農業生產托管促進中國種業高質量發展探析

◎蘆千文

近年來，各地興起了形式多樣的農業生產托管服務，圍繞制約小農戶農業生產的薄弱環節，導入現代生產要素，推動了農業發展質量和效益的明顯提升，有效地把小農戶引入現代農業發展軌道。其中，與種業高質量發展密切相關的是制種生產、良種推廣與托管業務的有機結合，有效提高了種子生產效益、促進了良種推廣應用。實踐表明，農業生產托管與種子生產、推廣應用的有機結合，是補齊種業產業鏈短板、破解推廣應用難題、向小農戶導入良種的有效路徑，有助于重構品種培育和推廣應用的內在循環關系，形成種業產業鏈的“內循環”系統，為種業高質量發展提供原生動力。推動農業生產托管與現代種業融合發展，是中國國情下實現種業高質量發展的必然選擇。

中國種業高質量發展的推廣應用瓶頸

種子是現代農業競爭力的核心，是保障糧食安全的重要支撐。中國一直重視品種培育和種業發展，取得了顯著成效，現代種業“芯片”不斷取得創新突破。新品種保護申請量連續3年位居世界第一，主要農作物良種基本實現全覆蓋，自主選育品種面積占比超過95%，實現了中國糧主要用中國種，超級稻畝產突破1000千克，雜交水稻育種國際領先；畜種主要核心種源自給率超過75%，部分蛋雞品種達到國際先進水平；種質資源收集與保護體系初步形成，正在建設的國家種質資源庫長期保存能力達150萬份，居世界第一；建成海南、甘肅、四川三大國家級育制種基地，培育52個制種大縣和100個區域性基地，保證了全國70%以上的農作物用種需求，滿足了全國3/4的畜禽養殖用種需求；一批初具國際競爭力的種業企業成長起來（農業農村部發展規劃司，2020）。

但是從整體上看，中國種業“大而不強”的問題仍然較為明顯，與國際種業強國的差距較大，一些領域“卡脖子”問題突出。與國際種業強國相比，中國種業“大而不強”的問題集中表現在種業產業鏈創新能力和競爭力較弱。發達國家已經形成了以跨國資本為驅動，以巨型企業為中心，資源保護、種子科研、品種繁育、應用推廣、市場銷售等環節順暢銜接、集成整合、創新驅動的種業產業鏈，實現了高度市場化和育繁推一體化，構建了以種質資源、基礎科研為支撐，品種培育和應用推廣的良性循環機制，形成了效益激發的種業創新原動力。中國種業發展取得了顯著成就，逐步縮小與種業強國的差距。但種業發展資源保護、基礎科研在高校和科研單位、品種繁育在地方院所和種子企業、推廣應用在各級政府部門和服務機構的多元分離格局，造成中國種業產業鏈各環節較為分散、缺乏協同整合，不能有效形成整體的、協同的高質量發展驅動力。種業企業的資源掌控和集成整合能力提升緩慢，短時期內難以打破已經形成的種業創新資源分配和主導格局，造成種業科技創新導向與現代農業發展需求導向的脫節。同時，由于優良種子應用終端是小農戶為主的農業經營主體。優良品種面向小農戶“最后一公里”難題的始終存在，使得品種推廣衍生出很多細分環節，種子銷售市場出現無序競爭和各種亂象，削弱了品種培育與應用推廣的聯系，導致優良品種的效益潛力被抑制，無法形成對品種培育的正反饋，也就阻斷了品種培育與推廣應用的內在循環機制。這使得品種推廣成為種業高質量發展更為關鍵的瓶頸所在。品種推廣應用，包括制種、銷售、使用等三個方面的多個環節，存在的問題如下。

（一）制種生產方式落后、效益不高，對資源環境影響較大

制種是決定種子質量的關鍵所在，是農業的重要組成部分。2020年，中國大田作物中糧食、棉花、油菜的制種面積約有2600萬畝，包括秋冬種作物冬小麥1114萬畝、雜交冬油菜10.02萬畝、常規冬油菜3.08萬畝；春夏播作物雜交玉米230萬畝、雜交水稻115萬畝、常規稻181萬畝、大豆403萬畝、棉花144萬畝、馬鈴薯304萬畝、春小麥70萬畝、春油菜8.55萬畝（全國農技中心，2020）。制種生產主要是以訂單方式，采用“種子企業+農業經營主體或種子企業+中介組織（村集體、合作社、經紀人）+農業經營主體”等組織方式進行。其中農業經營主體以小農戶為主，兼有部分家庭農場、農民合作社等規模化經營主體。生產出種子質量達標的以高于普通產品的價格由種子企業收購1，未達標的按照普通產品銷售，使制種生產效益較高。但小農戶為主的制種生產主體結構，使制種生產環節同樣面臨小農戶生產方式存在的問題，如分散生產導致的種子質量不齊、規模小導致的生產成本高等。近年來，土地流轉租金上漲較快，流轉土地從事制種生產的家庭農場、合作社等面臨較大的租金上漲壓力，加上用工、農資投入成本也在上漲，導致生產成本迅速升高，利潤被逐步壓縮。由于制種售價高于普通種植，不管是小農戶還是規模主體，都存在增加化肥農藥投入的傾向，以進一步提高產量。這就導致制種生產對土壤肥力、理化特性造成不利影響（有機質下降、土壤板結），對周邊環境也產生作用，加劇了農業面源污染，還使種子質量有所下降。制種是種業產業鏈的關鍵環節。制種高質量發展是種業高質量發展的應有之義。要推動種業高質量發展亟需破解制種環節生產方式落后的問題。

（二）面向小農戶種子市場難以監管，無序發展現象始終存在

種子企業收購制種主體的種子，進行分選、加工、包裝后，就進入市場銷售。面向小農戶的種子銷售環節較多，一般通過“總經銷商→一級經銷商→二級經銷商……末端經銷商→零售商”多層次、多渠道結構將種子售賣給農業經營主體。從種子企業到終端客戶中間隔了多層次的經銷商，產生了大量的銷售成本和流通成本，大部分利潤流失在這些環節，加大了種子管理和市場監管的難度。而且，面向小農戶的銷售終端環節，仍以傳統落后的銷售方式為主，不少銷售主體是走街串巷的個體戶，產生了很多種子市場監管的盲點。我國建立了自上而下的種子管理和監管體系，但隨著種子銷售市場化改革的深入和公益性農業服務體系的整體弱化，使得種子市場管理和監管機構、力量、能力等也在逐步弱化，加上種子管理和監管體系本身多部門各管一段的分散格局，導致越是接近小農戶的種子銷售環節，市場管理和監管越是缺位。近年來，不少地區縣級種子管理和監督機構人員老化問題突出，借調他用現象普遍，很多鄉鎮種子站虛設或直接被取消（蘆千文、崔紅志，2021）。這導致種子入戶“最后一公里”的監管盲點，使種子銷售市場亂像始終存在。主要表現在，走街串巷的傳統銷售方式仍然占小農戶購買種子的相當比重。這種銷售方式以種子或農資銷售的個體戶異地走街串巷為主。他們往往一個區域只去一次，基本是“一錘子買賣”，游離在監管體系之外，也難以做到有效監管。其中不乏售假、參假、以次充好等現象。各地報道的假種子問題多屬這一原因。這類種子銷售者算得上農村銷售人才，具有很強的營銷能力，有些甚至化身農技專家，讓缺乏辨別力的小農戶信以為真，心甘情愿購買假種子。當小農戶發現是假種子時已經到了收獲季，種子銷售者已經不知所蹤，想維權幾乎不可能。此外，由于銷售層級太多，越是末端的銷售代理商，即使是本鄉（鎮）本村的零售店，有固定的銷售場所，有著出問題后“跑不掉”的約束，也難以確保種子質量。因為，他們本身也不具備鑒別種子真假、好壞的能力，只是種子企業或經銷商的代理而已。上述問題，是當前種子市場監管的痛點，也是優良品種推廣普及的堵點。

（三）小農戶辨識及應用能力弱，主動采用優良品種的意愿不足

種子的好壞要等到收獲后才能驗證。對于多數小農戶，尤其是其中經歷過假種子的小農戶來說，更換新品種意味著風險。而且，隨著優良品種從注重增產到增產提質并重的升級，優良品性的充分發揮對農事農藝和農資投入的要求越來越高，經營風險也明顯增加。這不符合當前小農戶發展的行為邏輯。小農戶普遍呈現兼業形態，偏好省時省力穩產的品種，往往當地傳統品種成為首選，也決定了省時省力增產的品種易于推廣，前提是經過比較試驗示范的過程，讓小農戶充分接受。隨著小農戶進入代際傳遞階段，常年外出務工就業的農民工返鄉成為小農戶農業生產的決策者，他們大都已經淡忘了農事經驗或者沒有務農經歷，更不具備辨識優良品種的能力。對于一些優良品種，增產的實現或品質的提升，需要借助專門的技術方案或農資投入時，小農戶往往不愿意或者沒能力做出改變，況且小規模經營單位上的產量增長或品質提升并不意味著效益增加，具有經濟理性的小農戶也不愿意采用優良品種。筆者在四川某地調研時訪談到一個案例，他們做了超級雜交水稻和普通雜交水稻的對比，雖然前者產量高約10%，但對水肥條件要求高，需要額外增加水肥投入和人工投入，綜合計算效益并不比普通雜交水稻高，而且前者產量不穩定，容易受外在因素影響。這決定了當地小農戶并不愿意改種超級雜交稻。專用性農產品品種或者功能性農產品品種，都有較高的技術要求，價格高，效益好。新型農業經營主體具備較強的技術水平和經營實力，可以從專用性品種或功能性品種中獲得較高收益。但小農戶往往不具備相應的技術和經營能力。通過企業訂單形式帶動小農戶采用這類優良品種，組織成本高、產品質量不齊，也決定了這類品種向小農戶推廣比較難。小農戶是中國農業生產經營的基本力量，優良品種不能被小農戶廣泛采用，也就無法做到推廣普及，潛在的品種效益也就無法實現，不能形成品種培育與推廣應用的良性循環。

2021年3月5日，農業農村部辦公廳印發《農業生產“三品一標”提升行動實施方案》，明確提出實施打好種業翻身仗行動方案，加快推進品種培優。但主要措施集中在加快選育新品種，即發掘一批優異種質資源，提純復壯一批地方特色品種，選育一批高產優質突破性品種，建設一批良種繁育基地。品種推廣應用環節的上述瓶頸存在，使品種培優缺失了內生循環的驅動力，再多的資源投入和行政干預，只會加劇資源浪費和扭曲市場，造成推動品種培優、提高種業產業鏈競爭力等效果有限。一些領域種業發展較好，種業創新水平處于國際前列，也是因為種子推廣應用鏈條較為完善，優良品種推廣應用較為順暢，品種效益能夠反饋給品種培育，持續推動品種升級換代。因此，推動種業高質量發展，要正視品種推廣應用存在的問題，打通瓶頸環節，順暢品種培育和推廣應用的良性內在循環。這樣才能激發種業高質量發展的原生動力。實踐中，已經探索出有效的方法和路徑。這就是各地興起的農業生產托管和良種推廣應用相結合的靈活多樣服務模式。

農業生產托管促進品種培優的實踐做法

農業生產托管是指“農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式”2。2017年8月，國家農業部（現農業農村部）、發展改革委、財政部聯合出臺《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》，把發展農業生產托管作為推進農業生產性服務業、帶動普通農戶發展適度規模經營的主推服務方式。同年，農業農村部、財政部開始實施農業生產社會化服務項目，支持聚焦農業生產托管為主的服務方式，項目資金從30億元增加到2021年的55億元。在有力的政策推動下，農業生產托管迅速在全國興起。雖然，農業生產托管就服務內容來看早已存在。但實際上其與以往農業生產中廣泛存在的產中作業服務不同。當前迅速發展的農業生產托管，是“市場化服務供給+‘放心’機制”形成的農業生產性服務高質量發展業態，是新型農業經營方式與新型農業服務方式的有機結合（蘆千文、苑鵬，2021）。從購買方看是農業經營主體把產中作業環節“放心”交由服務主體完成的經營方式，從供給方看是內涵信任和約束機制，促使農業經營主體“放心”購買服務的方式。在實踐中，很多地方的農業生產托管在業務和模式創新過程中，將良種推廣應用作為提升服務質量和競爭力的重要手段，既促進了制種環節生產方式現代化和種子質量的提升，也促進了良種向小農戶的推廣普及，破解了良種入戶的“最后一公里”難題。

（一）為制種生產提供專業化托管服務

農業生產托管面向農業經營主體提供服務，制種生產也包括在內。制種生產比普通種植的銷售價格更高、質量要求更高，對增產增效技術和專業化服務需求更高。各地制種在發展的過程中，已經發展了較為充分的耕、種、防、收等作業服務，但這些服務業務大都是簡單初級、層次較低，滿足不了制種技術標準的要求。農業生產托管的發展，以專業化、標準化、集約化的服務業務改造升級傳統的簡單初級服務，并將綠色集約高效技術方案導入制種生產過程，提高種子生產質量和效益，推動制種經營主體生產方式的現代化。由于制種生產主體比一般小農戶更具有市場經營意識，各地推動農業生產托管發展過程中，制種是服務主體優先選擇的服務對象。特別是在全國性或區域性的制種基地，農業生產托管正成為推動制種環節納入現代農業發展軌道的重要路徑。如2020年，甘肅省各類農作物種子生產面積266多萬畝，其中玉米制種面積穩定在120萬畝以上、面積和產量占全國總量的50%以上（莊俊康、王云祥，2021），玉米制種主要集中在張掖市，2020年玉米制種面積95.63萬畝。3甘肅谷豐源農工場農業社會化服務有限公司（簡稱“谷豐源”）是為玉米制種提供專業化托管服務的典型代表。該公司源自2006年成立的甘肅谷豐源農化科技有限公司，以化肥、農藥等農資銷售起步，逐步擴展服務領域，已經形成較為成熟的玉米制種全程植保、水肥一體化為核心業務內容的綠色高效托管服務模式，成功入選全國首批農業社會化服務典型案例。

谷豐源公司為玉米制種提供的綠色高效托管服務模式，包括服務業務、技術支撐和組織機制三個方面內容。一是服務業務。谷豐源公司按照農業生產標準化思路，以集約高效綠色為導向，制定托管服務方案，業務內容包括全程植保、配方施肥、水肥一體化、土壤改良等系列綜合托管服務。2017年到2020年，累計完成服務面積271萬畝次。其中，玉米制種的全程植保服務包括兩次統防統治服務，用于防治紅蜘蛛、玉米螟、棉鈴蟲，增強作物營養，畝均成本共計36.5元；水肥一體化科學施肥服務，包括一次底肥和七次追肥，畝均成本合計313元。二是技術支撐。谷豐源公司按照“產學研推服用”一體化思路，匯集科研、教學、生產、推廣等相關技術專家資源，與涉農高校、科研單位等合作，聘請專家團隊，制定全程作物集約高效綠色生產技術解決方案，并成立了專業技術服務團隊，為玉米制種提供全程技術支撐。三是服務機制。谷豐源公司已經形成了“服務公司+制種公司+村集體（合作社）+小農戶”的托管服務組織模式。一方面，從2010年開始，谷豐源公司與制種公司合作，通過導入專業化服務，提高小農戶供應種子的質量，提升制種公司和小農戶的合作質量。另一方面，通過村集體或合作社組織小農戶統一接受專業化服務，打破小農戶應用病蟲害統防統治、測土配方施肥、水肥一體化和土壤改良等現代農業生產技術的門檻，降低服務組織成本、提高服務作業效率，推動農業標準化技術在小農戶生產中普及。谷豐源的農業生產托管服務，幫助玉米制種經營主體實現了節本增效和綠色生產（見案例1）。

案例1：2018年，谷豐源公司在甘肅省張掖市甘州區為一個規模300多畝的家庭家場提供玉米制種“土肥水藥”全程托管服務。該農場主的父親（70歲）也是種田能手，看到托管服務價格（成本）比自己種植成本高出每畝60元，便對公司的托管服務持懷疑態度。為了推廣“土肥水藥”全程托管服務，公司主動降低托管服務價格60元/畝。該家庭農場接受“土肥水藥”全程托管服務后，2018年產量從2017年的850公斤/畝提升到930公斤/畝，每畝增收了110元；2019年產量進一步提升到1012公斤/畝，每畝增收了近300元。托管服務方案，集成采用綠色高效技術，對土壤改良效果明顯，減輕了過量水肥投入導致的土壤板結問題。據該家庭農場主父親反映，“托管了之后，翻地時拖拉機不吃力了，翻起的土壤板結的大土塊少了”。在實際看到農業生產托管既增產又提升耕地質量的效果后，家庭農場主及其父親不再持懷疑態度，2020年愿意全額支付托管服務費用。經過兩年時間，該家庭農場主就轉變了只注重眼下經濟效益，對農產品質量安全效益、土壤效益、生態效益漠不關心的思想。4

（二）為良種應用提供專業化服務

小農戶應用良種的過程，與農業生產過程結合在一起。農業生產托管以社會化分工、專業化服務、規范化作業的形式，把現代生產要素導入小農戶農業生產過程，激發了小農戶的家庭經營優勢。其中，應用良種的小農戶就能通過農業生產托管，按照良種的技術要求和標準規范進行生產經營，獲得良種提質增效產生的效益。農業生產托管促進小農戶應用良種的業務模式有兩種。

一是為采用良種的小農戶提供專業化服務。服務主體提供專業化服務，幫助小農戶達到良種的技術要求和標準規范，克服小農戶應用良種的技術瓶頸和能力短板，在小農戶層面實現良種潛在的提質增效收益。這一服務模式常見于訂單農業和主動采用良種的小農戶接受托管服務的情形中。前述提到的服務主體為制種農戶提供的托管服務，也屬于這一服務模式范疇。制種公司把訂單給到制種農戶，制種農戶按照要求生產種子。訂單農業中，農產品加工或營銷企業，按照工藝要求或市場需求選擇品種，提供給訂單農戶。為統一分散農戶的技術和作業標準，往往需要借助服務主體為訂單農戶提供技術支撐和統一服務。很多農業產業化龍頭企業和有機綠色農產品營銷企業，都選擇這種方式帶動小農戶發展現代農業。

二是以良種提升托管服務質量。全程或多環節的托管服務業務，往往要與服務對象的產量或收益掛鉤。為保證服務對象的產量或收益，服務主體主動選擇優良品種，結合到托管業務中。這是各地發展全程托管或多環節托管過程中服務主體的普遍做法。通過服務主體的專業化服務，發揮良種的提質增效優勢，讓小農戶得到實際收益，既有助于加快托管業務推廣進程、形成穩定的服務合作關系，也有助于降低服務主體的經營風險、減少服務糾紛。如聊城市東昌府區興農農機專業合作社，把良種應用作為增產技術方案的核心，向周邊農戶推廣技術托管服務（見案例2）。有些地方主動把良種推廣和托管業務結合到一起，加快良種推廣進程。如食用菌是福建省古田縣的特色主導產業。古田縣擁有較強的食用菌品種研發生產能力，先后開發了優質食用菌品種37個，但一直難以推廣入戶、產生經濟效益，制約了食用菌品種培優。近年來，古田縣支持發展菌包托管服務，由服務組織選擇優質菌種，解決了小農戶盲目選種難題，有力地促進了優質菌種推廣普及（孫瑩，2021）。

案例2：興農農機專業合作社位于聊城市東昌府區梁水鎮，成立于2009年4月，注冊資金508萬元，固定資產500多萬元，現有員工12名，社員1000多人（戶）。合作社早期主要業務是糧食存儲、農資供應、作業組織等，2018年開始依托糧食存儲一體的綜合服務平臺，為大田作物提供高效種植高產方案，形成了“技術服務+種子和農資供應+作業服務+訂單回收”的技術托管服務模式。經過努力，技術托管服務面積已經由最初的600多畝發展到2020年的兩萬畝，覆蓋東昌府區、冠縣、東阿縣、茌平區的四個縣區、8個鄉鎮，服務對象有10家種植合作社、20多個種糧大戶以及300多戶小農戶。接受技術托管服務后，小麥和玉米的平均產量提高15%以上，每畝效益增加200多元。技術托管服務有兩種模式（見表1），模式一包括“技術服務+植保飛防+關鍵點的農資供應+機收作業”，2020年服務面積為14000畝；模式二為模式一基礎上增加了種子供應、優質農資和訂單收購，2020年服務面積為6000畝，為未來主推服務模式。兩種模式中，都由合作社設定不同的增產目標，并根據地塊、產量等條件設計高產種植方案，統一安排或組織農事管理。如種子的二次包衣，播種、病蟲害防治、增產措施實施時間、灌溉時間等關鍵環節的提醒和實施。合作社還負責組織服務主體為服務對象提供作業服務。5

農業生產托管促進良種推廣應用的機理

農業生產托管本質上是以社會化分工、專業化生產，將綠色集約高效的生產方式和現代要素導入小農戶農業生產過程中。優良品種作為重要的現代農業生產要素，導入小農戶農業生產中后，通過集約化、綠色化、標準化、專業化生產，實現了品種潛在效益。這種效益增加通過農業生產托管內在的利益聯結機制，轉化為小農戶和服務主體的共享收益，激發了小農戶采用優良品種的積極性，服務主體以優良品種提升服務質量的積極性。其好處就是破除了品種推廣應用的瓶頸，建立了小農戶與優良品種的有機聯系，去除了種業產業鏈中推廣應用的冗余環節，重構了品種培育和推廣應用的良性循環關系，構建了品種培優的內生動力，持續不斷推動種業高質量發展。這種機理表現在如下幾個方面。

表1：兩種技術托管模式的各環節價格和服務方式

（一）制種環節專業化托管服務，解決種子生產質量把控難題

農業生產托管以專業化、標準化、規范化服務，破解了小農戶農業生產經營難題，為小農戶銜接現代農業搭建了橋梁紐帶。據農業生產托管項目6績效評價，2019年通過項目支持規模化生產托管，促進了服務規模經營，實現了區域化種植、規模化作業、集約化經營，提高了農業生產效率，促進了糧食增產農民增收。同時，也推動了經營方式轉變，推動了現代生態農業技術的應用，促進了農業綠色發展。如河北省全程托管試點區域糧食畝均增產20%以上；江西省高安市病蟲害防治托管可減少用藥量20%；吉林省梨樹縣托管服務組織采用玉米秸稈覆蓋還田和免耕播種技術，保護了黑土地，平均降低生產成本10%左右，增產10%～15%，效益增加10%～15%，土壤有機質年均增加0.60%（農業農村部農村合作經濟指導司，2020）。這些作用在制種領域同樣能實現，甚至效果更好。如在河西走廊地區常年進行玉米制種，連年種植不倒茬，蟲害不斷加重，土壤板結、次生鹽漬化等致使耕地質量下降，嚴重影響了制種玉米的產量。谷豐源提供托管服務后，實現了技術、水肥、管理、作業的統一，有效提高了種子產量和質量，提升了生態效益。據測算，通過托管服務玉米制種畝均增產約5%～20%，畝均增效360元。通過集成應用玉米綠色防控、新型肥料、水肥一體化等技術，開展綠色防控托管服務，提升了農業生產標準化、專業化水平，節約了水肥藥，保護和涵養了耕地。據測算，每畝可節水50～200立方米，化肥投入減少15～30千克/畝、農藥用量下降10%～25%。谷豐源公司采用土壤改良優化集成技術，使土壤板結明顯改善，經專業機構檢測土壤水溶性總鹽下降30%、電導率下降20%，且土壤有機碳分解能力、作物根系吸收能力明顯增強。7

（二）規范種子分級銷售和零售市場，破解“最后一公里”難題

農業生產托管建立了小農戶與良種的直接聯系，節省了中間冗余的分級銷售環節，避免了小農戶盲目選種，降低了良種推廣應用成本，使良種直接進入小農戶農業生產過程。農業生產托管與服務對象的效益掛鉤，為建立持續穩定的合作關系，服務主體往往選擇以良種和技術來提高服務質量，增加服務對象的農業經營效益。在這樣的激勵約束機制下，服務主體主動篩選適宜品種，并通過托管服務業務導入小農戶農業生產中。服務主體服務規模遠超一般家庭農場、合作社的規模，用種量比較大，且有專業技術團隊支撐，可以直接對接種子公司，集中采購優質低價的良種。當然，種子公司通過服務主體，可以擴大種子銷量，提高市場份額，沒有了中間環節分利，可以在降低小農戶獲得種子價格的同時，增加公司利潤。沒有了中間環節參與，種子質量也能得到保障，杜絕了假種子、以次充好等問題。很多種子公司或經銷商，為加快良種銷售進程，更愿意和服務主體合作，或者直接拓展托管業務，向現代農業服務商轉型，將試驗示范和托管業務結合起來，直接向小農戶推廣良種。可見，農業生產托管嵌入面向小農戶的良種推廣過程中，一方面，節省了中間不易監管的分級銷售和零售環節，規范了種子市場秩序，為種業高質量發展創造了良好市場環境；另一方面，把選種用種交給服務主體或種子公司等，規避了小農戶選擇難、盲目選擇問題，打開了良種入戶的通道，從而破解了良種入戶的“最后一公里”難題。

（三）充分展現良種提質增效優勢，激發小農戶采用良種動力

按照技術要求和規范標準進行農業生產，可以發揮良種的產量和質量優勢，增加農業生產效益。但小農戶分散生產形式下，往往不具備良種需要的技術要求和規范標準，生產的產品產量不穩、質量不齊，無法發揮良種的提質增效優勢，使小農戶采用良種的積極性被抑制。農業生產托管介入后，把小農戶分散生產環節整合起來，通過專業化、標準化、集約化的服務，降低作業成本、優化物質投入、改善農事管理，顯著提高農業生產效率。特別是全程托管服務模式下，服務主體一般會與小農戶建立“產量或收益保底+收益分成”的利益共享機制，激勵服務主體按照良種的技術要求和規范標準，整合配置資源、定制服務方案、提升服務質量，實現良種的最優產量或效益。依托對良種的質量保證，服務主體還幫助小農戶與農產品加工或購銷主體建立訂單合作關系，導入金融、保險、品牌等優質要素，銜接現代農業產業鏈、供應鏈，分享現代農業價值鏈增值收益。這樣，小農戶不用再擔心應用良種的能力不足、技術瓶頸以及買到假種子等問題，通過托管服務就能實現良種的提質增效收益，應用良種的積極性就被激發出來。如古田縣傳統散戶每筒銀耳菌包生產成本約為0.65元，工廠化生產菌包成本約為0.42元，降低35%。接受菌包托管后，感染率更低，成功率在99%以上（農戶自己接種成功率為80%左右）。而且，由于菌種質量好，在原來每年栽培4批次的基礎上，可增加2批次，按每批次栽培5萬袋的中等規模測算，每戶每年可增收10萬元（孫瑩，2021）。這使菇農對優質菌種的接受度迅速增加，對菌種的研發投入和升級換代起到了很好的推動作用。

以農業生產托管促進種業高質量發展的思路和建議

（一）制約因素

一是對農業生產托管加快農業現代化的認識不到位。作為新型服務方式和新型經營方式的有機結合，農業生產托管以服務規模經營方式，創新農業經營體系，激發家庭經營優勢，推動農業適度規模經營，實現小農戶與現代農業發展有機銜接。但不管是理論或政策研究，還是各地實踐探索，都對此認識不夠，仍停留在強力推進土地規模經營、發展大規模農業經營主體的慣性思維，忽視了小農戶將長期存在的現實國情。這直接導致有些地方不深入了解農業生產托管的本質屬性和發展規律，不注重宣傳推廣和推動發展農業生產托管。

二是對農業生產托管促進種業高質量發展的認識不到位。目前，理論和政策研究中，大都認為“打贏種業翻身仗”的主要瓶頸和戰略重心是種子研發和種業企業，導致推動種業高質量發展的資源配置集中在這兩個環節。如前所述，當前種業高質量發展內生循環更關鍵的瓶頸在推廣應用環節，解決這一瓶頸的有效路徑是農業生產托管。意識不到推廣應用的重要性，也就意識不到農業生產托管對種業高質量發展的重要性。當前，種業發展戰略和政策措施，只是涉及到推進育繁推一體化、加強推廣應用力量、做好種子市場監管，并沒有形成以農業社會化服務或農業生產性服務促進品種推廣應用的思路，也就沒有把農業生產托管納入種業發展戰略和政策支持范圍。

三是農業生產托管服務主體品種推廣應用能力亟待提升。從事農業生產托管的服務主體主要有兩類。一部分是已經存在的農業服務戶、服務型合作社、農業服務公司等。這部分服務主體自發探索了靈活多樣的農業生產托管模式，但總體上呈散弱小的發展特點，服務范圍有限，服務質量意識不強。一部分是2017年農業生產社會化服務項目實施以來，受支持政策引導，新型農業經營主體、涉農企業、工商資本以及返鄉創業群體等進入農業生產托管領域，成為新型農業服務主體。這部分服務主體，技術和實力較強、理念較新，但仍處于初級發展階段，與服務對象尤其是小農戶扔在“磨合”過程中，可持續的運營機制和盈利模式尚未穩固。由于，面向小農戶的服務組織成本高、模式導入過程較慢，山地丘陵地帶的小農戶還面臨土地細碎、基礎設施、地形不平等限制，使兩類服務主體都存在傾向于服務規模經營主體，不愿意服務小農戶的問題。這些都制約了服務主體帶動或促進小農戶應用良種的能力。

四是農業生產托管市場培育存在向區域壟斷演變的隱患。農業生產性服務和農業生產經營的有機結合，使農業生產托管市場供給自發演變的結果具有一定區域內壟斷競爭的特點（蘆千文、姜長云，2017）。各地推動農業生產托管發展過程中，應該尤為注重市場競爭機制和利益聯結機制建設，以處理好壟斷和競爭的良性互動關系。但不少地方對此認識不夠到位，存在明顯傾向支持某一類或某一個服務主體的傾向，干擾了市場自發培育過程，加快形成托管服務的壟斷供給格局。有些縣級政府甚至出臺文件支持某一主體發展。區域性壟斷形成后，缺失了市場競爭機制的約束，極容易造成服務主體與種子、農資等供應主體的“合謀”，擠壓小農戶利益。這樣不利于發揮農業生產托管促進品種培優的作用。

（二）對策建議

從破解良種推廣應用瓶頸，重構品種培育和推廣應用良性內生循環機制的戰略需求出發，推進中國種業高質量發展，要把農業生產托管作為關鍵性、戰略性的抓手。要轉變推動種業高質量發展的戰略舉措和政策措施，重視品種推廣應用環節，明確支持農業生產托管發展，以暢通種業高質量發展的內生循環。

一是理性認識中國種業瓶頸的關鍵所在。要擴大視野，跳出就種子科研談種子科研、就種業企業談種業企業的局限思維，從加快農業現代化的基本國情出發，從構建種業高質量發展內生循環機制的全局視野，加強提高種業全產業鏈競爭力的戰略研究。要正視品種推廣應用環節存在的問題，加強制種生產、種子市場和種子入戶環節與種業高質量發展的關系研究；要分析比較農業生產托管與土地流轉規模經營形式，帶動或促進小農戶應用良種的內在機理、比較優勢、適用范圍，明確農業生產托管的重要作用。

二是把農業生產托管納入推動種業高質量發展的戰略舉措。把農業生產托管作為破解良種推廣應用瓶頸，以種業高質量發展促進小農戶與現代農業發展有機銜接的關鍵舉措和主要路徑。在種業高質量發展戰略和政策措施中，明確支持發展農業生產托管，重點支持制種環節生產托管、為良種應用小農戶和新型經營主體提供專業化服務、農業生產托管與良種推廣應用結合的托管業務創新。要在新出臺的相關政策文件中，明確支持發展農業生產托管，并配套可操作性強、針對性強的具體支持政策。要在支持種業創新或高質量發展的相關資金中，設立農業生產托管專項，與農業生產社會化服務項目相結合，推動制種環節和促進小農戶應用良種的農業生產托管加快發展。

三是引導與良種推廣應用相關的服務主體有序競爭、可持續發展。在推動農業生產托管加快發展的過程中，注重引導服務主體有序競爭，探索可持續的新模式、新業態。要營造公平競爭的市場環境，引導各類服務主體競相發展；以政府參與、市場運營、動態管理的思路，在制種基地和糧食作物等重要農產品主產區，建立以良種推廣應用為主題的農業生產托管服務體系，為服務主體加快培育、規范發展創造良好條件；要引導種業企業、服務主體和小農戶，通過組建合作社、聯合社、聯合體、聯盟等形式，密切利益聯結機制，打造發展共同體、命運共同體，形成區域性的農業現代化新引擎。

四是創新與農業生產托管發展相適應的種子市場監管和服務體系。農業生產托管發展，將改變種子市場發展格局，需要提前適應農業生產托管發展，創新種業成果轉化、種子市場的專業化社會化服務體系。要及早研究和設立制種生產、良種入戶應用托管服務的標準體系，為規范化發展提供參考依據；要建立第三方服務質量和效果評價制度，為小農戶選擇服務主體提供參考，為規范服務主體發展提供抓手，促進服務組織提升服務質量；探索建立糾紛仲裁機制，對托管服務過程中出現的糾紛及時進行仲裁，依法保護小農戶和服務組織的利益；及早研究農業生產托管對種子市場的影響，以及把服務主體納入監管范圍，創新種子市場監管機制，通過服務主體做到種子監管全覆蓋，提高種子市場監管和服務措施的實效。

注釋：

1據甘肅省某地制種生產主體提供的數據，玉米制種每斤收購價要比普通玉米高每斤0.5～0.6元。

2參見：《農業部、發展改革委、財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》（農經發〔2017〕6號），中國政府網http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5271797.htm。

3參見：張掖市玉米制種產業發展形勢分析，http://www.zhangye.gov.cn/nyj/dzdt/gzdt/202009/t20200922_490541.html。

4此案例為甘肅谷豐源農工場農業社會化服務有限公司負責人提供。

5此案例由興農農機專業合作社負責人提供。

6即文中提到的農業生產社會化服務項目。

7此數據為甘肅谷豐源農工場農業社會化服務有限公司負責人提供。