“投入替代”還是“教育粘住”？
——中央轉移支付對地方義務教育支出的影響研究

蔡文伯，甘雪巖

一、問題的提出

隨著我國經濟發展向高質量轉變、政府向服務型轉型，財稅體制在國家治理中科學性和基礎性作用凸顯。義務教育是提升國民素質的基礎工程，促進義務教育公平健康發展的前提是確保教育經費均衡充足的投入。在義務教育從基本均衡到優質均衡轉型過程中，帶有中央政府支出偏好的轉移支付也成為教育公共管理領域中備受關注的問題。在中央轉移支付的影響下，各地區的義務教育財政投入狀況如何變化也受到廣泛關注。

教育經費的分配和使用，直接或間接地影響教育發展的水平和質量，轉移支付作為一種緩和財政沖擊和收入不平等的制度安排，目的是為了實現各地區財力和公共服務水平均等化，縮小地區差異。[1]中央轉移支付制度作為教育財政體制的重要組成部分，是促進教育均衡公平發展、實現教育公共服務均等化的重要手段。2018年全國義務教育經費總投入20，858億元，比上年增長7.73%，占全國教育經費總投入的45%。[2]政府作為地方教育投入的責任主體，要在政策上明確義務教育發展的方向，在經費投入上重視中央財政轉移支付的流向，致力于推進義務教育公平的實現。

在關注社會公共服務、促進經濟高質量發展的語境下，中央轉移支付在確保效率的同時能否發揮促進地方義務教育支出的作用？與地方自有財政收入相比，中央轉移支付對義務教育支出是發揮“教育粘住”還是“投入替代”的效應？本研究以全國31個省(市、區)為例，通過構建面板數據，從中央轉移支付與義務教育支出的視角分析轉移支付對地區義務教育支出的影響。

二、文獻綜述

在漸進式促改革、調結構的背景下，中央與地方財政關系不斷調整，地方政府監督和預算機制不斷健全，轉移支付對地方政府的財政支出產生了不同的激勵結果。中央通過發揮轉移支付的“輸血”式功能，統籌引導地方政府提供義務教育公共服務和資源，彌合地區和城鄉間義務教育水平的差距，促進義務教育公平均衡發展。當前有關中央財政轉移支付對義務教育公共服務支出的影響理論主要有兩種，一是“粘蠅紙效應”[3]，即中央轉移支付的增加使地方政府增加對義務教育公共支出的投入，且與地方自有收入相比中央轉移支付對義務教育公共支出的效果更明顯，資金會“粘”在它應到達的地方。[4]二是“替代效應”[5]，即由于中央轉移支付的增加，地方政府降低了對教育投入的努力程度，使地方政府原本用于義務教育的財政投入減少，將原本教育投入的資金轉嫁于別處。[6]

在現有的公共教育服務轉移支付研究領域中，學者們通常以具體的省市區為例分析某一地區教育公共服務的財政投入量，[7]分析專項轉移支付對教育支出的影響。[8]在中央轉移支付與不同地區的教育支出關系研究中發現，西部地區的義務教育支出存在“粘蠅紙效應”，轉移支付的增加促進了西部地區義務教育財政支出。[9]地區經濟水平和中央轉移支付影響義務教育發展水平，中部地區出現義務教育“塌陷”的問題。[10]通過對東部六省進行研究發現，中央財政補貼比例的提升對農村教育經費支出具有顯著的正向作用。[11]

在轉移支付與教育支出的關系研究中發現，轉移支付對義務教育財政公平發揮著顯著的促進作用。[12]有學者通過分析證明轉移支付對地方財政教育支出具有促進作用。[13]將教育轉移支付機制嵌入“獎優”規則，較好地增加了地方政府對基礎教育資源的投入。[14]通過引入地方稅收自主的指標顯示中央財政轉移支付對義務教育財政支出產生顯著的促進作用。[15]也有學者指出轉移支付制度自身存在缺陷，在教育公共服務領域的效果并不是十分突出，人均轉移支付雖對教育支出有顯著的正向作用，但實際效果并不明顯。[16]還有研究者發現，轉移支付政策對教育投入的努力程度產生負向影響。[17]中央轉移支付的增加并未提高政府對教育投入的努力程度，卻對農村義務教育經費產生了“擠出效應”。[18]

綜上，學者們多視角、多層次地對轉移支付制度進行研究，但仍存在一些不足。在研究區域上，研究者主要針對具體的縣鄉地區分析財政轉移對教育投入的影響，從宏觀層面對全國各地區轉移支付的分析研究較為缺乏。在研究內容上，轉移支付對教育投入產生積極的還是消極的影響一直難以定論。本研究在中央轉移支付逐年增加的背景下，以全國31個省市為例，具體分析中央財政轉移支付與地區自有財政收入對教育支出的影響與差異，通過差異對比分析轉移支付是否存在“粘蠅紙效應”或“替代效應”。

三、研究設計

(一)模型設計與變量選取

為對轉移支付與地方義務教育支出的關系進行實證分析，構建如下模型：

(1)

(2)

模型(1)和模型(2)中，β、γ和λ表示各變量前面的系數，ε表示殘差項。其中，Eduit為因變量，表示i省區t年份的中小學生均預算內教育經費支出。中央轉移支付屬于促進地方公共服務均等化的舉措之一，生均預算內教育經費不同于生均教育經費，生均預算內教育經費代表中央各級政府對教育投入量的同時，也反映了教育投入與教育發展規模的關系，更具有代表性。[19]Incit和Trait為解釋變量，表示i省區t年份的人均財政收入和人均轉移支付。Xit為控制變量，包括人均GDP、二三產業產值占GDP的比重、城鎮化率、人口密度、中小學生師比和每十萬人中小學在校生數。為了消除異方差的影響，對相關變量進行自然對數的處理。

通過增加人均轉移支付的變量，比較模型(1)和(2)中的人均財政收入系數的變化值，判斷當前轉移支付對地區教育支出的影響。若β2>γ1>0則表明人均轉移支付使義務教育支出增加的幅度大于原本地區財政收入增加導致教育支出增加的幅度，產生“粘蠅紙效應”。若γ1>β2>0則表明人均轉移支付部分地替代了原本地區財政收入用于義務教育支出的資金，產生“替代效應”。

(二)研究對象與數據來源

本研究使用計量軟件Eviews10.0對數據進行實證分析，研究對象為全國31個省市區，數據均來自于《中國教育經費統計年鑒》《中國財政年鑒》和《中國統計年鑒》，變量描述性統計見表1。

表1 變量的描述性統計

四、實證與結果分析

(一)模型檢驗與選擇

在數據收集和現狀分析的基礎上，為了保證變量之間存在長期穩定的關系以及結果估計的有效性，需要對各變量的數據進行平穩性檢驗。本研究采用Eviews軟件進行面板單位根檢驗，檢驗結果顯示，各變量顯著地拒絕原假設，模型數據是平穩的，滿足建立回歸模型的條件。

接著對模型進行協整檢驗，檢驗結果顯示，模型(1)和模型(2)顯著性水平均在1%以上，即拒絕原假設，表明各變量間存在長期的協整關系，滿足作進一步的面板回歸分析的條件。

檢驗面板數據后，需要選取和設定面板數據的模型。通過F檢驗和Hausman檢驗，數據模型均在1%水平上顯著，應拒絕原假設，選取固定效應模型。

(二)面板數據回歸結果

1.中央轉移支付對全國義務教育支出的影響回歸

在“分稅制”財政體制改革下，形成“中央引導、省級統籌”的義務教育財政結構，中央轉移支付資金由省級政府統籌安排。在中央轉移支付對全國義務教育支出的影響中(見表2)，人均財政收入和人均轉移支付的增加均對義務教育支出產生顯著的促進作用，估計系數分別是0.059和0.084，且通過5%的顯著性檢驗。人均財政收入每增加1%，生均義務教育支出增加0.059%，人均財政轉移支付每增加1%，生均義務教育支出增加0.084%。通過模型(1)與模型(2)的對比發現，中央轉移支付的影響系數大于地區人均財政的影響系數(0.084>0.059)，即人均轉移支付帶來教育支出增加的幅度大于地區人均自有財政收入帶來教育支出增加的幅度，中央轉移支付通過為地方義務教育提供配套的政策支持，激勵地方政府對義務教育公共服務的財政投入。與地方自有財政收入相比，政府更傾向于將中央轉移支付資金投入義務教育事業，中央轉移支付對義務教育支出存在“粘蠅紙效應”。義務教育支出作為公共服務的重要組成部分，通過轉移支付從微觀層面公平配置優質的基礎教育資源，積累優質的基礎人力資本。

表2 轉移支付對全國義務教育支出的影響回歸

2.中央轉移支付對不同地區義務教育支出的影響回歸

轉移支付作為促進教育公共服務和經濟發展的傳導機制，各地區擁有不同的資源稟賦和財政投入偏好，轉移支付對義務教育支出可能存在區域差異。為更加詳細地探究中央轉移支付對義務教育支出的影響，本研究在轉移支付對全國義務教育支出影響的基礎上，細分為東部、中部和西部三大區域(1)按照國家統計局的劃分標準，將我國省級行政單位(不包括港澳臺)劃分為東、中、西部三大經濟板塊。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、山東、福建、浙江、廣東、海南，中部地區包括黑龍江、吉林、安徽、湖北、湖南、河南、江西、山西，西部地區包括陜西、四川、重慶、甘肅、內蒙古、寧夏、青海、新疆、西藏、云南、貴州、廣西。。在中央轉移支付對不同地區義務教育支出的影響回歸中，由表3模型(1)可知，人均財政收入的增加對東部地區義務教育支出產生的影響系數最大，其次是中部地區，西部地區最小。表明地區自有財政收入作為影響教育支出的重要因素，各地區擁有不同的財政收入背景，對義務教育經費支出產生差異化的影響。

由模型(2)可知，西部地區人均轉移支付的增加對義務教育支出產生顯著的影響系數最大，中部次之，東部不顯著。表明在西部大開發新格局背景下，中央轉移支付是西部民族地區地方政府財政收入的重要來源。[20]顯示出中央轉移支付傾向于將資金投入經濟欠發達的中西部，發揮轉移支付在橫向財政失衡的地區間增加可支配財力，促進義務教育公共服務均等化，縮小地區差異的作用。同時值得注意的是，中央轉移支付對義務教育支出存在“粘蠅紙效應”，且對西部地區的影響最為顯著。研究表明，“粘蠅紙效應”會對地方自有財政產生抑制效應，不利于自有財政資金配置效率的提升。[21]通過與地方自有財政收入對比發現，轉移支付對西部地區義務教育支持力度不斷加大，使西部地區過度依賴中央政府的財政轉移支付補貼，同時中央財政轉移支付也影響西部地方財政支出的偏向，過度重視西部基本建設性支出，地方自有財政提升義務教育支出的能力受限。

表3 轉移支付對不同地區義務教育支出的影響回歸

為更加清晰、詳細地體現地區間轉移支付對義務教育支出的回歸結果，在面板數據固定效應模型下列出東部、中部和西部各個截面省份的義務教育經費支出水平(見表4)，轉移支付對義務教育支出存在較大省際差異，轉移支付對義務教育支出影響水平最高的地區分別位于西藏、貴州、云南、廣西、新疆、甘肅等西部民族地區。表明國家兼顧均等與財政激勵的政策，加大對欠發達地區的轉移支持力度，關注民族地區的發展，協調促進地區間的義務教育財政關系平衡發展。應積極通過中央轉移支付發揮地方政府自有財政力量促進義務教育優質均衡發展的作用，[22]同時增加民族地區公共服務支出，發揮人力資本的減貧效應。

表4 轉移支付對不同省市區義務教育支出的水平

五、結論與建議

(一)結論

本研究通過建立2005—2018年我國31個省市區中有關中央轉移支付與義務教育支出的面板數據，基于“粘蠅紙效應”理論與“擠出效應”理論，從全國與東部、中部和西部各地區兩個角度，探析中央轉移支付對義務教育支出的影響效果，得出如下結論：

1.總體來看，人均財政收入和人均轉移支付的增加均對義務教育支出產生顯著的正向作用。通過與人均財政收入的影響系數比較發現，人均轉移支付帶來教育支出增加的幅度大于地區人均自有財政收入帶來教育支出增加的幅度，中央轉移支付對地方義務教育支出存在“粘蠅紙效應”。

2.從不同地區來看，人均財政收入對不同地區的義務教育支出影響中，東部地區最大，中部次之，西部最小。轉移支付對義務教育支出存在較大省際差異，人均轉移支付對義務教育支出的影響中，西部地區影響系數最大，中部次之，東部最小且不顯著。中央轉移支付影響水平最大的主要為西藏、貴州、云南、廣西和新疆等西部民族地區。

(二)政策建議

1.中央政府需要繼續加大轉移支付資金和政策傾斜力度，積極發揮轉移支付的“教育粘住效應”。研究表明，人均轉移支付均對義務教育支出產生顯著的正向作用，應構建激勵相容的新型中央與地方政府之間的財政關系，形成轉移支付對均衡義務教育的長效動力機制。發揮轉移支付財政資源配置上的均衡作用和財政自主性的積極效應，從滿足地方的教育需求出發，硬化地方政府預算約束，彌合東部、中部和西部地區之間義務教育的差異。通過轉移支付實現教育資源的再分配，保障地區義務教育支出均等化，促進城鄉和地區間義務教育的均衡、一體化發展。此外，中央政策和資金在彌合區域間義務教育差距的同時，應建立中央轉移支付與地區經濟發展相適應的動態調整機制，保障對地區義務教育財政結構管理的引導力，形成教育經費的可持續增長機制，保證義務教育資源充足長效的供給。

2.政府間應明確財權事權范圍，制定長效發展規劃。在保證地方政府的公共服務均等化的同時，中西部地區應明確中央與地方政府在義務教育中負責的財政事權范圍，強化義務教育支出責任，避免“教育粘住效應”下地方政府對中央轉移支付的依賴。僅通過轉移支付或地方自有財政收入增加對義務教育的投入，很難實現效率與公平的均衡，不能過度單純地強調通過轉移支付或地方自有收入來實現義務教育的公平供給。應制定符合區域特點的長效經濟發展規劃，借助地區的資源稟賦優勢，激活地區的“造血”功能，通過提升地區自身的經濟實力，不斷完善義務教育公共服務，促進義務教育的良性循環。發揮地方政府問責制，加強地方政府的義務教育財政管理權，在監管職責上明確地方政府的教育支出責任。