改革開放以來扶貧政策發(fā)展階段性研究

賀佳

摘要：國(guó)家自改革開放以來出臺(tái)了一系列與扶貧相關(guān)的政策，在政府大力推動(dòng)扶貧這種有益的環(huán)境下，中國(guó)的反貧困取得了一系列的輝煌成果。本文基于當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)改革開放以來反貧困發(fā)展各階段性的研究，精準(zhǔn)把握中國(guó)各階段扶貧政策的發(fā)展歷程，嘗試認(rèn)知我國(guó)扶貧政策存在的持續(xù)性和整體性。

關(guān)鍵詞：改革開放;扶貧政策

1.引言

當(dāng)今世界普遍關(guān)注的問題中，貧困問題是全人類共同面臨的重大問題。世界各地區(qū)，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都無法回避貧困這一社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。而緩解和消除貧困，成為了世界各地區(qū)普遍面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為此，世界各國(guó)始終把扶貧放在重中之重的位置，積極倡導(dǎo)反貧困戰(zhàn)略。

2.改革開放以來扶貧政策各階段發(fā)展的基本情況

2.1體制改革下大規(guī)模緩解貧困階段（1978 ～ 1985 年）

1978年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口占據(jù)總?cè)丝诘暮艽蟊戎兀r(nóng)村貧困人口多達(dá)2.5億。其中存在多方面的致貧原因，而導(dǎo)致這一階段大面積貧困的主要原因是人民公社的集體制不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，要使貧困問題得到有效緩釋，必須繼續(xù)加大力度推動(dòng)制度變化。首當(dāng)其沖是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革為基礎(chǔ)和核心的新型土地制度變化。土地制度的改革使得農(nóng)民能夠獲得更多的土地和經(jīng)營(yíng)權(quán)，高度激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，長(zhǎng)期在農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)上的激勵(lì)措施不足問題已經(jīng)得到了一個(gè)徹底有效的緩釋和解決，并且很好地提高和解放了我國(guó)農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)能力，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)和社會(huì)生產(chǎn)能力的提高。其次，在農(nóng)村生產(chǎn)、分配以及收購(gòu)這些方面，政府也對(duì)其進(jìn)行了大的變革，使得市場(chǎng)逐步解禁，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格得到了相應(yīng)的調(diào)整。與此同時(shí)，政府還松動(dòng)人口流動(dòng)的限制、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移以及發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

這一階段，通過以改革解放蘊(yùn)藏于農(nóng)村中的強(qiáng)大生產(chǎn)力的扶貧方式，我國(guó)農(nóng)村的貧困狀況得到極大緩解。

2.2 經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期的針對(duì)性開發(fā)式扶貧階段（1986 ～ 1993 年）

1978 年農(nóng)村體制改革后，我國(guó)的農(nóng)村扶貧取得了顯著成效。然而扶貧事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。其中，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡問題引起了重視。在 20 世紀(jì) 80 年代中期，中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，尤其是較為偏僻閉塞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展水平開始較大幅度的落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，生產(chǎn)力得到解放的這一時(shí)期，這些地區(qū)的發(fā)展成為“需要特殊對(duì)待的政策問題”。

1986 年，黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，通知中提出我國(guó)政府要積極采取有效措施，促使貧困地區(qū)改善生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)能力，使其經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，盡快擺脫貧困。并于1986年6月成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查全國(guó)范圍內(nèi)的扶貧開發(fā)建設(shè)。

與此同時(shí)，我國(guó)大部分貧困省、市、縣也相應(yīng)成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，集中力量推進(jìn)農(nóng)村扶貧。在此解決溫飽的階段，將貧困縮小到了貧困縣的層面，將多項(xiàng)發(fā)展資金投入了貧困地區(qū)。自此，我國(guó)農(nóng)村扶貧開始進(jìn)入有計(jì)劃、有組織且具有針對(duì)性的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，確定開發(fā)式扶貧方針、成立專門扶貧機(jī)構(gòu)、制定專門優(yōu)惠政策、安排專項(xiàng)扶貧資金、核定貧困縣、目標(biāo)瞄準(zhǔn)特定地區(qū)和人群等。我國(guó)的扶貧工作也由此跨入新臺(tái)階。

2.3國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃階段（1994 ～ 2000 年）

在經(jīng)過農(nóng)村體制改革以及國(guó)家針對(duì)式開發(fā)性扶貧這兩個(gè)階段后，我國(guó)在關(guān)于解決貧困問題方面的開發(fā)力度不斷加大，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量逐年遞減。但是在新時(shí)期下，由于貧困問題存在長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和反復(fù)性，所以在解決貧困問題的同時(shí)，新的貧困特征也接踵而至，中西部地區(qū)（深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、水庫庫區(qū)等）尤其是偏僻閉塞地區(qū)的貧困發(fā)生率大大增加，這些地帶大多數(shù)位于少數(shù)民族聚居區(qū)，且這些地區(qū)受自然環(huán)境影響，自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)起始發(fā)育落后。環(huán)境因素和人文因素所導(dǎo)致的貧困原因致使新階段的扶貧工作難度更為加大，為實(shí)現(xiàn)共同富裕，1994 年 3 月國(guó)務(wù)院公布實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，并把其當(dāng)作未來 7 年扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)。計(jì)劃決定，從 1994年—2000 年，國(guó)家集合人、財(cái)、物三力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用七年左右時(shí)間，到 2000 年底基本解決農(nóng)村 8000 萬貧困群眾的溫飽問題，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)貧困戶的人均年純收入達(dá) 500 元以上。

2.4全面建成小康社會(huì)中的扶貧開發(fā)階段（2001 年至今）

在2000年“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”完成的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府實(shí)施了新的扶貧計(jì)劃——中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要。新綱要產(chǎn)生的原因在于，通過上一階段的扶貧攻堅(jiān)，扶貧工作出現(xiàn)了一些新的問題，許多非貧困縣的貧困人口因被排斥而未能享受到國(guó)家的扶貧資源。并且綜合考慮到扶貧資金跟著項(xiàng)目走這一情況，新綱要決定，我國(guó)新世紀(jì)扶貧工作重心由貧困縣下放到村組，使村成為識(shí)別貧困的基本單位。在 20 世紀(jì) 90 年代末，自改革開放以來我國(guó)的扶貧工作進(jìn)展順利，中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量大規(guī)模減少，且貧困人口存在的區(qū)域面積進(jìn)一步縮小并集中于西部地區(qū)。但是西部的剩余貧困人口并非集中在貧困縣，而是相對(duì)分散于不同村莊。如果以上一階段的計(jì)劃繼續(xù)以貧困縣為扶貧開發(fā)的主要單位，則會(huì)導(dǎo)致西部地區(qū)將近一半的農(nóng)村貧困人口不能享受到政府的扶貧資源。綜合種種原因，2001 年中央政府頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001—2010 年）》，首先將上一階段扶貧工作重點(diǎn)縣重新做了調(diào)整，接著將中央扶貧重點(diǎn)放在西部集中連片地區(qū)，貧困縣依然保留，但是采用整村推進(jìn)式扶貧計(jì)劃將貧困村作為扶貧的瞄準(zhǔn)對(duì)象。同時(shí)，扶貧資金的投放將覆蓋到非貧困縣中的貧困村。相較于以往的扶貧計(jì)劃，新的扶貧綱要更加注重貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人力資本的投資，建立貧困者參與式扶貧、以村為基本單位的綜合開發(fā)和整村推進(jìn)扶貧模式，為貧困地區(qū)貧困人口達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。

3.改革開放以來扶貧政策各階段發(fā)展的評(píng)價(jià)

1978—1985 年的制度改革是多方位的，自1978年改革開放以來我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模緩解貧困階段，我國(guó)通過土地制度以及農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)制度的改革和開展一系列與農(nóng)村扶貧相關(guān)的活動(dòng)，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的情況下，絕對(duì)貧困人數(shù)大幅減少，中國(guó)農(nóng)村的貧困狀況得到緩解。但是，隨著扶貧事業(yè)的不斷推進(jìn)，在其發(fā)展的過程中所出現(xiàn)的社會(huì)問題也不容忽視，貧困地區(qū)農(nóng)村的教育事業(yè)跟不上社會(huì)的發(fā)展。因此，政府在改善農(nóng)村物質(zhì)貧困的同時(shí)，也開始逐步重視農(nóng)村的教育。

改革開放政策的進(jìn)一步深化，使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，然而，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題日漸顯現(xiàn)。尤其政府的發(fā)展重心逐漸了投入了城市和工業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度有所放緩。在這種情況下，1986年，我國(guó)成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，扶持貧困地區(qū)提高生產(chǎn)能力、緩解貧困情況，這一機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著我國(guó)政府的扶貧工作從此便有了制度保障和相應(yīng)的政策指導(dǎo)。其中項(xiàng)目式扶貧的開展很大程度上改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件，但在另一方面，從實(shí)際情況來看，很多安排的扶貧項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)上設(shè)施的建設(shè)，而農(nóng)村的人力資源以及社區(qū)綜合發(fā)展能力的開發(fā)相對(duì)受到了忽略。

鑒于上一階段扶貧工作發(fā)展所產(chǎn)生的貧困人口分布狀況的變化，在八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃中，我國(guó)政府出臺(tái)一系列政策措施動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧攻堅(jiān)，企事業(yè)單位、各民主黨派、民間希望工程等等，紛紛發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)參與扶貧。在 20 世紀(jì) 90 年代末，中國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模進(jìn)一步縮小并集中于西部地區(qū)。

4.結(jié)語

貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的一種現(xiàn)象，同時(shí)它也是關(guān)乎國(guó)家政權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定的政治問題。我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘慕^大部分，從現(xiàn)實(shí)層面講，中國(guó)農(nóng)村貧困問題不僅關(guān)系到國(guó)家貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更在很大程度上影響著國(guó)家的政治和社會(huì)穩(wěn)定。

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