“雙一流”形勢下高校后勤內部控制差異化設計與優化研究

孫衛國 李鵬 和緒亮

摘要：伴隨中國各高校市場化及產業化發展進程，企業化管理逐漸被高校引入到日常管理建設中。在當前“雙一流”的高校建設與發展形勢背景下，從現代企業管理的角度出發，針對后勤內部控制差異化設計問題，以高校后勤管理工作為中心展開研究，結合Q大學的后勤內部控制管理現狀，提出優化建議。研究結果表明，高校后勤內部管理存在控制環境、控制活動、監督與評價及信息溝通等方面的問題，從市場化及非市場化業務流程等角度進行差異化設計與優化。

關鍵詞：“雙一流”;高校后勤內部控制;差異化設計;優化研究

中圖分類號：G647

文獻標志碼：A

文章編號：1006-1037（2021）03-0126-07

在高等學校的建設及發展過程中，隨著2015年國家“雙一流”建設《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（下文簡稱“《方案》”）的出臺，各高校拉開了中國高等學校建設發展的新篇章。根據《方案》的相關具體要求，中國“雙一流”建設工作將有序實施三步走的方針政策，實現從高等教育大國邁向高等教育強國的偉大歷史性跨越。面對當前科技的飛速發展和復雜多變的國際形勢，有效實施高等學校的“雙一流”學科建設，尤其是一流學科建設，逐漸成為學校事業發展的總引擎，更是一項關乎中國高等教育深層次發展的重大議題。后勤作為高校重要的服務系統和服務型部門，實現高校后勤部門的可持續發展對于推進高校的“雙一流”建設、實現高校的市場化、產業化發展具有關鍵性作用[1]。在高校積極推進“雙一流”建設的形勢下，各高校后勤服務的意識和能力不斷加強，為師生的教學研究、學習生活等方面提供了切實的保障。隨著社會化改革的推進，后勤業務逐漸分化為由高校自行運營的非市場化主體和外包給社會專業機構或個人運營的市場化主體。在這兩種主體共存的運作模式下很難對后勤的發展規模進行合理的評估和規劃，從而導致了后勤內控基礎薄弱，服務質量下降以及高校的資產使用效率低下等問題[2-3]。因此，各高校后勤單位規范經濟行為，建立和完善內控體制，提高經營管理效率迫在眉睫。

1 高校后勤內部存在的問題

在社會化改革背景下，高校后勤雖然取得了較好的發展，但是后勤內部控制存在的問題也日趨明顯，對高校后勤內部控制的瓶頸進行分析，找到癥結所在，才能對高校后勤內部控制差異化進行設計與優化，促進后勤的不斷發展。

控制環境瓶頸。由于高校的后勤管理工作涉及領域較為廣泛，包括且不限于校園基本建設、組織管理以及經濟往來等方面內容，其管理的主要任務是服務高校師生并保證高校教研工作的正常有序開展，此過程具有一定的非營利性質[4]。但工作中，大多會涉及到資金和財產的使用、各部門之間的交涉以及崗位人員使用的問題[5-6]。（1）產權問題。多數高校并沒有把企、事業的產權完全分離，高校作為后勤企業的投資者，仍然參與管理高校后勤事務。后勤管理人員由組織任命或委派，內控實施與其業績考核不掛鉤，內在發展動力不足。（2）組織框架問題。后勤非市場化服務主體實行科層化管理模式，注重縱向間的權利與義務，部門之間以及各部門相關工作人員缺少及時有效的溝通，影響后勤工作的效率，非市場化組織架構問題也存在于市場化服務主體中，各中心各部門間缺乏必要的交流，信息溝通不夠靈敏[7-8]。（3）人力資源問題。很多高校后勤的人力管理制度常年沒有修訂，績效考核體系也不能適應高校發展的要求。普遍存在的編外人員占比重較大、事業編制人員與企業編制人員的福利待遇不同等問題，往往會造成收入低的一方心里不平衡，工作的積極性降低[9]。

控制活動瓶頸。高校后勤內部控制控制活動不夠嚴謹。高校后勤內部控制缺乏系統性，控制措施之間的銜接與配合程度較低，各部門之間的業務也缺乏聯系，從而影響后勤工作的整體效率。此外，高校后勤各部門普遍存在著不相容職務未分離，未進行適當的授權審批等問題[10-11]。這些不適當的操作往往會給后勤工作帶來經濟風險。

監督與評價瓶頸。高校后勤非市場化服務主體并沒有形成獨立的內部審計部門或者其他的監督機構，沒有建立科學的監督機制，只存在上級對下級的監督，忽視了平級之間以及下級對上級的監督。監督機構的獨立性較差，監督過程往往受到行政干擾，影響監督效率和效果[12]。

信息溝通瓶頸。高校后勤缺乏信息的集中管理體制，各業務部門之間欠缺橫向交流，信息存在“孤島”，沒有統一的信息共享機制，信息溝通沒有達到很好地效果[13]。

2 高校后勤內部控制差異化管理

高校后勤的經營業務涉及師生公寓、飲食管理、物業管理、校園綠化、設備維修、物資供給等。在高校后勤社會化改革的背景下轉變高校后勤管理理念，必須建立健全高校后勤內部控制思路、流程以及框架，使高校后勤管理服務水平更具專業化、科學化、規范化[14-15]。高校后勤市場化服務主體和非市場化主體內控目標的相同之處均是保障經濟活動的合法合規、資產的安全性、財務報告及相關信息的真實完整，從而促進后勤服務主體實現發展戰略;其不同之處在于前者目標是提高經營的效率，后者目標是提高公共服務的效率。

2008年，財政部發布了《企業內部控制基本規范》，2010年又頒布了《企業內部控制應用指引》，為后勤市場化服務主體內控奠定了指引基礎。為提高行政事業單位內部管理水平，2012年，財政部制定印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》[2]，該規范為非市場化主體內控建設指明了方向，極大地促進了高校后勤管理質量的提升。

在中國內控管理相關政策的引導下，各高校管理人員日漸認識到后勤內部控制管理對于高校長久發展的重要作用，為了實現內部控制目標，各高校遵循《行政事業單位內部控制規范（試行）》中指定的全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益、動態性等原則[2]。上述原則中，后勤非市場化主體內部控制不包含成本效益原則，這是因為行政事業單位的經費來源主要是財政撥款資金，不以營利為目的，宗旨是服務于全校師生的教學、科研、學習、生活等。隨著各高校相繼進行后勤管理改革，后勤管理實現精細化，是高校可持續發展的必然趨勢[16]。只有通過多種渠道、多個角度、全方位地對管理模式進行探究，才能真正實現高校后勤內部控制的規范化、科學化管理。

3 Q大學后勤內部控制差異化設計與優化內容研究

Q大學為省屬一類大學，后勤管理處負責全校后勤服務與保障，以“創新引領、保障優先、質量為本、服務至上”為宗旨，下設綜合信息科、項目管理科、人力資源科，內設管理機構和飲食服務中心、教室與場館服務中心等9個業務單位。其中商貿中心、國際學術交流中心已從高校后勤剝離，形成了獨立核算、自負盈虧的經營主體。圍繞Q大學后勤的戰略目標，從內部控制五要素視角對其業務內容進行差異化設計與優化研究，最終建立如下表1類型業務流程框架。

3.1 控制環境差異化設計與優化

由內控意識、治理結構、校園文化、組織機構設置及人事政策等構成的內部環境，是高校實施內部控制的基礎和入口，高校后勤市場化服務主體與非市場化服務主體內部控制均應重視內部環境的建設。其中，完善的組織框架在一定程度上為業務單位實施經營管理提供保障[6];良好的人力資源管理能夠增強單位活力，提升高校后勤的核心競爭力。

Q大學后勤非市場化服務主體未與高校分離，現行的是一種扁平式的組織框架結構模式，這種組織架構能夠減少管理層級，加快信息的傳遞[11-12]。應繼續實行高校領導責任制，由書記、處長、副處長以及各科室主任管理高校后勤事務。

Q大學后勤市場化服務主體結合高校后勤的實際情況，應采取“直線—職能制”的組織框架，以直線為基礎，在各領導之下設立職能部門對Q大學后勤事務進行專門的管理，形成領導統一指揮與各職能部門參謀指導相結合的模式（如圖1）。這種組織框架使后勤的下級部門受到上級的管理，同時也受到同部門的業務指導和監督，但存在各部門之間的協調和配合度較差的缺點[13]。為此Q大學后勤市場化服務主體可以建立綜合委員會或者各種會議制度，加強各部門之間的溝通、協調工作，幫助高層出謀劃策。

在人力資源管理方面，應實行事業編與企業編雙規制運行[14]。事業編制的人員依據學校統一的考核機制進行績效考核，企業編制應以市場化主體履行考核責任為主，后勤職能部門監督為輔的原則，實行雙流管控。

（1）人力資源規劃與配置。后勤人力資源部門應對現有人力資源狀況進行評估，制定人員需求計劃管理流程及適當的員工招聘管理流程。對于Q大學后勤兩大服務主體應實施招聘差異化流程，非市場化主體應參照地方政府組織的事業編招聘流程，而對于高校后勤市場化服務主體應根據自身具體情況制定實用的聘用流程，并可按照管理崗、技術崗和基層崗設定競聘管理規則，以明確競聘工作的合規性、必要性和規范性。

（2）發展與培訓。后勤的業務主體均應制定合理的年度培訓計劃和年度培訓管理流程，以提高管理層和基層員工的工作能力、創新思維，并養成良好的職業道德素質。

（3）人事管理。后勤業務主體應對各個崗位的權責與義務進行嚴格界定，并對內部人員調配、勞動合同續訂和員工離職、請假、加班等工作制定相應的規章制度。

（4）建立健全有效的激勵約束機制。后勤市場化服務主體對于已聘用員工可以約定試用期，對于試用期內不合格的員工，可解聘;高校后勤應定期考核后勤人員，細化考核標準，使得考評結果能真正起到激勵作用;根據考核結果，建立獎懲機制，通過有效的激勵和約束機制，為高校后勤營造一個良好的工作環境。

3.2 風險評估差異化設計與優化

Q大學后勤市場化服務主體已進入市場，外部風險是重點關注的內容，風險評估時可以從風險發生的概率、影響大小以及承受能力等方面進行評估。對于Q大學后勤非市場化服務主體，應分別按照單位層面和業務層面進行風險評估。單位層面重點關注內部環境，從組織機制、管理制度、部門崗位和信息系統等方面分析識別風險;其業務層面的評估主要從各業務流程入手，如采購業務、資金業務、預算業務等。應充分對現有流程進行梳理、分析、再造，配合采用風險清單法、流程圖法、實地檢查法等將所識別的風險描述出來。Q大學后勤應成立專門的風險評估小組應對可能出現的各種風險，針對兩大后勤服務主體，分別從目標設定、風險識別、風險分析、風險應對四個方面進行差異化思考，明確業務流程中的風險點和控制環節，將風險理念和內部控制融入業務流程中，使業務人員在業務流程操作時明晰工作重點和關注點，降低業務運行風險。以Q大學后勤集團車輛服務中心公務租車為例，如表2所示。

值得注意的是，高校后勤非市場化服務主體在選擇風險應對策略時，除了考慮自身承受風險的能力，還要考慮應履行公共服務的責任。因此后勤非市場化服務主體不能放棄風險較高但重要性較大的公共服務業務以規避風險。與市場化服務主體應對策略相比，后勤非市場化在履行公共服務時，應采取一定的措施規避可能面臨的風險，將其控制在可承受能力范圍之內。

3.3 控制活動差異化設計與優化

控制活動應當保證高校后勤的每一項業務都有恰當的措施降低風險的發生，并對已確定的控制活動中存在的風險采取相應的控制措施，確保實現內部控制目標。高校后勤預算業務、采購業務、資金業務、建造工程、合同管理是高校后勤重要的業務并且時常發生，因此，控制活動為Q大學后勤采購業務、資金業務進行優化研究。

預算控制實行內控的關鍵點，后勤服務主體要學會通過預算分配、審核、控制內部各部門的資金來源，對經濟活動進行預算約束，在單位經濟活動全過程中貫穿預算管理。單位應當建立財務、營運、人力資源管理等部門或不同部門崗位間的溝通協調機制，有助于預算編制部門及時取得與預算編制相關的信息，根據經營目標細化預算編制，從而提高預算編制的科學性。按照總體目標制定年度考核指標，實行預算績效考核，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。在預算的制定和考核過程中，市場化主體應關注投入產出的比例，非市場化主體應重視資金的使用效率。

Q大學后勤各項經濟業務活動不可避免的涉及到資金的業務，后勤的貨幣資金貫穿于整個運營過程，因此強化資金的管理是后勤各項業務有序開展的基礎。加強資金內部控制，一方面可以保證后勤資金的安全性，另一方面保證其他業務有效進行。

針對非市場化服務主體資金業務，Q大學后勤非市場化服務主體資金業務包括收入管理和支出管理，服務主體應建立健全收入支出內部管理制度，明確財務部門的歸口管理，設置合理崗位，貫徹不相容港務相分離的原則，確保收款、付款的安全性和規范性。（1）收入管理。非市場化主體應建立收入上繳管理的相關制度，規范收入交接程序，確保收入及時上繳，避免公款私存、私設小金庫等。財務部會計崗在月底編制《月度收支明細表》并下發至各業務部門，包括本月應收數、實收數以及未收金額的原因等;各單位的會計核算崗人員應及時核對以確保實際收支情況與財務部下發的明細保持一致。后勤業務主體應建立健全票據管理制度，規范各類票據的申領、啟用、核銷、注銷等手續，指定票據專管人員，建立票據臺賬，做好票據的保管和序時登記工作[3]。（2）支出管理。后勤非市場化主體應建立健全支出管理制度，明確審批、審核、支付、核算、復核、歸檔等業務的流程及相關崗位的職責權限。合理設置支出審批權限，防止權限設置過高導致的報銷業務控制松散、借款額度過大難以追回以及權限設置過低降低報銷業務審批效率等。特殊性支出如舉借大額債務或支付大額工程款項等應通過總經理辦公會集體審議決定。

針對市場化服務主體資金業務。Q大學后勤市場化服務主體已從學校脫離出來，不僅要考慮資金的安全性，還要考慮資金使用的有效性以及資金的保值增值能力。因此對市場化服務主體資金業務從籌資活動、投資活動、營運活動三個方面制定相關政策進行控制。首先，后勤市場化服務主體應該根據自身情況制定籌資計劃和方案，明確籌資用途、規模以及方式，并對籌資所需的成本和潛在風險進行充分論證。其次，后勤市場化服務主體還應該考慮貨幣的時間價值，對于閑置的資金進行適當的投資，提高資金的有效使用，從而增加后勤市場化服務主體的經濟效益。再次，市場化服務主體應加強對營運資金的內部控制，建立完善的貨幣資金內部控制體系，充分提高資金的有效使用，從而保障經營管理活動的合法性和有效性。

作為服務保障部門，Q大學后勤在多項業務中會涉及到物資采購，例如維修工程、施工材料、教室場館的設備、飲食中心的食材等。Q大學應建立完善的采購業務控制，以保證采購活動的合理有效及資產安全。下面從業務流程和主要控制措施方面進行設計與優化。

采購流程。Q大學后勤市場化服務主體已完全市場化，采購方式為自行采購，并沒有政府采購項目。而后勤非市場化服務主體的采購包括自行采購和政府采購。所以Q大學后勤非市場化服務主體應把自行采購物資與政府采購物資分別制定采購流程。

主要控制措施。為了防范采購業務的風險，應對后勤各個采購環節采取相應的控制措施，具體包括采購計劃與申請、采購實施、采購驗收和供應商的管理。

采購計劃與申請。Q大學后勤市場化服務主體與非市場化服務主體分別制定年度采購計劃，應闡述采購內容、采購類型、采購方式以及采購金額等內容。歸口部門資產采購與招標辦公室資產管理崗匯總各單位的《年度采購計劃》并審核，重點關注采購計劃填寫的完整性和準確性，采購計劃是否覆蓋后勤集團各單位需求以及是否已通過各單位負責人審核等因素。

采購實施。Q大學服務主體應制定實施細則，對采購方式進行規范。非市場化主體應參照相關法規確定選擇政府采購和自行采購并制定相關流程，以保證資產安全完整。市場化主體相對靈活，可根據成本效益原則選擇公開招標、邀請招標、詢價、競爭性談判、單一來源等采購方式，并針對特定的采購方式制定相應的內控規則。對于零星及緊急物資的采購必須制定嚴格的簽批手續，確保零星及緊急采購流程工作的合規性、必要性和規范性。

采購驗收。驗收是采購工作的重要環節，后勤服務主體應成立驗收小組組織驗收，重點關注物資的指標、價格、數量等信息是否與采購計劃相一致等，驗收后依據實際情況填寫驗收單，營運部資產采購與招標辦公室庫管員依據驗收單辦理入庫手續。飲食服務中心作為食品安全的歸口部門，應根據其物流管理系統進行驗收入庫工作，充分查找風險點，將風險降至最低。

供應商管理。后勤市場化主體應建立完善的供應商管理流程，嚴控供應商的準入和退出環節，并成立監督小組，加強對供應商的日常監督管理，合理打分，實行優勝劣汰。

此外，對于建設工程業務，由于高校后勤建設工程及修繕服務項目較多，使用資金額度巨大，故后勤服務主體應該根據實際情況，對各項維修工程進行評估，然后制定出相應的維修計劃。市場化主體和非市場化主體均應在立項、預算、施工、驗收、竣工決算等環節高度重視、嚴格要求，行動上需要科學管理，認真規劃。落實集體決策制度，加強管理人員能力建設;加強項目的預算管理，避免出現利益博弈的負面影響;設計并執行招投標流程，規范招標文件和嘗試資格后審制;規范項目建設造價變動，嚴格控制工程變更;開展竣工決算審計，提高監督力度。對非市場化主體來說，承接學校修繕項目可以考慮是否立項，而市場化主體承接修繕項目均需立項。在竣工決算時非市場化主體應加強維修部門和內審部門的協調管理能力，從高校管理的內部出發提高工程維修的效率和水平，保證工程造價的合理規劃。而市場化主體更多依靠外部審計，減少風險發生的可能性。

3.4 信息與溝通差異化設計與優化

現代社會發展迅速，Q大學后勤應該建立有效的信息溝通機制，才能夠應對大量信息帶來的風險。Q大學后勤主要從三個方面進行差異化設計與優化，具體包括信息收集、信息溝通和信息披露。

對于Q大學后勤市場化服務主體來說，在信息收集方面應關注內外部信息的變化，以便于市場化服務主體做出經營決策。對于Q大學后勤非市場化服務主體除了關注內部信息外，應重點關注國家政策方面的變化，重點收集這方面信息便于非市場化服務主體做出決策。

Q大學后勤信息溝通機制主要有內部溝通和外部溝通，內部溝通包括上下級之間進行的溝通以及各部門之間進行的溝通，外部溝通是Q大學后勤與外部主體進行的溝通。對于內部溝通，Q大學后勤上下級之間以及各部門之間應該定期或不定期的召開相關會議，討論工作情況和存在的困難，解決“信息孤島化”問題。Q大學后勤市場化服務主體不僅承擔校內服務，還要服務于社會，更要重點加強內部與外部之間的溝通。后勤應該建立開放溝通平臺，方便學校師生之間、各業務部門之間以及學校內外部的溝通與交流。

對于Q大學后勤市場化服務主體來說，信息披露可能會吸引投資者的投資，為后勤市場化主體的發展提供了動力。對于后勤非市場化服務主體來說，信息披露可以服務全校師生、為公共事業提高有效的服務。Q大學后勤應著力搭建信息共享平臺，如建立定期公告或者臨時公告、網絡公示平臺等，將收集與溝通的信息及時對外公布。

3.5 監督與評價差異化設計與優化

通過內部監督，可以了解后勤內部控制運行中是否存在薄弱環節以及重大缺陷，建立有效的評價制度，從而確保后勤內控機制有效運轉。（1）優化監督方式，重視事前監督。Q大學后勤市場化服務主體，應實行日常監督和專項監督相結合的方式，對單位發展戰略、經營活動發生較大變化下的業務流程進行有針對性的監督。另外，后勤服務主體要重視事前監督，做到事前預防、事中控制和事后監督。（2）重視監督的獨立性。內部監督應該保持相對的獨立性，監督機構不能由組織實施和日常管理的業務部門擔任。首先要實現人員的獨立，Q大學后勤的監督機構人員由高校委派，直接受Q大學領導。再次要實現經濟的獨立，Q大學后勤監督機構的薪酬由高校發放，通過Q大學監督人員和經濟的有效結合增強監督部門的獨立性，使得監督發揮有效作用。（3）設立合理的評價方法。內控評價應服務于監督，從內控建立的合法性、全面性、重要性和適應性等方面對其建立的有效性進行評價。為杜絕內控評價形式化，一定要拓展評價結果效用，將其納入績效考評體系，并與獎懲措施掛鉤[4]。

4 結論

后勤不僅起到保障的作用，也是高校服務育人的主體。為探究高校后勤市場化服務主體與非市場化服務主體在經營目標、內控原則及組織機構、人力資源等方面存在的差異，以商討“雙一流”形勢下更為合理的后勤內部控制差異化設計及優化方案，本文就以Q大學為典型代表的眾多高校后勤內部管理控制問題進行探究，總結出其后勤內部管理存在控制環境、控制活動、監督與評價及信息溝通等方面的問題。基于以上分析，針對后勤兩大服務主體在上述問題中存在的短板進行差異化設計與優化，提出如下建議：（1）增強內部控制意識。高校后勤管理內部工作的結構建設以及優化離不開先進思維和觀念的指引，因此，增強高校管理人員的思想建設及對內控的深刻理解，是促進高校后勤優化建設的重要任務。（2）健全內控制度。優化高校后勤內部控制體系，合理健全的制度是關鍵。結合各高校在控制環境、控制活動、監督與評價及信息溝通等方面存在的問題，構建風險評估與方案制定制度、崗位工作責任制度、信息溝通與反饋制度等，以此規范后勤內部管理活動，切實提升高校后勤內部控制管理的質量和效率，確保各項工作能夠得到順利實施。本文的研究尚存在一些不足，基于市場化和非市場化的角度分析后勤內控制度存在一定的局限性，如何有針對性地提出兩種角度下的后勤監督管理機制，是本文需要進一步研究的主要內容。

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