基于間斷－均衡理論的農村環境治理困境探究

祁凡驊

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

十八大以來，環境治理的督查和問責空前嚴厲。隨著執行的標準越來越嚴格，環保治理政策在落實過程中漸漸遇到來自部分農村群眾的阻力①。有些村民不僅對政策變遷造成的利益受損不滿，而且對政策目標和政策工具也有抵觸情緒，不利于新的環境治理政策建立正面的政策形象，形成積極的政策效應。

目前學界對這一現實問題的研究仍欠充分。現有研究主要集中于環境政策制定、環境技術革新、發展生態旅游和政府采購等方面。一些學者關注環境治理的公民參與問題，例如宋元清認為，互聯網的迅猛普及為環境保護領域的公眾參與建立了新渠道；劉媛媛指出，我國現階段環境保護領域的公眾參與缺乏相應的法律制度保障，環保非政府組織作用有限等問題。宋元清和劉媛媛的研究對理解環境治理政策落實為何會出現間斷有一定啟發，但是未能進一步分析政策的間斷變遷對環境政策執行效果的具體影響。整體來看，學界對環境治理政策變遷基層困境的研究相對匱乏，從政策過程視角探究環境治理政策基層落實難題，而這正是本文研究的價值之所在。

一、研究框架

關于政策變遷，公共管理學界有三種主流的理論模型。倡導聯盟框架（Advocacy Coalition Framework）認為，政府須創造理性、開放、常態化的對話體制，促進政策妥協和政策學習[1]。多源流理論（Multiple Streams Theory）認為，一個議題受到重視取決于特定時刻問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）等多種因素的耦合[2]。間斷－均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory）則認為，許多政策經歷了長期的漸進穩定和短暫的急劇變化，“經常看到政策變遷是脫節的（disjoint）、片斷的（episodic）和并不總是可預測的”（見圖 1）[3]。

揆諸我國的行政變革實踐，政策變遷經常是在政治壓力下形成的，并不總是線性的，有時突發事件形成的政治壓力甚至導致重大的政策變遷①例如，2003年的“孫志剛事件”經過媒體傳播引起很大反響，針對城市衣食無著人員的收容遣散制度因此廢除，新的社會救助政策確立。，政策制定的場域也相對單一，利益集團發揮作用的空間相對有限，公共辯論和自下而上的政治動員較為缺乏，事實上并不存在一個常態化的“倡導聯盟”和多源流耦合機制。因此，均衡－間斷理論與倡導聯盟框架和多源流理論相比，具有較強的理論解釋力。

間斷－均衡理論產生之后，西方許多學者運用這一理論研究政策變遷[4]。間斷－均衡理論在環境領域也有應用和檢驗。羅伯特·里佩托（Robert Repetto）《間斷－均衡與美國環境政策變遷》一書于2006年出版，運用間斷－均衡理論考察了諸多環境領域的政策變遷[5]。基于上述原因，擬用間斷－均衡理論分析環境治理政策落實的基層困境。

二、農村環境治理政策的間斷變遷

間斷－均衡理論認為，政策的間斷變遷須同時具備三個變量：政策的總體目標、政策工具、政策的精確設置。這三個變量均發生變化，政策就會發生斷裂式變遷，即間斷變遷[6]。宏觀決策者的注意力調整，足以引起這三個變量的變化。這是因為宏觀決策者的注意力分配是不成比例的，較少受到關注的政策易于維持穩定，受到較多關注的政策易于發生變遷[5]。某市X區的吊炕拆改是注意力分配變化，引起政策間斷變遷的一個例子。該市環境治理政策執行的嚴格程度和治理成績領先全國，基于該市X區吊炕拆改的分析，有助于認識和解決全國環境治理普遍存在的政策執行難題。

該市吊炕學名“高效節能架空炕”，吊炕克服了傳統吊炕陰雨天不易引燃的技術缺陷，炕體受熱不均的狀況也有所改善，并且不再向炕洞墊土。作為市民生工程的樣板，吊炕技術一度在全市推廣。有關部門均宣傳吊炕與火炕相比“節能環保”。但是，2017年春季開始，該市的大氣治理專項行動邁向縱深，宏觀政治的政策目標、政策工具、精準設置迅速發生了變化，X區之前建設的吊炕被要求全部拆除或者改造為電熱炕。

1．政策目標的間斷變遷：由注重綜合效益變為環境治理優先

十八大以前，環境治理在農村工作中的重要性較弱，綜合效益最大化是這一時期環境治理政策的主要目標。從公共部門的績效評估來看，環境治理指標不在公務人員政績考核之列，與GDP指標相比，其重要性并不突出。由于搭建吊炕帶來的經濟效益相對有限，基層部門在執行搭建吊炕的政策時，并不追求大干快上。對農民來說，節能意味著節約燃料成本，吊炕能夠克服加熱慢、炕梢涼的問題，有助于節約能源并提升生活品質，對農民吸引力很大，搭建吊炕政策得以持續推進。

然而，2013年以來，粗放式發展造成的環境問題集中爆發，環境議題成為政策的優先選項。環境治理的政策目標已經從注重綜合效益轉變為嚴控一切污染。之前鼓勵發展吊炕的政策形象在決策層眼中發生了很大變化，決策層傾向于認為其加重了大氣污染。政策目標的變化，成為環境治理政策變遷的重要誘因。

決策層形成共識之后，主導形成了宏觀環境治理政策的變遷。不久，環保部發布《京津冀及周邊地區2017－2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，京津冀及周邊省份嚴格遵循環保部等中央部門指示制定的地方版《攻堅行動方案》也相繼出爐，其中尤以該市的環境治理方案最為強硬。該市要求，2017年夏，X區著手開展吊（土）炕禁燒工作，確保2018年底之前，吊（土）炕拆改工作全域完成。

2．政策工具的間斷變遷：由宣傳助推到強制與其他手段相結合

新世紀初該市各郊區縣推廣吊炕時，基層干部來自上級的政治壓力不大，沒有過重的考核壓力，在推動工作時普遍采取了宣傳助推的做法。例如，2007年5月16日上午，該市某縣能源辦派施工人員來到井莊鎮柳溝村，為村民現場做搭建節能吊炕的技術指導，并向農民宣傳，與傳統土炕相比，新型吊炕具有能源利用率高、加熱快速、環保美觀等特點，有利于改善農村家庭的生活環境。為了推廣吊炕，該市農業局還編了《高效節能衛生吊炕砌筑歌謠》，以便鄉民傳唱宣傳。

但是，在近年這次徹底拆改吊炕的政策實踐中，為了確保盡快完成全部指標，除了宣傳引導等常規政策工具外，一開始還使用了獎勵和強制相結合的非常規手段。

X區還為此出臺獎勵政策，規定2017年8月8日前搭建的農村居民住宅吊（土）炕，徹底拆除吊（土）炕每鋪獎勵1000元，改造吊（土）炕每鋪獎勵600元。但是農民必須先拆改吊炕，經過驗收并經鄉鎮匯總上報到區農業局之后，才能收到獎勵款項。但是，農民一方面出于對鎮政府的不信任，擔心拆改后拿不到款項，一方面擔心拆改之后，生活成本增加，配合拆改的意愿較低。村干部出面協調未果之后，鎮政府采取了強制辦法。據了解，MF鎮一位鄉鎮干部講，包村干部為了推進吊炕拆改，不惜設卡阻攔煤炭運進村莊，希望通過斷絕村民的燃料來源，迫使村民配合拆改。

3．政策精確設置的間斷變遷

由于X區有關吊炕的政策目標變遷較為劇烈，政策的瞄準對象、標準設定、監督管理與獎懲措施也發生了較大變化。在鼓勵搭建吊炕時期，X區政策的瞄準對象由山區沒有安裝吊炕的農戶，擴展到民俗旅游戶，執行標準是配合技術人員設定的，以安全、節能、便于使用為主，對搭建吊炕沒有專門的監督和獎懲措施，搭建吊炕的農戶可申請能源辦派技術人員入戶指導；在鼓勵拆改吊炕時期，X區政策的瞄準對象是那些已經安裝了吊炕的所有居民，據MF鎮干部LSH講，執行標準是每家沒有煙囪，不冒出煙火，責任單位和鄉鎮干部包村蹲守，如看到煙囪或者煙火，便強行拆改，對2017年8月8日前搭建的農民住宅吊（土）炕的拆改獎勵政策如前所述，此處不贅。（參見表1）

表1 X區吊炕政策精準設置的間斷變遷

從表面來看，X區有關吊炕的政策目標、政策工具和政策精準設置發生了間斷變遷。但是，宏觀政策的變遷并不意味著吊炕拆改政策真正得到了有效落實。一般而言，宏觀政策的變遷，須得到政策子系統的認同，在政策子系統中形成政策壟斷，即在具體操作層面將原有政策完全取而代之。否則，宏觀政策的變遷易于成為一紙空文。

三、農村環境治理政策變遷中的均衡

在很長時期內，X區的原有政策維持了政策均衡。一般認為，間斷－均衡理論中的“均衡”現象主要發生于圍繞政策議題、政策領域和政策行動者建立起來的政策子系統之內。政策行動者在特定的政策領域圍繞特定的政策議題進行互動博弈，進而形成結構化的制度安排，這就是政策壟斷[5]。

政策壟斷一般表現為對政策場域和政策形象的壟斷。X區原有政策對政策場域的壟斷，表現為環境治理的政策制定有相對固定的制度結構；決策者和政策場域是一元化的黨政實體，即本市、區的黨委會，并不存在與之競爭的利益主體。X區對吊炕政策形象的壟斷，表現為支撐這些環境治理政策的核心價值理念具有超穩定性。當初發展吊炕的政策目標是在減輕污染的同時節約能源，改善民生。這種政策形象是增強民眾政府信任的有效方式，在很長時間內成為社會共識，形成了發展吊炕政策的長期穩定。

一旦宏觀政治發生變遷，原有政策的均衡狀態暫時被打破了。間斷－均衡理論認為，宏觀政治制度介入后，議題獲得決策者的充分關注，將引起運作規則的修正，次級政治系統對該議題的制度限制就會解除[7]。一旦變遷發生，宏觀政治系統不再過于關注該議題，此時政策議題就會重新進入次級政治，政策子系統就會發揮作用。X區原有環境治理政策長期以來形成了政策壟斷。隨著決策者的注意力轉移，出臺了新的環境治理政策，原有政策的子系統開始發揮作用，原政策與新政策呈現競爭態勢，新政策未能形成有效壟斷。

新政策的公共形象相對負面，是其政策壟斷未能形成的關鍵因素。X區后來拆改吊炕的政策目標是杜絕污染。X區決策者積極推動環境治理的正面政策形象，以及保護環境的價值理念，經過多年來的媒體關注（media attention），已經相對固定。新政策更加注重環境治理，人們并不排斥；但是，新的環境治理政策對民生訴求的回應不足，導致政策的公共形象發生變化，導致新政策難以被政策對象接受。

間斷－均衡理論認為，政策子系統發揮著政策壟斷（policy monopoly）的作用。政策壟斷的機構化方式主要有兩種：“（1）正式和非正式的切入規則，挫敗‘局外人’的參與企圖；（2）建立對政策壟斷的普遍的正面理解，喚起政策對象的支持，迫使政策冷漠者置身事外（從而確保政策冷漠者不再過問該政策議題）”[8]。在X區的農村環境治理中，新的政策壟斷并沒有形成，正是由于無法通過上述（1）（2）兩種方式實現結構化。

一是X區的吊炕拆改獎勵規則，并沒有讓政策的“局外人”參與受挫。基層干部為了完成拆改指標，甚至讓部分政策的“局外人”變相獲利。一些基層干部稱，他們與村民私下達成了默契：村民不須徹底拆除吊炕，只需拆去煙囪，就算完成了拆改，接下來即可正常使用吊炕并享受拆改補貼。作為條件，村民須用補貼款購買電熱片，遇到上級檢查時，象征性地使用電熱片加熱炕體，幫助基層干部躲過檢查。實質上這部分村民本應是政策的“局外人”，但是他們與政策執行人員形成了共謀關系，不僅保住了吊炕，還領取到了拆改獎勵。這對其他依規辦事的村民來說是一種不平等，易于形成不良的示范效應，導致政策整體歸于失敗。

二是X區的吊炕拆改政策，也沒有喚起政策對象對政策形成正面認同。X區村民不僅沒有對吊炕拆改行動表示支持，反而表現出強烈的抵觸和冷漠。民眾的反應是高度情境化的：有的民眾對拆改行動不理解，認為吊炕曾經作為清潔能源推廣，現在卻作為污染整治對象，政策轉換太快，觀念上一下子難以接受；有的民眾剛剛搭建了吊炕，現在收到通知要求立刻拆除，利益受損，心生不滿；有的民眾擔心吊炕拆改之后使用清潔能源，生活成本上升，政府的補償機制遠遠無法滿足；有的民眾對基層干部強制拆改不滿，影響了對政策合理性的判斷。

綜上所述，原有政策在政策子系統內與新政策形成競爭關系，新政策沒有在政策子系統內形成政策變遷，其原因是多方面的。政策出臺之初，對吊炕拆改造成部分民眾的利益受損程度是估計不足的，因此補償機制側重于過渡性保障，并未慮及長遠。后來，強制推進政策變遷，進一步惡化了吊炕拆改在民眾心目中的政策形象。總的說來，政策變遷過程中缺乏公民參與和自下而上的信息溝通機制，是造成政策對民生訴求的回應性不足，導致政策難以為繼的重要原因。

四、政策變遷中的公民參與和政策反饋

根據間斷－均衡理論，公民參與、媒體言論對政策形象形成反饋機制，往往形成新的政策變遷，或者鞏固原有政策。從我國環境治理的實踐來看，政策變遷中的公民參與比較匱乏，政策對象缺乏參與政策議程的空間，公民參與一般是政策變遷發生之后對現有政策的被動適應。一般來說，政策對象對現有政策的正面反饋往往會被放大，負面反饋則會被稀釋，因此政策反饋機制有助于現有政策的均衡，但是不利于新的政策生成。

通過媒體關注（media attention）形成正面反饋，是促進政策變遷的重要策略。X區的農民對吊炕一開始并不接受，是廣泛的宣傳動員讓農民逐步接受并喜歡上了吊炕。經過媒體宣傳，決策層更加認為吊炕深受農民歡迎，對推進吊炕搭建工作態度更加積極。在各級政府的努力之下，截至2015年11月15日該市“兩氣一炕”工程已搭建吊炕31600鋪，完成率達到98%以上。為了確保在11月20日前完成全部搭建工作，市農業局農優站還專門到一些區縣督促工程建設，了解農戶實際建設、使用情況。農戶普遍反映吊炕采暖效果好，熱效率高，節柴、清潔，多數鄉鎮出現了農戶踴躍申請搭建吊炕的情況①。

然而，政策變遷發生之際，政策對象普遍缺乏向上反饋渠道。間斷－均衡理論認為，民眾一般通過向上反饋和吸引媒體關注等方式，使子政治系統的政策反饋進入宏觀政策議程。這在中國的農村環境治理中較為少見。X區MF鎮一位鄉鎮干部說：“簡政放權都是在紙面上，放的（權力）對老百姓和鄉鎮都是一些無關的東西。活兒不捋順，運動員變成了裁判員，從中央到區里邊，四級督導，材料一級比一級要的全面，站位越高，要的材料越多，要的材料標準還不一樣。”他認為，鄉鎮政府意見向上反饋渠道的缺乏，是基層干部、民眾消極抵觸的原因。他稱，環境治理政策的落實出了問題，“哪些工作征求了基層政府，尤其是鄉鎮政府的意見？”

由于政策對象缺乏向上反饋渠道，新政策的負面效應易于放大，不利于形成正面的政策形象。調研發現，多數群眾對吊炕拆改政策“虎頭蛇尾”持負面印象。有的群眾認為，“老實人吃虧，我們家早早拆了吊炕，電費每月上升了幾百元，政府補貼遠遠不夠。別人家沒有拆吊炕，生活負擔比我們輕，還拿到了同樣的補貼，你說公平不公平？”這種政策執行的不公，對干部信譽和政府公信力造成了損害。有的群眾進而認為，“吊炕拆改本來就是胡鬧，如果吊炕真的污染那么大，拆了之后，霧霾立刻減輕，東北的燒烤攤早就全部關停了！干部們也不會松口，只要求拆煙囪就行。”

因此，盡管X區的吊炕拆改工作在文件和新聞宣傳中是一番喜人景象，實際進展并不樂觀，一些農民并不買賬。政策對象由于缺乏向上反饋的機制和渠道，并且在政策場域中處于弱勢地位，因此往往傾向與有保護型經紀人傾向的基層干部合謀。一些村民與基層干部之間的親朋故舊關系，是這一合謀機制形成的重要因素。一些基層干部反映：“基層干部幾乎全來自本鄉本土，下鄉一般要帶著親情友情做工作，一個老鄉看起來不認識，隨便聊兩句，就能攀扯上關系，多數情況下有利于推進工作。但是部分對政策不理解、不接受的民眾，可能就會通過這種非正式的關系紐帶，要求豁免自己履行政策的義務。”實質上對子政治系統的政策變遷呈現出“偽從”的姿態。

基層干部為了迅速完成考核指標，往往最終會接受政策對象的配合，并向宏觀政治系統提供支持性的反饋，使決策者形成誤判。有的基層干部認為，“開展工作是為老百姓服務的，不能因為推進工作，造成和老百姓的對立，尤其是基層干部來自本鄉本土，不便于過于嚴厲。不然的話，下次見面就不好說話；下次推進工作時，老百姓就更不配合了。如果造成老百姓越級上訪，就更加不好了”。實質上不久前的拆遷安置盡管照顧了絕大多數群眾的訴求，仍有極少數民眾抵觸并越級上訪，當地基層干部一度處境被動。因此，當地基層干部最終妥協，假如民眾拆除煙囪并購置電熱片，配合上級部門檢查，就不再要求徹底拆除吊炕。基層干部將這些變通執行的案例納入政策執行成果向上反饋，實質上形成了宏觀決策與行政實踐相背離的政策困境。

五、結論與討論

綜上所述，政策變遷過程的間斷性造成了環境治理政策的基層執行困境，并非一些學者認為的政策出了問題。具體體現在：一是政策目標上，沒有尊重民眾在政策變遷中的公民參與權利，為了追求環境治理的單一政策目標忽視其民生訴求。在X區的環境治理變遷過程中，政策對象缺乏參與決策討論的渠道和空間；在制定政策過程中，決策者也對政策對象的正常生活需要關注較少，這就導致民眾的政策圖景與政府的政策圖景相差甚遠，新舊政策之間形成了競爭態勢。二是政策工具上，運用強制手段而非市場手段和宣傳引導，缺乏對政策對象選擇權的尊重，使得很多民眾對新政策抱有抵觸情緒。在X區的環境治理政策變遷過程中，基層干部剛開始執行政策時，強制推進政策變遷，是民眾對政策不滿的重要因素。三是政策的精確設置上，政策變更過快，與部分民眾的利益和觀念相沖突，超過了他們的接受程度。在X區的環境治理政策變遷過程中，尤其是中老年群體對政策間斷性變遷的接受程度較差，須有一段時間作為觀念調整的過渡期。

為此，環境治理政策在農村政治場域中的有效落實，必須盡量避免政策的間斷變遷，綜合施策：一是政策目標上，形成民本主義的文化約束機制[9]，健全村民參與政策議程的體制機制，從制度上尊重政策對象的政治權利和利益訴求，在充分吸收民意的基礎上，形成新的政策共識；二是政策工具上，更多地運用市場機制而非行政手段，更多通過宣傳引導而非變相強制，更加尊重民眾的選擇權；三是政策的精確設置上，更加尊重政策對象的經濟利益和接受程度，設定平滑的政策過渡期，在因地制宜的基礎上，實現包容的、漸進的政策變遷。

政策變遷的成功與否，實質上取決于行政部門對政策對象合理訴求的回應程度。中國宏觀政策變遷的特殊性，在于民眾與基層干部的共謀情形長期普遍存在。這種共謀行為消解了行政部門的合法性資源，對政治生態的危害程度更大；然而，這種共謀行為長期存在、歷久難變，具有較為深厚的文化土壤，更加凸顯中國鄉村治理的復雜性和系統性。從這個角度說，加快形成以人民為中心的漸進式環境治理政策變遷機制，自上而下地建構形成依法治理的現代制度文化，應成為下一程環境治理的核心聚焦。