淺析德州市農業綜合執法現存問題及對策

李文燕 王運智 石剛

摘? ? 要：農業綜合執法隊伍自成立之日起經歷了多次改革與整合，每一次的改革都促進了執法體制的暢通及執法效能的提升，但改革與整合過程中也面臨新的問題與挑戰。通過分析目前德州市農業綜合執法系統存在的問題，從完善法制機構建設、科學劃定職責邊界、加強執法培訓、提升執法能力建設等方面提出相應的解決對策，希望對今后執法工作改進提升起到促進作用。

關鍵詞：農業執法;問題;對策

文章編號： 1005-2690（2021）14-0027-02? ? ? ?中國圖書分類號： D922.1? ? ? ?文獻標志碼： A

農業綜合執法改革是貫徹落實黨的十九屆三中全會“深化行政執法體制改革”，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐探索。德州市農業綜合執法支隊自2006年成立以來，經歷了多次改革與整合，最近的一次改革于2019年進行。

根據中共中央、國務院印發《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》文件要求，2019年初，德州市委市政府將分散于農業系統內的種子、農藥、肥料、獸醫獸藥、生豬屠宰、農機、漁業等執法隊伍整合，建立綜合執法隊伍，實行統一執法。新的綜合執法機構運行兩年多以來，取得了一定成績，2020年3月，德州市農業農村局被評為“全國農業綜合行政執法示范單位”。

1? ?德州市農業綜合執法概況

2019年綜合執法改革完成后，德州市農業綜合執法支隊共設有農業、畜牧、農機、漁業、農（獸）藥、動物衛生監督6個執法大隊及綜合科、投訴舉報中心兩個科室，執法隊伍劃分更加細致，綜合執法業務范圍進一步擴大。與此同時，德州各縣（市、區）也陸續跟進農業綜合執法改革步伐，參照市級執法職能，組建縣級農業綜合執法大隊，整體形成上下對應的執法隊伍體系，市縣執法體制較為順暢。

2020年，德州市共出動執法人員8 465人次，共檢查農資企業213家次，共整頓市場235個次，共檢查農資經營門店4 514家次，立案202起，結案199起，為農民挽回經濟損失370余萬元。新一輪綜合執法改革后，無論從出動執法人次，還是立案調查數量都有明顯提升，對假劣農資打擊力度加大，農資市場的秩序明顯得到改善[1]。

2? ?農業綜合執法現存問題

2.1? ?法制機構不完善，承擔法制審核、執法監督功能弱

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第三款規定：“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。”

2018年機構改革后，德州市農業農村局原政策法規科合并至局辦公室，無獨立法制機構，負責重大執法決定法制審核人員不固定，且相關人員缺乏行政處罰案件審核及法律基礎知識，無通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格人員。因此，承擔法制審核及執法監督功能較弱。縣級農業部門大部分與市級科室設置對應，同樣未獨立設置法制機構，有的雖然設立單獨機構，但也面臨有機構無人員、有職能未真正實施的境況，同樣缺乏法律專業人員。

2.2? ?綜合執法部門與業務監管科室職責邊界不清

綜合行政執法不同于日常監督管理的職責權限，在整合并統一行使原本分散的行政執法職責權限的同時，必須對管理與執法職能予以科學劃定[1]。

長久以來，執法及種子、農藥、肥料等農資產品的日常監管職能并未明確劃分，綜合執法改革后這一情況并未完全消除。以德州市為例，市動物衛生監督機構合并至綜合執法機構后，其業務范圍并未改變，仍承擔動物衛生日常監管職能，執法辦案反而為次要業務。縣級農業執法機構也不同程度存在執法與農資監管職能不分的情況，表面為綜合執法，實質為執法監管一套人員開展工作，一方面導致執法人員與監管對象關系較為密切，無法真正公平公正執法辦案，另一方面職責邊界不清也不利于執法效能的提高。

2.3? ?綜合執法業務開展極不均衡

以德州市2020年辦理案件為例分析，全年共立案202起，其中農業領域（包括種子、農藥、肥料等）案件共70起，占比34.7%;畜牧領域（包括獸藥、飼料、生豬屠宰等）案件共17起，占比8.4%;動物防疫監督案件共102起，占比50.5%;漁業案件共10起，農機案件僅兩起，所占比重極小。

綜合執法改革整合后，其業務仍集中在原農業及動物防疫監督領域，有些縣近5年從未辦理過漁業、農機領域執法案件，一方面，由于缺乏相關法律與案件辦理基本知識、缺乏法律專業執法人員，農機、漁業等部門主要工作為日常監管、牌照辦理及發放等，極少開展執法檢查或辦理案件;另一方面，由于德州屬于內陸城市，魚塘、海域本身較少，拖拉機、聯合收割機等主要集中在鄉村，執法檢查、調查取證本身較為困難，所以整體而言，農機、漁業領域執法業務開展較少。從縣與縣之間案件辦理情況進行分析，案件辦理數量差距同樣較大，案件數量較多縣為30～50起，案件數量較少縣僅為6～7起，具體查看案卷制作情況，案件辦理質量差距明顯，縣級執法部門之間執法不均衡現象較為突出。

2.4? ?綜合執法能力建設不到位

農業行政執法是農業行政管理的重要手段，是維護農業經濟秩序、保護農業生態環境、維護農民根本利益的必然要求[2]，這就要求執法機構必須及時更新理念，重視執法能力建設。

目前德州市執法能力建設方面還存在以下問題：①信息化水平建設落后。各縣及市級執法信息未共享，無法形成一處發現問題農資、全市共同查處的執法合力。②執法人員專業化水平不高。大多數執法人員缺乏必要的執法辦案知識及農資識假辨假能力，不會執法、不敢執法，無法真正開展執法業務。③執法不規范。受制于執法經費不足、執法設備配備較少等原因，執法人員未形成運用執法記錄儀等設備全程記錄執法檢查過程的職業習慣，執法不規范影響辦案質量，也不利于提升執法人員的形象素質。

3? ?改進農業綜合執法現存問題的對策

3.1? ?完善法制機構建設，提高法制審核、執法監督功能

經一般程序作出的行政處罰決定進行法制審核是法律明文規定的必經程序，對規范執法程序、確保法律正確適用起著重要的監督作用。設置獨立法制機構或明確專人負責法制審核職責，引進通過國家統一法律職業資格考試的專業人才。同時，加強對現有法制審核人員的培訓，使其全面掌握行政處罰案件辦理及農業相關法律知識，真正履行法制審核職能，切實發揮行政執法監督與指導職責。

3.2? ?科學劃定職責界限，提高執法針對性

行政監管科室與執法機構職責邊界明確劃分，監管科室負責對農資生產經營主體的日常監管及行政檢查，主要職責在事前監管，執法機構負責對監管科室在日常監管及抽樣檢查等過程中發現的問題進行立案查處，行使與行政處罰相關的行政檢查及行政強制職能，主要為事中事后的問題查處。通過嚴格劃定職責邊界，減少職能的混合交叉，使監管與執法部門各司其職、各負其責，提高行政執法的針對性、專業性，確保執法機構公平公正行使行政處罰及行政強制權，保障法律法規的正確、規范、嚴格實施。

3.3? ?加強執法培訓，均衡開展執法檢查

加強執法人員業務培訓，堅持把規范行政處罰行為擺在重要位置，重點培訓農業農村部新修訂《農業行政執法文書制作規范》《農業行政處罰程序規定》等，強化對證據提取、法律運用及文書制作等薄弱環節的培訓，提高執法人員行政處罰及案卷制作水平，提升農業綜合執法專業化水平。加強市支隊對縣級農業執法工作的業務指導，改進縣級農業執法不均衡現象。

通過定期開展縣（市、區）執法工作交流會，由各縣匯報執法工作開展進度及遇到的問題，經交流，督促各縣查擺自身在執法業務開展等方面存在的問題并予以改進，對工作進度嚴重落后及執法辦案數量較少的縣，由市支隊抽調執法業務骨干組建辦案指導小組予以督導，以先進帶動落后，提升全市農業綜合執法業務水平，確保農業執法隊伍切實發揮保障農業生產安全、維護市場秩序的作用。

3.4? ?提升執法能力建設，提高執法效能

（1）提高執法人員專業化能力。通過組織全市農業綜合執法技能比武活動，如農業行政處罰案卷評查、法律法規知識競賽、執法文書現場制作競賽，要求執法人員同時具備較高的農業專業技術素質和與農業相關的法律、法規修養，使執法過程中能正確運用法律，做到業務精通、程序合法、效果顯著[3]。

（2）提升農業執法系統信息化能力。通過建設農業綜合執法信息平臺和農資可追溯體系、農業綜合執法APP系統，共享執法檢查線索等信息，以大數據應用為基礎，以信息化追溯為支撐，以功能多樣、信息互通為目標，引導“數字+農業執法”廣泛應用，以更好地維護農民權益，滿足農業綜合執法發展需要。

（3）提升農業執法規范化能力。一方面，財政劃撥專項執法經費，配備執法裝備、執法服裝，全面提升執法隊伍整體形象和戰斗力;另一方面，通過培訓、現場演練、督導檢查等方式，規范執法人員執法程序，提高執法辦案質量[4]。

參考文獻：

[ 1 ] 丁煌，李雪松.整體性治理視角下綜合行政執法改革的深化之道[J].南京社會科學，2020（12）：70-78.

[ 2 ] 李先熊，方麗.淺述農業行政執法的重要性和必要性[J].農業科技通訊，2008（9）：31-32.

[ 3 ] 陳必琴.農產品質量安全監管中的行政執法探討——以甘肅省定西市為例[J].農業科技通訊，2016（12）：42-44.

[ 4 ] 朱夢薇.淺析我國綜合行政執法改革的法制保障機制[J].城市管理與科技，2021，22（3）： 76-78.