淮河流域水環(huán)境治理對策

包曉斌，朱曉兵

(1.中國社會科學院農村發(fā)展研究所，北京 100732；2.沈陽市水務事務服務與行政執(zhí)法中心城市水資源管理部，遼寧 沈陽 110002)

隨著沿淮地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化進程加速，淮河流域水環(huán)境污染備受關注。流域內水土資源開發(fā)利用程度較高，農業(yè)和生活污水排放量持續(xù)增加，導致流域水環(huán)境壓力較大。流域存在水環(huán)境承載能力下降、地下水超采等水環(huán)境安全問題，水環(huán)境形勢依然嚴峻。因此，將淮河流域列為重點流域進行綜合治理，開展流域水生態(tài)文明建設，對切實保護淮河流域水環(huán)境，推動流域綠色發(fā)展具有重要意義[1]。

1 淮河流域水環(huán)境現狀

淮河是我國最早進行水污染綜合治理的重點河流之一，經過多年治理，淮河流域水環(huán)境污染得到有效遏制，流域水質有所改善，淮河干流水質基本常年保持Ⅲ類[2]。盡管淮河流域水質總體上呈現好轉趨勢，但部分河流水質尚未達到水功能區(qū)管理目標要求，淮北地區(qū)重要支流的主要污染物入河量仍超過水功能區(qū)納污能力。

1.1 河流水質變化

從淮河流域地表水監(jiān)測斷面統計結果的年際變化來看，淮河流域水質改善較為明顯。在2019年監(jiān)測的179個水質斷面中，Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ類水質分別占0.6%、20.1%和43.0%，比2004年增加0.6%、13.0%和21.6%。2004—2007年、2012—2017年Ⅰ和Ⅱ類水質占比均低于8.0%，Ⅳ類水質占比從2004年的28.6%增至2019年的35.2%，2019年Ⅴ類水質占比為0.6%，下降幅度較大，比2004年降低42.3%，2019年劣Ⅴ類水質也僅占0.6%(圖1)。淮河流域的主要污染物包括化學需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數、總磷、五日生化需氧量和氟化物等。從總體上來看，淮河流域Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ類水質仍占36.4%，與西北諸河、西南諸河、長江和珠江流域等相比仍有差距。

圖1 淮河流域分類水質斷面占比變化

2018年淮河流域全年期評價河長20 991.8 km，水質良好的Ⅰ類水質河長148.4 km，占整個評價河長的0.7%；水質較好的Ⅱ類水質河長3 710.5 km，占17.7%；水質尚可的Ⅲ類水質河長9 331.2 km，占44.5%；已受到污染的Ⅳ類水質河長4 849.0 km，占23.1%；受到較重污染的Ⅴ類水質河長1 891.0 km，占9.0%；受到嚴重污染的劣Ⅴ類水質河長 1 061.7 km，占5.0%。淮河流域Ⅰ～Ⅲ類水河長占62.9%，比2010年上升24.1%，Ⅴ類及劣Ⅴ類水河長占14.0%，比2010年下降20.5%，表明淮河流域水環(huán)境污染程度有所減輕，如表1所示。

表1 淮河流域河流不同水質河長占比變化 單位：%

近年來，淮河流域水環(huán)境污染治理力度加大，淮河流域由中度污染轉變?yōu)檩p度污染。淮河流域Ⅰ～Ⅲ類水質比例呈現平穩(wěn)遞增趨勢，而Ⅴ類和劣Ⅴ類水質比例則呈現遞減的趨勢。盡管淮河流域水質逐漸好轉，但在淮河周邊，特別在上游地區(qū)企業(yè)迅速增多，導致耗水量和能源消耗量大幅增加，部分企業(yè)未能采取有效的廢水處理技術而將污水直接排入河流，沙潁河、渦河、沱河等淮北一些重要支流水污染問題時有發(fā)生。與全國流域水質的平均水平相比，其水質狀況仍需繼續(xù)改善。

1.2 省際廢水排放變化

淮河流域廢污水排放量呈增加的態(tài)勢(淮河流域內湖北省水域面積很小，對其未進行統計)，2018年在淮河流域172個城鎮(zhèn)2 386個入河排污口，入河廢污水排放量為64.61億t，比2010年增長25.9%。在淮河流域內，河南省主要城鎮(zhèn)廢污水排放量高于其他省份，而且呈上升的態(tài)勢，2018年廢污水排放量達到20.99億t，比2010年增長26.1%。江蘇省、安徽省、山東省主要城鎮(zhèn)廢污水排放量均已超過10億t，分別比2010年增長8.6%、53.0%和24.1%，如圖2所示。

圖2 淮河流域主要城鎮(zhèn)廢污水入河排放量變化

2018年在淮河流域主要污染物化學需氧量和氨氮排放總量分別為20.69萬t和1.77萬t。2017年水利部制定《全國水資源保護規(guī)劃(2016—2030年)》，明確淮河片(包括淮河流域及山東半島)2030年化學需氧量和氨氮入河限制排污總量為26.54萬t和1.86萬t。2018年河南省的化學需氧量、江蘇省和山東省的氨氮入河排放量已達到限排目標要求，如表2所示。

表2 2018年沿淮4省主要污染物入河排放量

沿淮各省區(qū)采取產業(yè)結構調整、工業(yè)污染防治、污水處理廠建設等系列措施，取得一定成效。淮河流域水污染惡化得到有效控制，部分河段水體功能得到一定恢復，但水質達標率總體上仍然偏低，與水功能區(qū)限制納污紅線任務仍存在一定差距，不能滿足流域內河湖水生態(tài)系統承載能力的要求。一些地區(qū)污染物入河排放量仍然超過水功能區(qū)納污能力，部分河流的水質尚未達到水功能區(qū)水質目標要求，特別是一些淮北支流污染仍比較嚴重。水污染使部分水體功能下降，加劇了水資源供需矛盾。淮河流域有不少河道存在季節(jié)性有水無流或河干的現象，這些河道因水體污染和水資源短缺使水生生物資源遭受破壞。局部地區(qū)飲水安全、供水安全和生態(tài)安全受到威脅，水環(huán)境污染防治任務較重。

1.3 水環(huán)境污染來源

淮河流域水環(huán)境污染來源包括工業(yè)污染、生活污染、農業(yè)面源污染等。從水環(huán)境污染治理水平來看，在加強流域工業(yè)污染源治理的情況下，工業(yè)污染所占的份額逐漸下降。城鎮(zhèn)生活污水排放量將持續(xù)上升，農業(yè)面源污染將越來越突出，對流域水體的污染影響較大。

1.3.1工業(yè)污染依然嚴重

淮河流域產業(yè)結構性污染突出，工業(yè)結構調整力度不夠。沿淮城鎮(zhèn)工業(yè)不發(fā)達，大多數工業(yè)企業(yè)集中在技術含量要求較低、依托于當地以農副土特產品為原料的行業(yè)，其耗水量大、污染嚴重、浪費資源。這些企業(yè)技術裝備水平比較落后，工業(yè)污染處理水平不高，設置的河道排污口分布密集，水體稀釋擴散能力有限。

2015年淮河流域工業(yè)廢水排放量達到19.57億t，工業(yè)污染物化學需氧量排放量達到21.81萬t，氨氮排放量達到1.63萬t，分別比2011年下降11.7%、20.5%和28.2%。盡管淮河流域工業(yè)廢水及其污染物排放量有所下降，但仍然有一些新的工業(yè)污染源產生，工業(yè)廢水排放達標率不高。一些企業(yè)在發(fā)展中注重規(guī)模擴張，忽視技術升級。企業(yè)污染超標反彈嚴重，個別地方重點工業(yè)污染源超標反彈率較高。在污染企業(yè)治理過程中，重視末端治理，忽視清潔生產，實行低水平重復建設，難以實現穩(wěn)定達標排放。

1.3.2生活污染持續(xù)增加

由于沿淮地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村生活用水條件改善，淮河流域生活污水排放量持續(xù)上升。2015年淮河流域生活污水排放量達到49.67億t，是工業(yè)廢水排放量的2.54倍。流域地表水污染對地下水產生一定的負面影響，一些城鎮(zhèn)因地表水受到嚴重污染，超量開采地下水，導致地下水位下降，加劇區(qū)域水資源短缺和生態(tài)系統失衡。

許多地區(qū)污水處理收費標準較低，而且收繳率不高。大部分城鎮(zhèn)污水處理廠沒有實行市場化運作，污水處理廠建設資金缺口較大。一些開發(fā)區(qū)已建成的污水處理廠沒有完全發(fā)揮作用，一些已建成的污水處理廠因地方管網配套不足而無法運行。淮河流域農村基本上以粗放型的方式排放生活污水，農村地區(qū)生活污水處理設施薄弱，污水處理廠和管網建設緩慢，污水處理水平較低。有些已建成的污水處理廠因為污水管網不配套或污水處理收費不落實,無法投入正常運行。

1.3.3農業(yè)面源污染加劇

淮河流域耕地面積占全國耕地總面積的1/6，是我國重要的糧食生產基地。2015年淮河流域農業(yè)廢水化學需氧量排放量達到124.48萬t，占全流域化學需氧量排放總量的51.9%。長期以來流域內農業(yè)生產中化肥、農藥等化學投入品使用量較大，這些化學投入品流失嚴重，通過徑流進入河湖水網，加劇流域面源污染。淮河流域秸稈年產量達到 7 000萬t以上，部分腐爛秸稈直接進入河內，致使水體受到污染。種植業(yè)面源污染具有分散性，致使防治成本增加，不僅造成土壤肥力流失，而且嚴重污染地表水和地下水。

淮河流域養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達，養(yǎng)殖場廣泛散布在農村地區(qū)。養(yǎng)殖造成的面源污染日漸突出，而且缺乏針對性的防治措施。畜禽糞尿以及生產過程中產生的廢棄污染物進入水體，增加水體中化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等污染物總量，對流域水環(huán)境造成嚴重污染。一些地區(qū)高密度水產養(yǎng)殖對水體的污染也比較嚴重，致使水體富營養(yǎng)化。

2 淮河流域水環(huán)境治理存在的主要問題

20世紀80年代淮河流域水污染嚴重，水質惡化，河湖水體大多低于Ⅲ類標準，地下水水質也遭受不同程度的污染，水污染事故頻發(fā)，制約流域經濟社會發(fā)展。20世紀90年代以來，通過流域水環(huán)境綜合治理，淮河水體污染程度有所減輕，但受到地方經濟快速發(fā)展的影響，淮河流域水環(huán)境治理面臨挑戰(zhàn)[3]。在淮河流域水環(huán)境管理體制、水環(huán)境執(zhí)法、水環(huán)境管制手段、省際跨界水污染治理措施、水環(huán)境治理主體投入等方面，均亟待改進和完善[4]。

2.1 管理體制尚未理順

目前，淮河流域管理制度以行政區(qū)域管理為主，地區(qū)分割、條塊分割嚴重，水管理縱向職能脫節(jié)，橫向職能分散。現有的淮河流域水環(huán)境管理機制往往導致地方政府為維護自身利益和地方經濟發(fā)展，難以從全流域的整體利益出發(fā)，對流域水環(huán)境進行綜合管理。在決策制定上容易出現地方保護等偏差，影響淮河水污染治理成效[5]。

淮河流域水環(huán)境管理體制尚未理順，相關法律法規(guī)不健全，制度供給缺失，一些地方沒有扭轉水環(huán)境管理各自為政的狀況，仍然出現“多龍管水”現象，部門之間以及區(qū)域之間存在不同程度的矛盾，相關部門責任界定模糊，其所采取的水環(huán)境污染治理措施還不夠協調。流域內尚未形成水環(huán)境監(jiān)督和獎懲機制，地區(qū)水環(huán)境的屬地管理使流域管理機構不能充分發(fā)揮協調和約束的作用[6]。

2.2 執(zhí)法不到位

淮河流域所轄各級政府是流域水環(huán)境污染治理的責任主體，一些地區(qū)環(huán)保部門未能嚴格執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》，部分項目把關不嚴，違反“三同時”制度。對水環(huán)境污染排放的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，環(huán)境監(jiān)管沒有發(fā)揮應有的作用。有些地區(qū)環(huán)保監(jiān)管能力弱，對水環(huán)境違法行為的處罰力度不夠，執(zhí)法難度較大，不能有效控制新建項目的水環(huán)境污染，難以完成執(zhí)法任務[7]。《淮河流域水污染防治暫行條例》中涉及了經濟處罰和行政處罰，且對處罰對象和處罰標準均進行了嚴格的限制，但很少涉及刑事處罰。對于流域重大水環(huán)境污染事故的處理，重視經濟處罰，輕視刑事處罰。

2.3 管制手段單調

淮河流域水環(huán)境污染治理的行政手段較多，經濟激勵手段較少。流域水環(huán)境管理主要依靠指令控制型政策和行政約束制度，有效調動了地方政府治理水環(huán)境污染的積極性，但是單純依靠政府的行政手段已不能滿足推進流域水環(huán)境污染治理的實際需求。

流域水環(huán)境污染治理的預期績效目標不夠明確，尚未構建全流域激勵機制，淮河上下游地區(qū)沒有形成權責明晰和利益共享的制度體系，上游地區(qū)開展水污染防治的積極性不高，對下游地區(qū)造成負面影響[8]。淮河流域水環(huán)境污染治理資金投入達千億元，但治理項目市場化程度不高，運轉資金落實困難，治理過程低效，治理任務難以按時完成。

2.4 省際跨界水污染治理措施不力

淮河流域開展水環(huán)境污染聯防的主要是沿淮省區(qū)，但是省際地方政府之間的合作機制和溝通方式不明確，缺乏可操作的具體辦法，各地區(qū)的水利和環(huán)保部門職能和權力范圍界定不夠清晰。沿淮各地區(qū)在淮河流域水環(huán)境污染防治工作中合作機制尚不完善，存在職能交叉、利益沖突和管理不統一等問題。

淮河流域開展省際跨界水環(huán)境監(jiān)測的部門包括淮河水利委員會、環(huán)保局、水文局、水產局等相關部門，也包括其他涉水企業(yè)，例如自來水廠和水污染處理廠等。省際跨界水環(huán)境污染的監(jiān)測目的、斷面設置、監(jiān)測指標、監(jiān)測規(guī)范等尚不統一，不僅存在因重復監(jiān)測而造成的資源浪費，還導致因部門之間監(jiān)測數據沖突造成水環(huán)境分析的不確定性[9]。

2.5 治理主體投入不足

淮河流域水環(huán)境治理涉及部門既包括環(huán)保、水利、林業(yè)、農業(yè)等直接相關的業(yè)務部門，也包括國土、建設、交通等掌握項目工程建設實施的職能部門，這種管理格局導致水環(huán)境治理資金分散列支，有些部門資金額度較低而且不具有連續(xù)性，各部門投入缺乏有效的整合，資金的使用效益較低。與水環(huán)境保護直接相關的支出仍然分列在多個預算科目中，難以準確全面地反映出政府投資狀況。

淮河流域水環(huán)境治理主體除各級政府和流域機構以外，企業(yè)和非營利組織的參與度十分有限，公眾的參與流于形式，沒有發(fā)揮出其應有的作用。尚未建立市場機制分擔政府實現公共利益的成本，提高非政府機構和公眾對公共事務的參與度，以應對政府資金短缺帶來的挑戰(zhàn)[10]。盡管企業(yè)和非營利組織及公眾參與水環(huán)境治理的重要性得到承認，但是在實踐中，由于尚未健全水環(huán)境治理參與制度，各投入主體會優(yōu)先考慮本地區(qū)的經濟社會利益和生態(tài)效益，導致決策偏頗或失誤。

3 淮河流域水環(huán)境治理的對策建議

為推動淮河流域水環(huán)境治理進程，應提高其重要的戰(zhàn)略地位，堅持流域綜合治理，構建水環(huán)境治理體系，加強水功能區(qū)和入河排污口的監(jiān)督管理，實行沿淮省區(qū)水環(huán)境污染聯防聯治，注重飲用水水源地、地下水保護，有效改善流域水環(huán)境質量狀況，助力流域生態(tài)文明建設，保障流域生產和生態(tài)安全。

3.1 健全流域水環(huán)境治理法律法規(guī)體系

完善淮河流域水環(huán)境治理法律法規(guī)，推動淮河流域綜合治理的法治建設。將已有的流域水環(huán)境治理法規(guī)和規(guī)章進行修訂，對有關原則性條款加以細化，針對水環(huán)境治理中存在的突出問題做出專門規(guī)定。加強地方配套法規(guī)與規(guī)章的建設，提高其適用性和可操作性。從流域生態(tài)環(huán)境治理的效益最大化出發(fā)，根據流域不同河段水質要求，確定流域上中下游地區(qū)水環(huán)境治理的責任和權利，落實關于水生態(tài)修復和環(huán)境污染治理的法定義務。

實施流域內各省區(qū)水環(huán)境治理的協同執(zhí)法，執(zhí)行聯防聯控任務，提高流域生態(tài)系統保護和環(huán)境污染治理效能。建立各級政府目標責任制，把轄區(qū)出境水質變化情況作為衡量該區(qū)域水環(huán)境治理狀況的重要指標，列入地方政府領導年度考核和目標責任制，逐級簽訂治污目標責任書，實行責任追究制度[11]。加強執(zhí)法監(jiān)督，將民事責任、行政責任、刑事責任有機結合起來，加大對流域水環(huán)境損害行為的懲戒力度，妥善處理區(qū)域間水環(huán)境糾紛。

3.2 完善流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系

完善淮河流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系，探索政府扶持和市場參與相結合的治理路徑，協調流域經濟發(fā)展和生態(tài)保護的關系。綜合運用行政、經濟等多種手段，形成流域水環(huán)境治理的長效機制。流域水環(huán)境治理規(guī)劃體系由基礎規(guī)劃和應用規(guī)劃組成。基礎規(guī)劃立足于長時間尺度，從戰(zhàn)略高度規(guī)定與水環(huán)境保護目標相關的水域、土地使用功能,提供安全的生產、生活和生態(tài)用水。應用性規(guī)劃以基礎性規(guī)劃為原則制定的專項規(guī)劃,包括區(qū)域、小流域、城鎮(zhèn)水環(huán)境治理規(guī)劃和污染源減排計劃等。

加強流域水環(huán)境治理規(guī)劃制定過程中的民主科學決策，并使具體制度具有可操作性。健全流域管理體制，以流域水資源作為主體，統籌山水林田湖草要素。注重健全流域管理和區(qū)域管理相結合、行政區(qū)劃服從流域統一管理，水利、環(huán)保、自然資源、應急、城建等部門各司其職，建立流域管理協調機制，堅持以統一規(guī)劃、分工負責為指導原則，統籌運作，明確責任主體。實現流域水環(huán)境治理模式由末端治理向全過程綜合治理轉變，從目標總量控制向容量與總量雙控轉變[12]。

3.3 加大水功能區(qū)水質保護力度

加強淮河流域水功能區(qū)水質保護，將水功能區(qū)分為禁止設置、嚴格限制、一般限制3種類型，實行水功能區(qū)分級分類管理，從嚴核定水域納污容量，確定主要污染物限制排污總量控制方案，全面落實污染物總量控制[13]。根據江河湖泊水功能區(qū)劃及其納污限排要求，對入河排污口設置進行分類管理。新建、改建和擴大入河排污口必須嚴格執(zhí)行分類管理要求，并按排污口布局規(guī)劃對現有入河排污口進行改造，促進有序控源減排[14]。建立入河排污許可交易制度，實施排污權管理，嚴格控制入河排污總量。限制區(qū)域內污染源的排放量及排放濃度，確定區(qū)域內各污染物的削減量，使得各區(qū)域內各監(jiān)測斷面水質能夠滿足功能區(qū)劃要求。注重水資源合理調度，進一步提高水功能區(qū)水質達標率。

全面推進淮河流域水功能區(qū)達標建設，對未達到控制目標的水功能區(qū)，制定水功能區(qū)水質達標建設方案。通過截污控污、水生態(tài)修復、調水引流等措施，達到水功能區(qū)確定的水質目標。在確保工業(yè)、農業(yè)和居民生活用水的前提下，保持小流量下泄，改善河道水流和水生植物條件，提高水體的自凈能力，降低污染物濃度，避免淮河干流污染團的形成，保證沿淮地區(qū)的水質安全。制定飲用水水源地保護措施及應急備用水源保護規(guī)定，加強平原區(qū)地下水水質保護，嚴格控制區(qū)域地下水開采總量，重點強調城鎮(zhèn)飲用水源地保護、水生態(tài)系統保護與修復等。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，落實目標考核，嚴格實行行政執(zhí)法，加強水功能區(qū)風險防控，防御突發(fā)性水污染事故[15]。

3.4 優(yōu)化產業(yè)結構和空間布局

根據淮河流域內各區(qū)域經濟社會發(fā)展水平和水資源條件，合理調整產業(yè)結構，優(yōu)化產業(yè)經濟布局，化解流域結構性污染問題。制定流域產業(yè)導向目錄，指導各地區(qū)產業(yè)結構改造和升級，不得采用和生產列入產業(yè)結構調整導向目錄內禁止的工藝和產品，嚴格控制導向目錄內限制的工藝和產品。必須嚴格控制發(fā)展高耗水、重污染型的項目，加快淘汰能耗高、用水效率低、水污染重的落后生產工藝和產品。開展重點污染行業(yè)專項整治，加大對規(guī)模較小、污染較重的造紙、印染、化工、電鍍、制革等企業(yè)的淘汰力度[16]。對已實現達標排放但廢水排放量大的企業(yè)，要限制擴大生產規(guī)模，避免增加污染負荷。

轉變淮河流域經濟增長方式，實施低消耗、低污染、高產出的新型產業(yè)發(fā)展模式，全面推行清潔生產，推動產業(yè)發(fā)展綠色化。合理調整高耗水型重污染行業(yè)和原材料初級加工行業(yè)在工業(yè)中的比重，限期治理工業(yè)污染源，削減工業(yè)污染負荷。倡導使用生物農藥和有機肥料，加強養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)污染治理，嚴格控制農業(yè)面源污染。發(fā)展節(jié)水、節(jié)能和清潔型的高新技術產業(yè)，強化新建項目環(huán)境管理，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，實施清潔生產審核[17]。推動現代服務業(yè)發(fā)展，鼓勵綠色消費。發(fā)展循環(huán)經濟，創(chuàng)建生態(tài)省(市、縣)、環(huán)保模范城鎮(zhèn)、生態(tài)示范區(qū)等。推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，確保生活污水處理設施穩(wěn)定運行，生活污水處理廠達到排放標準。

3.5 推進流域上下游和省際協調聯治

建立淮河流域上下游和跨省區(qū)水環(huán)境協同治理體系，落實“誰污染誰治理”的責任制度。加強流域上下游和沿淮省區(qū)之間的協調配合，建立河流交界斷面水質目標責任制，明確各個行政區(qū)水環(huán)境治理的具體任務和目標。應保障各個地區(qū)之間的信息渠道暢通，實施區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，確保流域水環(huán)境共治的統一性[18]。為保障不同區(qū)域協商結果的有效執(zhí)行，需要聯合開展環(huán)境執(zhí)法，建立流域內地區(qū)環(huán)境執(zhí)法信息交流平臺，定期通報轄區(qū)水環(huán)境質量狀況、環(huán)境風險排查、信訪輿情受理等，提高流域內環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效能。實行流域水污染防治聯席會議制度，監(jiān)督各地方政府的跨界水污染防治規(guī)劃的落實情況，協調處理跨界水污染糾紛。

建立流域上下游地區(qū)和省際水質生態(tài)補償機制，將化學需氧量、氨氮、總磷和氟化物等主要污染物排放量指標的監(jiān)測結果作為制定補償標準的重要參數，遏制河流跨界污染。采用政府主導為主、其他類型為補充的生態(tài)補償模式，優(yōu)化淮河流域生態(tài)補償制度安排。建立流域生態(tài)補償專項基金，實施財政轉移支付，在淮河流域生態(tài)補償中要明確地方政府的職責，淮河流域上下游地區(qū)和省際也可以通過協商談判和市場交易實施生態(tài)補償，實現外部效應的內部化[19]。

3.6 加強流域水環(huán)境監(jiān)測預警

建立人工與自動監(jiān)測相結合的淮河流域水環(huán)境質量監(jiān)測體系，合理規(guī)劃監(jiān)測站點布局，增設監(jiān)測斷面與點位，擴大覆蓋范圍，完善流域水環(huán)境監(jiān)測網絡，全面提升流域監(jiān)測能力。完善流域內河流斷面水質監(jiān)測方案，對重點水源和省際交界斷面進行水質實時動態(tài)監(jiān)控，規(guī)范監(jiān)測技術標準與監(jiān)測方法，提高水質采樣分析方法的科學性和監(jiān)測數據的準確性，提高監(jiān)測效率和數據共享能力，逐步建立水體污染溯源體系。加強污染源自動監(jiān)控設施建設，實現污水集中處理管網覆蓋，并安裝在線監(jiān)測系統。

在水環(huán)境污染嚴重的地區(qū)，應采取必要的技術和行政手段，實行水質水情動態(tài)監(jiān)控預警，有效應對流域水污染突發(fā)性事件。強化流域重要控制斷面的水質監(jiān)測，有的放矢地開展防污調度，保障淮河流域用水安全。開展工業(yè)集聚區(qū)污染治理，推動沿淮地區(qū)工業(yè)園達標排放[20]。流域監(jiān)測機構應加大水環(huán)境監(jiān)測力度，拓寬監(jiān)測對象數量，強調特征污染物的監(jiān)測，加強地下水超采區(qū)和禁采區(qū)水位和水質監(jiān)測。對流域重點水源地實行全過程監(jiān)管，供水單位定期監(jiān)測、檢測和評估轄區(qū)內飲用水水源、供水廠出水和用戶水龍頭水質等飲水安全狀況。

3.7 建立流域水環(huán)境治理投融資機制

探索淮河流域水環(huán)境治理多元化投融資模式，建立流域水環(huán)境治理投融資機制。根據淮河流域社會經濟發(fā)展現狀，在高效利用流域水環(huán)境治理專項資金的基礎上，推廣比較成熟的水污染治理投融資模式。加強水環(huán)境治理投融資項目運營管理，切實提高水環(huán)境治理投資整體效益。對經營性基礎設施項目，可以運用政府和民間合作投資、民間經營等模式，有效提升水環(huán)境治理項目運營效率。創(chuàng)新流域水環(huán)境治理多元化投融資手段，探索專項基金、債券、信托等融資方式，擴大水環(huán)境治理基礎設施建設資金來源。新建、改擴建污水處理廠可以采取政府與社會資本合作等模式，提高工程建設質量，降低政府資金投入的壓力和風險[21]。

在流域水環(huán)境治理投融資體制改革中，應確立以企業(yè)為主體的市場化運營機制，提高企業(yè)自身參與污水處理市場的積極性。政府應減少對企業(yè)投融資的直接干預，側重于加強政策引導、增強社會服務功能和完善管理制度，全面落實企業(yè)的投資自主權，項目立項、籌資方式選擇等環(huán)節(jié)應由企業(yè)自主決策。同時，轉變流域污水處理的收費方式，由污水處理企業(yè)成為市場主體。依據流域水循環(huán)的系統規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，合理制定污水處理費用標準，將流域污水處理設施的投入與產出納入市場經濟中，減輕政府對流域污水處理壓力，保障流域污水處理設施建設和維護，實現流域產業(yè)經濟和環(huán)境治理雙贏。