河道采砂管理問題及其研究進展

丁繼勇，林 欣，盧曉丹，丁雷杰,楊志勇

(1.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100； 2.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京 211100; 4.南京交通職業技術學院建筑工程學院，江蘇 南京 211188)

河道砂石(簡稱河砂)是在河道中形成和堆積的天然砂石，具備自然資源屬性和工程屬性，前者表現為流動性、多用性、非完全可再生性、稀缺性及高價值等特性；后者表現為治理河道、維持河道正常運行等功能[1]。河砂的雙重屬性使其成為一種兼具經濟、社會和生態價值的自然資源。人們從事河道砂石開采(即采砂)活動起初是為謀求盈利性效益，若采砂活動科學適度，則在獲取經濟效益的同時通常還可產生公益性效益，如緩解砂石淤積、擴大行洪能力、整治航道、穩定河勢及加固堤岸等[2-3]。因此，采砂活動在一定程度上推動了經濟社會發展和生態環境保護。隨著經濟社會發展速度加快，對砂石的需求量也越來越大。然而，河砂具有非完全可再生性，并非取之不盡用之不竭，即當采砂速度超過新生河砂速度時，河砂供給量(輸沙量)呈現遞減趨勢，易形成供需失衡的局面。我國長江、淮河、珠江等河道輸沙量均受到采砂的影響[4]。供需失衡又會推動砂價上漲，誘使更多人產生非法采砂行為，包括未獲許可進行開采的行為或已獲許可但未按照規定要求進行合理開采的行為。據統計，約有70個國家或地區存在大規模的偷采盜采、過度采砂等非法采砂行為[5]。非法采砂不僅不能獲取公益性效益，反而會對生態環境保護造成極大威脅，如加劇耕地鹽堿化，加大邊坡不穩定性，影響水位變化，破壞水生和河岸棲息地等[6-8]。可見，采砂既有積極作用的一面，也有消極作用的一面。如何將消極作用轉化為積極作用，需要科學有效的采砂管理。

2007年以來，采砂管理問題引起了國內外相關領域學者的關注，如劉丹等[9]根據長江流域河道采砂管理特點，建立了采砂管理健康評價指標體系；Sreebha等[10]認為科學評估采砂影響是制定采砂管理策略的先決條件；Nguyen等[11]運用描述法、比較分析法和管理能力分析法解讀采砂管理實踐數據，發現法律框架不完善、利益相關者責任不清及協調不足、管理資源有限等問題阻礙著采砂管理的發展。Gavriletea等[12]在綜述采砂對生態環境影響的基礎上，提議通過采用砂石替代品、使用清潔采砂技術、提高采砂稅收及設立法規條文等手段緩解采砂負面影響。

上述研究肯定了采砂管理的重要性，但缺少對采砂管理問題的深入分析，未能形成對采砂管理的系統性認識。從主體、內容和過程等角度看，采砂管理涉及多方面問題，主要包括權屬界定、規劃編制與許可選擇、交易方式探索、非法采砂行為應對，以及管理信息化建設等，如圖1所示。因此，本文將基于上述主要方面對已有相關文獻進行回顧和評述，總結現有研究成果存在的不足，并指出未來研究方向，以期為推動河道采砂管理水平的提升提供參考。

圖1 河道采砂管理相關研究問題

1 河砂權屬界定

河砂所有權是描述河砂歸誰所有、由誰負責的法律制度。河砂所有權權利主體是國家，但國家是一個抽象概念，所有權行使主體實際上是國家代表，即由國家代表作為責任主體，負責采砂管理。關于由何種部門負責采砂管理存在爭論，原因是河砂既屬河道組成部分，又屬礦產資源。學者對此主要持3種態度。第一種支持由水利部和國土資源部(現已被整合到新組建的自然資源部)共同負責。孟祺[13]基于法律法規分析，指出采砂管理包括利用管理和影響管理，前者由國土資源部負責，后者由水利部負責；李曉妹[14]通過借鑒國外采砂管理模式，指出采砂應同時執行礦產資源法和水法的規定，相應地應由國土資源部和水利部共同負責采砂管理。第二種支持由水利部獨立負責。王瑞等[15-16]通過學習“長江模式”的成功經驗，發現“水利一家主管、相關部門配合”的管理模式既符合實際又益于理順采砂管理體制；王卓甫等[1，17]則從資源屬性入手，認為河砂首先是河床組成部分，其次才是可開采利用資源，故水利部理當優先于國土資源部擔當責任主體；劉麗華等[18]比較了水利部和其他部門在采砂管理上發揮的作用，發現水利部在便利性、效率性以及維護公眾利益等方面都具備優勢。第三種支持由國土資源部負責采砂管理。孫立峰[19]強調國土資源部的職責正是對礦產資源的規劃、管理、保護與合理利用，而河砂作為礦產資源范圍內的非金屬礦產，國土資源部理當擁有對其的監督管理權限和法定監督管理職責，是有權對河道采砂權進行處置的唯一法定主體。

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會批準成立自然資源部，將國土資源部職責及水利部的水資源調查和確權登記管理職責納入自然資源部職責范圍內。如此一來，按照自然資源部取代國土資源部的認識，上述學者關于采砂管理責任主體的爭論對象即轉變為水利部和自然資源部。顯然，自然資源部與國土資源部絕非完全相同的兩個部門，前者擁有后者所不具備的職能特性，故學者們有必要在重新比較水利部和自然資源部職能特性的基礎上結合采砂管理需求選擇較為合適擔當責任主體的部門。另外，自然資源部、財政部、生態環境部、水利部及國家林業和草原局于2019年7月11日發布《自然資源統一確權登記暫行辦法》，該辦法指出：對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記；同步印發的《自然資源統一確權登記工作方案》明確：從2019年起，利用5年時間基本完成全國重點區域自然資源統一確權登記。可見，關于采砂管理責任主體的選擇和確定是重要且迫切的，權屬清晰是實現科學有效采砂管理的基礎。

2 采砂規劃編制與采砂許可選擇

2.1 采砂規劃的編制

規劃編制目的是指導人們科學適度采砂。研究觀點認為采砂規劃存在較強限制性：毛野等[20]考慮到河道運行安全，對采砂時間、地點、年開采量、開采強度及開采方式提出一系列限制條件；原野[21]認為以河道整治規劃指導采砂規劃編制，既能避免一些安全隱患，也能有效采砂；安催花等[22]認為規劃對象是在動態變化的，規劃內容理當具備時效性；李峻等[23]強調有必要通過控制采砂船舶數量以避免航運事故的發生。可見，采砂規劃限制主要表現在河道規劃、時間及采砂影響三方面。

規劃編制內容主要包括禁采區、可采區和保留區(3區)的劃分及采砂量的確定。禁采區指禁止采砂的地區，但在高價河砂的誘使下，部分人鋌而走險偷采砂石，禁采的存在反使偷采者獲利更多，因此禁采區并未實現真正的禁采[24]?？刹蓞^指允許采砂的地區?；诓缮耙巹澫拗疲珹sabonga等[25]認為應選擇敏感環境之外的位置作為可采區，同時為降低環境風險，應當維護可采區并重視開采后的修復工作；Haghnazar等[26]通過試驗探究了砂坑位置和砂坑間距的設置對緩解采砂負面作用的影響，發現砂坑在距流動深度(flow depth)14倍的位置時，河堤會正面作用于下游砂坑的填砂率，砂坑間距的增大可降低沉積率和下游砂坑的遷移率。保留區指介于禁采區和可采區之間的過渡區，在一定條件下，保留區可轉化成禁采區或可采區。針對采砂量的確定，鄒紫偉[27]提議依據地勘資料和控制開采高程計算開采量，此開采量除以規劃期便得出年度采砂控制總量；吳彥等[28]認為應將采砂量分為靜態量和動態量，前者代表砂石歷史儲量，由開采區面積、河床實測高程均值、河床開采高程計算得出，后者代表砂石遷移量，由沉積量、溯源沖刷量計算得出，年度采砂控制總量由采砂量和砂石需求量共同決定；Zhai等[29]從可持續性的角度研究了河道健康安全下砂石資源的優化利用問題，基于采砂控制總量和砂石供求關系的考慮，構建了年度采砂量優化利用模型和規劃期內采砂量優化利用模型。

綜上所述，在編制采砂規劃時，需重視河道規劃、時間及采砂影響三方面的限制，河道規劃限制強調應在河道規劃的指導下編制采砂規劃；時間限制強調規劃內容需及時更新；采砂影響限制強調采砂活動不應對河道及生態環境發展產生負效應。只有基于采砂規劃限制合理劃分禁采區、可采區、保留區和確定采砂量，才可編制出科學有效的采砂規劃。然而，現有研究存在以下不足：規劃編制中往往涉及大量數理模型和推論演繹，其數據來源是否客觀難以保證；關于采砂影響的研究鮮有揭示采砂影響與規劃編制間內在作用機理的；針對禁采區未能實現真正的禁采，缺少發揮禁采區效用的策略研究。

2.2 采砂許可方式及其選擇

采砂許可是河砂所有權行使主體代表賦予相對人使用權的行政行為[30]。獲得采砂許可是采砂的基本前提。王金生[17]認為許可應設置專業門檻，如提出專業資質和業績要求；楊高升等[31]考慮到許可數量會影響市場河砂價格，為穩定砂價，提議適度許可。采砂許可方式主要包括拍賣、招投標和直接許可3種。在選擇許可方式時，梁荊江[32]強調管理者應堅持公益性效益優先、減少功利追求、統籌考慮實際狀況，并以公開、公平、公正和綜合指標優勝的原則對待許可申請；周建春[33-34]認為須在把握許可性質和特點的基礎上做出選擇，對于可盈利的采砂活動，有必要引入市場機制，尊重經濟規律并減少人為影響。關于選擇何種許可方式，鄧涌涌等[35]認為拍賣、招投標利于公平競爭、防止腐敗和淘汰剩余采砂能力；王金生[36]結合典型案例分析，指出拍賣從形式上看的確體現公開、公平、公正，但其實踐效果并不理想；黃章羽等[37]考慮到采砂市場不完全開放的特性，對比拍賣和招投標，認為招投標能兼顧利益和管理，是優先采用的方式。楊高升等[38]則指出3種許可方式皆有優缺點，都存在一定應用空間，故引入粗糙集和三角模糊數理論，運用粗糙熵決策方法構建了針對拍賣、招投標和直接許可3種方式的優選模型。

可見，為科學有效地選擇采砂許可方式，一方面需理解許可特性，明確采砂許可標準；另一方面需針對具體采砂許可活動選擇合適的許可方式。

3 采砂交易方式探索

獲得采砂許可后，采砂者便可在約定條件下采砂，并進行采砂交易。采砂交易的目的是利用市場機制，實現河砂開采的有效配置。目前，實踐中出現了采砂權交易和采砂作業交易兩種交易方式。采砂權交易是將河砂開采作業和砂石銷售作為交易整體，以拍賣或招投標方式出讓給競標人的交易[39]。丁繼勇等[40]基于采砂權交易實踐發現交易過程中常常會因參與方間的信息不完全而出現河砂“天價”現象，故建議采用采砂作業交易方式，即實行采售分離的交易方式。針對“采售分離”方式，楊玲等[41]認為其有助于控制采砂總量、保障采砂管理有序；王金生等[17，42]認為采砂企業與管理者間博弈的“囚徒困境”局面可被徹底消除，從而能夠有效遏制超采濫挖現象發生。

可見，相較于采砂權交易，采砂作業交易可以壓制采砂作業承包人超采河砂的動機，但這并不表示采砂權交易方式就沒有存在的必要，采砂權交易和采砂作業交易在實踐中均有應用，挖掘出二者的適用范圍以及是否有必要結合具體采砂交易活動創新交易方式是未來研究的努力方向之一。

4 非法采砂行為應對

針對非法采砂行為，常見應對方式是行政處罰，例如，《中華人民共和國長江保護法》第八章第九十一條規定了在長江流域非法采砂活動的行政處罰方法。行政處罰屬行政執法范疇。紀超[43]結合J市采砂管理研究，指出行政執法管理具有交叉重疊管理、多重成本、執法魄力薄弱以及辦案不規范等不足；劉麗華等[18，44]認為行政執法下的違法收益相對違法成本仍可觀，建議加強法治建設；李玉松等[45]通過對比一般行政執法與長江河道采砂管理執法，發現后者在時間、空間以及非法采砂行為者的特性上都具備一定特殊性，同時暴力抗法危害性更突出，必須給予嚴厲懲處。可見，學者普遍認為僅靠行政處罰難以有效遏制非法采砂行為，必須運用刑事司法手段。

在推進非法采砂行為入刑方面，康紀田[46]提出應以整體性和綜合性的視角評價犯罪形態；萬軍[47]強調定罪量刑須完全符合犯罪構成要件，并分清各行為人在共同犯罪中所擔責任。關于非法采砂行為如何入刑，劉麗華等[18，46，48]認為河砂屬礦產資源，非法采礦罪足以判定非法采砂行為。但也有學者提出質疑，王金生[49]通過對比非法采砂涉嫌犯罪與非法采礦罪構成要件，發現以非法采礦罪追究非法采砂行為在犯罪主客體和主客觀方面都存在問題；于文軒等[50]指出非法采砂與非法采礦等相似罪行間的區分界限不清晰，導致執法部門的自由裁量權較大。由此，羅斯華等[51-52]提議單列非法采砂罪。需要明確的是，不管是以非法采礦罪還是增設非法采砂罪來推進非法采砂行為入刑，都不可忽視行政執法。非法采砂的內涵和外延需要依托行政法律規范確定，行政違法評價規范是刑事違法評價的前提和基礎[53]。

另一方面，尋找河砂替代品也是化解非法采砂行為應對難題的途徑之一，如考慮以疏浚砂石土、機制砂及廢料替代河砂。疏浚砂石土是疏浚過程中產生的副產品。朱建奎等[54-55]指出將采砂與疏浚相聯系，既利于發揮采砂對河勢的積極影響，又可解決疏浚砂石土的堆放問題；丁繼勇等[56]通過對比疏浚砂石與河砂，發現二者具有相同自然資源屬性，表明疏浚砂石替代河砂是可能的。機制砂即人工砂，是由機械破碎、篩分制成的細骨料。Monica等[57]發現以機制砂替代河砂制備混凝土，前者在顆粒形狀、表面紋理、耐用性、零雜質等方面均具備優勢；范小偉等[58]認為機制砂的生產環境影響相較河砂可控可治。廢料即廢棄的材料。Rahmathulla等[59]在系統研究I-砂機械、化學和物理性質的基礎上，探討了其替代河砂制備混凝土的可能性，結果表明使用I-砂是可能的，且經濟上可行；Muttashar等[60]以廢石榴石替代砂石制備自密實聚合混凝土(SCGPC)，并通過耐久性、可加工性、彎曲性、壓縮性等多項測試評估SCGPC的性能，發現隨著廢石榴石含量的增加，SCGPC性能變好；此外，銅渣、粉煤灰、爐渣、鑄造砂及建筑拆除廢物皆可成為有益于生態且具有成本效益的河砂替代品[57,61]。

5 采砂管理信息化建設

目前，我們處在一個信息化時代，信息技術的迅猛發展為各行各業提供了諸多便利。采砂管理作為一項復雜的系統性管理工作，同樣有必要借助信息化手段提高工作效率，達到優化采砂管理手段的目的。為提高采砂作業透明度，趙軍華等[62-63]基于定位功能和GPRS技術提出一款船載監控系統，該系統可對采砂活動實現定點、定時、定功率的監控，有助于判斷采砂船采砂作業是否合法；陳誠等[64]運用高分辨率彩色圖像識別技術和無人機技術，提出船模軌跡跟蹤系統和多船舶軌跡同步可視化跟蹤方法，提升了采砂船監管的科學性。Duan等[65]考慮到部分采砂船會采取夜間作業的形式逃避監控，故使用VIIRS/DNB夜間燈光數據監測采砂船的夜間運行狀況，發現VIIRS/DNB夜間燈光數據由于頻率高可以更準確地反映采砂船時空分布特征。為深化采砂執法力度，張偉民[66]提出利用物聯網、高分遙感、移動互聯和大數據、云計算等先進技術實現水政執法信息化；肖文等[67]則提議一方面通過GPS、智能感知設備和圖像識別技術搭建前端監控系統，另一方面面向省、市、縣3級水政執法主體構建后端河道執法信息系統，從而使執法過程可追溯、可核查和可評價。

不難發現，學者們主要是圍繞“監控”進行采砂管理的信息化建設，通過現代信息技術提升監控能力，不斷明晰采砂現場情況，抓住現場癥結所在并采用相匹配的管理手段，從而提高采砂管理效率。

6 結論與研究展望

6.1 結 論

a.河砂屬國家所有毋庸置疑，但河砂所有權行使主體代表的不明確使得河道采砂管理缺乏統一的責任管理主體，學者們先前關于責任管理主體的爭論集中在水利部和國土資源部之間，但目前國土資源部已被整合到新組建的自然資源部，理當對采砂管理責任主體的選擇和確定做進一步的研究。

b.在對河砂進行規劃許可時，須基于河道規劃、時間及采砂影響三方面的限制合理劃分禁采區、可采區、保留區和確定采砂量，并擇優選擇采砂許可方式?，F有關于采砂影響的研究頗為豐富，但其中有關采砂影響與采砂規劃編制之間內在作用機理的研究成果較少，關于如何發揮禁采區效用的研究也較為缺乏。

c.取得采砂許可后，通過采砂交易可有效配置砂石開采，目前常見的交易方式主要包括采砂權交易和采砂作業交易，二者皆有存在的意義，但現有研究缺少對二者使用界限和適用范圍的認識。

d.為有效應對非法采砂行為，可考慮采用行政處罰、刑事司法，以及尋找河砂替代品等手段。其中，行政處罰是刑事司法的基礎；刑事司法圍繞行政處罰展開，是行政處罰強有力的法律保障；尋找河砂替代品則是將河砂從用砂者、采砂者的目光中解放出來，從源頭上規避非法采砂行為。

e.為提高工作效率并優化采砂管理工作，有必要推進采砂管理的信息化建設，現有相關研究集中在利用信息化手段加強對現場的監控。如何更有效地利用新一代信息化技術進行采砂管理，提高管理效率，仍有待進一步開展研究工作。

6.2 研究展望

a.機構改革后河道采砂管理體制研究。在自然資源部組建并整合國土資源部，以及《自然資源統一確權登記暫行辦法》等新政策新制度出臺后，須進一步為河砂界定清晰的權屬，確定統一的責任主體對采砂活動進行系統管理。具體而言，有必要在進一步揭示河砂基本屬性的基礎上，明晰采砂管理需求及主要環節任務，比較有關部門職能分工及關聯關系，進而提出更為適合擔當責任主體的部門，明確采砂許可權限和管理權限，理順采砂管理權、責、利關系。

b.采砂規劃方案綜合評估與決策研究。在確保數據來源客觀的前提下，分析河道規劃限制、時間限制和采砂影響限制，特別關注采砂影響限制下規劃方案的多樣性，據此提出采砂規劃多方案，嘗試運用現代決策方法、地理信息系統及虛擬現實技術，對多方案進行仿真模擬和綜合評估，提出擇優選擇規劃方案的方法。

c.采砂交易方式創新設計研究?？山梃b工程交易方式創新設計思路，結合采砂交易特性，分析采砂交易方式設計的關鍵影響因素，進而構建采砂交易方式選擇的數學模型，選擇合適的求解算法，并結合采砂交易實例檢驗模型的有效性。

d.面向全過程的采砂管理數智化平臺構建研究?；诤雍L制優勢平臺，如何利用數據挖掘、人工智能、區塊鏈技術等信息化手段，構建一套既可全面監控采砂現場又可提供即時性管理指令的采砂管理數智化平臺，是數字化、智能化時代需要開展研究的重要課題。