制吸引金融機構創新開發生態銀行、碳金融、綠色債券等金融工具，增加新型經營主體的預期收益；另一方面要在微觀層面引導各類經營組織不斷完善內部激勵相容約束機制，以鄉鎮為基本單元，分層分類組織開展生態產業精準扶貧培訓、生態產業經理人培養、新型生態產業經營主體帶頭人輪訓等職業技術培訓工作。

第二，自然資源產權界定的執行者。生態產品價值實現的實質是對占有、使用、收益、處分等權能的交換，如果產權歸屬不清晰，就不存在生態產品交易，也就沒有市場激勵。規范自然資源產權關系，就是在市場的形成過程中減少產權公共域，讓所有權的客體成為實際意義上的產權主體并獲得平等的博弈地位。要根據所有權與使用權分離思想，理順土地承包經營權、林權、礦權、海域使用權、水域灘涂養殖權利等的所有權權能關系及其實現形式。推進相關法律修改完善，明確國務院自然資源主管部門和各級地方政府之間、村民委員會和農村集體經濟組織之間“共同而有區別的責任”和收益管理制度。以自然資源統一確權登記為基礎，厘清生態空間特別是生態保護紅線內各類自然資源的面積、界址、位置和用途，以及所有權、使用權的邊界，并集成在全國統一的登記信息管理系統。穩步推進“先免費分配、再逐步拍賣”的自然資源資產產權初始分配制度，針對市場交易的“失靈區間”，完善交易管理暫行條例，適時擴大行業覆蓋范圍，如研究草原、濕地等生態修復工程參與碳匯交易的技術路徑。

第三，生態產品市場的規制者。相對完善的生態產品市場體系可以引導市場主體的投資管理活動，降低交易成本，提高投資效益，實現生態產品資源優化配置。生態產品市場體系組織化、專業化、標準化建設的核心內容，包括認證標識體系、定價體系和交易體系。其中，建立市場化和流通制度化的生態產品認證標識體系需要在國家層面明確生態產品的內涵、產品標識、標準清單和認證目錄，培育一批生態產品標準、認證、監測專業服務機構，加強認證全過程信息采集和信息公開，嚴格落實市場主體對生態產品質量的主體責任和認證實施機構的連帶責任。價格管理制度是糾正生態產品因外部性而產生效率偏差的有效手段。結合目前實際，要實施市場調節價、政府指導價和政府定價并存的生態產品定價體系，即對同時滿足排他性和競爭性的私人生態產品的價格應由市場調節來決定，對不具有排他性和競爭性的純公共生態產品的價格應由政府制定，對具有公共池塘資源或俱樂部物品性質的準公共生態產品的價格應在政府指導下由市場決定。健全生態產品交易體系，不僅要以法定形式明確交易主客體的權責利、交易品種、交易規則、交易信息等內容，還要建立生態產品市場信用體系，對契約實行審查備案制度，促進生態產品交易規范、安全和高效。

（二）政府在多元化生態產品價值實現中的行為邊界

現代市場經濟下的政府是一個有所為、有所不為的服務型政府。政府適度干預下的生態產品價值實現，其要義旨在符合生態空間管制和總量管控要求的基礎上，充分尊重市場主體的經濟自主性與創造性，同時明確自身的行為邊界。政府既要避免對生態產品價值實現過程的過度和不正當干預，又要避免干預缺位、錯位和越位。

第一，政府干預以不介入市場主體的經營決策權為限。長期以來，囿于“經濟靠市場、環保靠政府”的傳統觀念，政府對生態產品價值實現的推動更多的是以“經濟人”的身份直接參與自然資源管理活動，不僅缺乏有效激勵，而且帶來沉重的財政負擔，甚至產生利益驅動下的尋租行為。例如，由于公私部門之間天然的不平等地位，雙方達成的公私合作型生態產品價值實現契約具有不完全性，容易引發制度缺位、信用缺位、環境缺位等問題。在市場經濟條件下，即使政府掌握了生態產品供給側的全部信息，其對市場需求變化信息的掌握能力也遠不及市場主體。如果政府在法定職能范圍之外直接介入市場經濟活動，不僅是對經營主體決策權的侵犯，而且容易引致權責不清、決策失誤、擠出效應等問題。例如，過去二三十年中，不少地方政府在未經科學試驗論證的基礎上，熱衷植入外部成功的特色林產業、特色種養業、生態旅游業等生態產業，絕大多數以失敗而告終。適度干預原則要求政府利用自身掌握的信息優勢，按照法定范圍、程序及手段，對市場主體的經濟行為進行間接引導和限制，為培育新型生態產品價值實現主體制定一系列保障措施，確保經濟組織管理活動中的企業家的才能得到有效發揮。

第二，政府干預以不侵害自然資源產權為限。市場關系只能在產權明晰的領域存在。如果對自然資源產權主體的合法權益缺乏有效保護，那么產權就會失去存在的意義。以新一輪集體林權制度改革為例，明晰產權、承包到戶的任務完成后，農村集體經濟組織成員成為集體林地承包經營的法定主體，林農既可以通過自主經營獲得增值收益，也可以通過林地轉包、租賃、置換等方式增加財產性收入。但在現實中，侵害林農林權的行為可謂易發多發，甚至因利益糾紛激化成對抗性矛盾。例如，生態公益林補助標準低于林地市場價格實質是對林地收益權的侵害，集體林地所有權時常遭受地方政府行政征用權侵害卻得不到合理的補償，村民委員會未經村民會議討論而隨意支配林地使用權，等等。“守夜人”角色要求政府不僅要保護經營主體的自然資源產權不受（強勢的）侵害，而且要通過制定一系列旨在保障產權合同公平有效實施的規則。這就要求加快推進農村集體經濟組織立法進程，研究制定農村集體經濟組織管理辦法和示范章程，確保農村集體經濟組織事實上的法律地位和法人地位。同時，加強自然資源產權流轉服務和監督管理，建立流轉市場主體信用監管制度，推動自然資源權利登記、股權管理、流轉信息等內容規范化和信息化。

第三，政府干預以不破壞市場化交易機制為限。政府對生態產品市場的適度干預是由生態產品的產權制度條件所決定的。目前市場主體通過生態產品交易得到的經濟收益只是生態產品價值的一部分，市場失靈的存在容易產生土地利用變化的經濟激勵。雖然政府通過退耕還林還草工程、重點生態區位商品林贖買、草原生態保護補助獎勵、濕地生態效益補償以及創建人工生態產品市場等手段在一定范圍內和一定程度上彌補了市場缺陷，但并沒有很好地厘清政府與市場的邊界，供求結構錯位、生產成本過高、資源環境透支利用等結構性問題依然十分突出。政府要扮演好宏觀調控者角色，其干預不能損害市場機制固有的競爭性，且干預力度要與市場失靈的程度相適應。例如，根據自然資源的產權要素性質、流轉范圍和交易需要，創設不同種類的產權交易市場；完善一級市場上自然資源使用權轉讓、出租、抵押的規則，鼓勵二級市場主體創新探索市場化工具；通過間接調控手段，引導資源要素的流向和市場主體的經濟行為；等等。

五、結語

“綠水青山就是金山銀山”理念始自鄉村實踐探索，其最終歸宿仍在于指導廣大鄉村地區實現生態保護、經濟發展和民生改善的有機統一。讓市場在資源配置中起決定性作用是生態產品市場化改革的目標。但與農產品、工業品和服務產品不同的是，絕大多數生態產品具有公共物品和外部性的特征，意味著在沒有政府干預的情況下，不論公共物品和外部性的根源是產權制度缺失還是市場機制不完善，完全依賴市場機制都不可能達到帕累托最優效率。“麗水模式”蘊含的寶貴經驗可為全國其他地區提供積極的參考和借鑒，但也逐漸暴露出政府和市場界限模糊的弊端。事實上，個體理性并不必然導致集體理性，企業和社會的理性決策亦會導致集體行動困境。與社會組織只能在局部性問題方面修正市場缺陷相比，擁有行政權威和動員協調社會資源能力的政府，無疑是當前彌補生態產品市場失靈問題的主導力量。但是，在政府主導生態產品價值實現的情況下，必然面臨社會公平與經濟效率的權衡，合理厘清政府和市場作用的邊界是建立和完善多元化生態產品價值實現機制的關鍵。