中醫藥精準扶貧SWOT分析

趙 勇，陳曼莉

(湖北中醫藥大學管理學院，湖北 武漢 430065)

中醫藥是中華民族的瑰寶，具有“簡、便、效、廉”的特點和優勢，在疾病預防、養生保健、解決群眾“看病貴、看病難”等方面具有不可替代的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對中醫藥發展高度重視，先后頒布了一系列的政策文件，中醫藥發展迎來了戰略機遇期。2020年既是全面建成小康社會之年，也是決戰決勝脫貧攻堅收官之年，中醫藥與當前精準扶貧深度融合，發揮自身產業鏈長、分布廣泛、經濟效益高等獨特優勢，在鞏固脫貧成果、防止“因病致貧返貧”、助力全面建成小康社會等方面扮演著重要角色。本文運用SWOT分析法聚焦中醫藥參與精準扶貧的優勢、劣勢、機會與威脅等內外部因素，通過各因素組合匹配形成發展策略，為提升中醫藥精準扶貧發展合力提供新的思路。

1 精準扶貧與中醫藥精準扶貧

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞考察時，首次提出了“精準扶貧”。脫貧攻堅，精準是要義，精準扶貧強調針對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶和精準管理，在找到“貧根”基礎上，進行精準滴灌和靶向治療。前國務院扶貧辦主任劉永富在接受《中經在線訪談》時談到，用我們老百姓的話，“精準扶貧”就是扶貧工作“對癥下藥，藥到病除”[1]。中醫藥精準扶貧作為精準扶貧的重要組成部分，是以中醫藥為切入點，將中醫藥“簡、便、效、廉”的技術特點與當前精準扶貧緊密結合，用己之長“醫窮病”；獻己之力“挖窮根”。中醫藥是助力精準扶貧的一把利劍，順著雙方利害相關的路徑走下去，扶貧效果一定事半功倍[2]。

2 中醫藥精準扶貧SWOT分析

20世紀80年代初由美國管理學教授韋里克提出SWOT分析法即態勢分析法，主要是系統分析與研究對象密切關聯的優勢S(Strengths)、劣勢W(Weaknesses)，機會O(Opportunities)、威脅T(Threats)，從而幫助組織發揮優勢，把握機遇，克服劣勢，化解威脅。SWOT分析法最初運用于企業發展戰略的制定，目前已廣泛運用于社會各個領域。本文借助SWOT分析法，旨在研究中醫藥在扶貧領域的優勢、劣勢、機會和威脅等內外部環境(見圖1)，利用中醫藥整體思想為深入推進精準扶貧提供意見和建議。

圖1 中醫藥精準扶貧的SWOT矩陣分析

2.1 中醫藥精準扶貧的內部優勢

2.1.1 中醫藥具有廣泛的群眾基礎

中醫藥具有3000多年悠久的歷史，是我國衛生保障體系的重要組成部分，在中華民族繁衍昌盛中發揮了不可替代的作用[3]。中醫藥作為我國獨特的衛生資源，在疾病的預防治療、康復保健等方面切實減輕了群眾醫療負擔、維護了患者身心健康，贏得越來越多群眾的認可和好評。根據2017-2019年我國衛生健康事業發展統計公報顯示，2017-2019年我國中醫類醫療衛生機構就診人次分別為101,885.4萬人次、107,147.1萬人次、116,390萬人次，出院人數分別為3291.0萬人、3584.7萬人、3858.9萬人，兩項指標數據都呈現逐年上升態勢；中醫醫療服務診療人次、出院人數占醫療服務總量的比例由2017年的15.9%、13.6%分別增長至2019年的16.4%、14.6%，表明群眾對中醫藥服務需求越來越高。中醫藥源遠流長的文化和廣泛的群眾基礎，有助于調動群眾在扶貧工作中的主觀能動性，激發內生動力，助力脫貧致富。

2.1.2 中醫藥資源能為貧困人口帶來經濟收益

2014年國務院副總理劉延東在與國醫大師座談時明確提出“中醫藥是我國獨特的衛生資源、潛力巨大的經濟資源、具有原創優勢的科技資源、優秀的文化資源、重要的生態資源”[4]。中醫藥資源效益主要表現在：①潛力巨大的經濟資源。我國中醫藥資源豐富，品種多樣，且分布廣泛，是一種推廣性強的扶貧資源[5]。在我國“一帶一路”經濟發展戰略的深入推進下，中醫藥材“走出去”步伐加快，醫療消費需求不斷提升，貧困地區高速發展的種植業成為脫貧致富最直接、有效的途徑。②獨特的產業資源。在政府優惠政策的吸引下，企業在貧困地區進行中醫藥材加工運營，建設了一批中醫藥產業扶貧示范基地，形成農企聯合經營模式，吸納了就業人口，增加了農民的收入[6]。③ 重要的生態資源和旅游資源。隨著健康中國發展戰略的推動，中醫藥與旅游業、生態環保、綠色產品和健康養老等產業不斷深度融合，形成了多元化、可持續性、效益高的精準扶貧模式。中醫藥產業鏈條的拓展，使貧困戶與中藥材產業各個環節“粘”在一起，在增加貧困戶收入的基礎上，確保了貧困戶能夠得到可持續性的收益[7]。

2.2 中醫藥精準扶貧的內部劣勢

2.2.1 人才稀缺未能充分發揮中醫產業扶貧的作用

專業人才是中醫藥精準扶貧的中堅力量，但貧困地區由于受市場前景、基礎設施、薪酬待遇等因素的影響，中醫藥人才缺口大。一方面體現在全國基層醫療機構中醫藥人才力量薄弱、增速慢，在編人員難以滿足貧困人口對中醫藥服務的社會需求；另一方面體現在中醫藥高層次人才培養機制有待完善，缺乏復合型人才，導致中醫藥產業健康扶貧后勁不足[8]。高素質中醫藥人才隊伍建設薄弱已成為中醫藥精準扶貧發展的突出短板。

2.2.2 長效機制不健全，返貧風險大

中醫藥在精準扶貧中有強大的現實需求和發展空間，但貧困地區受主客觀環境影響，中醫藥產業扶貧“先天不足，后天畸形”，發展可持續性能力弱。首先，貧困地區基礎設施落后，自然災害頻發，中醫藥產業扶貧具有“先天”缺陷，抗風險能力弱。其次，扶貧模式單一，生產規模小，且以中醫藥種植業和加工業等勞動密集型產業為主，產業鏈層次低，導致易受市場、政策波動影響，穩定性差。同時，部分貧困戶在市場經濟條件下，為短期脫貧增收，盲目種植中醫藥材，導致種植的中藥材“道地性”差，市場競爭力弱。最后，風險防范意識不足，靠天吃飯局面沒有得到有效改善[9]。究其原因，一是部分貧困戶內生動力不足、對市場風險不敏感，參與技能培訓和風險應對自主學習積極性不高，存在“等靠要”思想；二是政府對政策風險預警、識別、評估不夠重視，在引導地方特色產業和區域性龍頭企業帶動貧困戶發展方面嚴重乏力，難以發揮帶動效應并降低風險損失[10]。

2.2.3 缺乏將中醫藥資源轉為促成經濟發展的動能

在精準扶貧進程中，中醫藥在產業鏈的底端扮演著主要角色，服務業、健康保健業、旅游業等高需求熱門產業中科研投入與創新性能力表現不足，未將中醫藥資源優勢轉化為促進經濟發展與產業扶貧的發展優勢，經濟新舊動能轉換明顯不夠，亟需科研投入、科技創新帶動精準扶貧創造性轉化和創新性發展。

2.3 中醫藥精準扶貧的外部威脅

2.3.1 支持中醫藥扶貧的政策體系不完善

黨中央、國務院認真貫徹落實習近平總書記關于扶持發展中醫藥的重要指示，制定了一系列的法律法規和政策措施，從國家宏觀層面強化了中藥材產業扶貧的政策保障。但隨著脫貧攻堅的持續深入推進，中醫藥精準扶貧的高效開展離不開精準細化的配套措施和政策指引。目前來看，中醫藥精準扶貧尚處于探索階段，盡管已經受到多方重視，但這種扶貧模式發展仍不太成熟，產業資金籌集、財稅補貼政策、技術培訓平臺開發、市場監管、人才激勵政策、種植標準與布局等方面在實際運行發展中缺乏可依賴的政策保障和法律依據，發展受到嚴重制約。

2.3.2 缺乏針對貧困戶的有效宣傳策略

習近平總書記強調扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。在政策解讀方面，“精準”體現在結合扶貧對象致貧原因和脫貧需求進行針對性宣傳。但目前中醫藥作為推進精準扶貧的新路徑、新模式，大部分地方政府沒有將其作為重點項目進行培育和針對性推廣，宣傳內容和形式枯燥呆板，宣傳效果不佳。首先，貧困戶本身思想閉塞，對新事物的接受能力較低[11]，加上傳播方式陳舊，缺乏創新性，未注重群眾的接受度和理解力。其次，內容也缺乏針對性，基本上都是國家大政方針，不分貧困對象健康狀況、年齡差距的“一刀切”，未能貼近貧困戶實際生活，形式主義較嚴重。

2.3.3 財政投入力度和社會參與力量不足

一方面，財政投入不足和政策優惠力度不夠致使中醫藥在貧困地區醫療衛生中的貢獻率不高。中醫藥是維護貧困戶健康、控制醫療費用過快增長的重要手段，但是當前我國醫保報銷目錄中中成藥目錄不全，對中醫藥傾斜力度不大，許多物美價廉、功效齊全的中藥并不在各省市及基層地區醫保報銷目錄中[8]；另一方面，社會力量在中醫藥精準扶貧中“缺席”易造成政府權力腐敗。主要體現在地方政府扶貧資金使用情況信息公開透明度不高，追溯機制不健全，違規挪用套取中醫藥產業扶貧資金現象屢見不鮮；政府在扶貧中扮演著執行和監督的雙重角色，扶貧項目選擇隨意性大，缺乏可行性和效果評估，單純為了政績任務而扶貧。而社會力量猶如扶貧之外的“客體”被“安排”在扶貧秩序之中，缺乏自主性和能動性[12]。

2.4 中醫藥精準扶貧的外部機遇

2.4.1 中醫藥扶貧的國家政策支持

黨的十八大以來，黨中央、國務院國家高度重視中醫藥發展，先后頒布實施了《中醫藥發展戰略規劃綱要(2016-2030年)》《“健康中國2030”規劃綱要》《中華人民共和國中醫藥法》等一系列扶持和促進中醫藥發展的政策文件和法律法規，為實施中醫藥精準扶貧提供了行動指南和法律保障。2017年國家中醫藥管理局與國務院扶貧辦等部門聯合發布了《中藥材產業扶貧行動計劃(2017-2020年)》，文件明確指出在貧困地區實施中藥材產業扶貧行動，將中藥材產業發展與建檔立卡貧困人口的精準脫貧銜接起來[13]，助力中醫藥產業扶貧對象如期“減貧摘帽”。中醫藥加入精準扶貧中既傳承促進了中醫藥發展，又增強了貧困地區自我發展能力和脫貧造血功能，有助于實現中醫藥發展與脫貧減貧合力共贏局面。

2.4.2 “互聯網+”帶來新契機

信息技術的快速發展為中醫藥精準扶貧帶來了新的機遇，為“互聯網 +”中醫藥扶貧開辟了新的路徑，有助于貧困群眾在脫貧致富道路上實現彎道超車。一方面可以借助互聯網大數據整理分析群眾需求，將中醫藥療效與患者癥狀相匹配，選擇與貧困戶病理相契合、需求相吻合的特色診療項目與服務，從而實現“對癥下藥”和“靶向治療”。同時還可以通過互聯網開展中醫遠程醫療、中醫藥知識技術培訓，推動中醫藥精準扶貧由“輸血式”向“造血式”轉變；另一方面互聯網增加了信息透明度，減少了信息不對稱，降低了交易中間成本，有利于貧困地區通過電商平臺，銷售當地中醫藥特色產品，并根據市場反饋的信息，促進產業結構優化升級。

2.4.3 社會對中醫藥理念的接受程度提高

隨著疾病譜的變化和老齡化社會的到來，人們對中醫藥理念的接受度普遍提高。在2020年新冠肺炎疫情防治中，黃璐琦院士指出80%重癥患者愿意接受中醫藥治療，90%患者愿意接受中醫藥干預，患者對中醫回訪滿意度達70%[14]。中醫藥以其“天人合一”的整體觀、“治未病”的預防觀和辨證論治個體化治療，既滿足了貧困戶個性化醫療需求，又減輕了看病經濟負擔，在幫助貧困戶開對“藥方子”，拔掉“窮根子”的道路上贏得了越來越多群眾的贊譽和認可。

3 中醫藥精準扶貧的對策建議

本文運用SWOT分析法，將與中醫藥精準扶貧密切相關的內部優勢和劣勢、外部機會和威脅4個因素相互匹配加以分析，形成4種類型的組合矩陣(見表1)。

表1 中醫藥精準扶貧的SWOT戰略矩陣

3.1 立足中醫特色，實現后發趕超

中醫藥是中華民族的特色資源，在推進扶貧工作中需要立足其獨特優勢，摸清貧困戶實際需求，在“精準”上下真功夫，出實招，讓中醫藥成為精準扶貧“良方”：一是政府要以基層為重點，推廣簡單、方便、高效、廉價的中醫藥適宜技術，減輕貧困戶醫療負擔。并通過組織專家到貧困地區開展健康義診、巡回體檢等服務，提高中醫藥服務可及性、便利性，滿足貧困人口基本醫療需求，這對于擺脫貧困有最為直接的效應；二是以改革創新為動力，緊跟時代發展趨勢，促進中醫藥產業調整升級，優先發展藥材觀光風景區、保健產品貿易區和健康養老旅游業，將中醫藥資源優勢轉化為新的商業價值，幫助貧困人口創業增收；三是以預防為先導，宣傳中醫藥“未病先防”健康預防理念，普及養生保健知識，通過推廣五禽戲、太極拳、易筋經等中醫養生運動，引導貧困戶重視健康。

3.2 繼承理論精華，增強宣傳針對性

中醫藥對疾病綜合防治理念符合當前人口老齡化進程加快、醫學模式轉變和建設健康中國的背景與趨勢，迎來了天時地利人和的大好時機。各級政府、企業應搶抓機遇、順勢而為，在繼承中醫藥特色優勢的基礎上，通過互聯網、新聞媒體、報刊等傳播手段，加大宣傳力度，引導貧困戶自力更生，依托國家政策和生態環境實現當地中醫藥資源價值最大化：一是地方政府要在基層建設一批政策宣傳隊伍，通過懸掛橫幅標語、張貼宣傳海報、發放宣傳手冊等方式確保政策信息及時有效傳達。對于基礎設施落后、交通不便的地區，宣傳人員要走訪入戶進行政策解讀與宣講，提高政策知曉率；二是要建立產業扶貧宣傳指導部門，綜合研判貧困地區自然環境、經濟基礎、市場需求等多種因素，對中醫藥藥材品種、規劃布局、資源保護等內容進行專業解答和交流指導；三是大眾媒體要創新宣傳方式，利用微信公眾號、宣傳單、廣播新聞等載體將與貧困戶息息相關的形勢熱點、市場動態和先進做法以喜聞樂見的形式進行全方面、多角度宣傳。

3.3 優化產業結構，強化監督管理

當前貧困群眾日益增長的物質文化和精神文化需求呈現出多層次、多方面、多樣化的特點，中醫藥精準扶貧中實行產品特色化、主體多元化、品牌民族化的產業結構已成為發展趨勢。首先，轉變單一化中醫藥材種植產業結構，延伸中醫藥產品加工與服務全產業鏈發展，大力發展中醫藥生態旅游、養生保健旅游等新型產業，提高中醫藥材綜合利用率和附加值，增加貧困戶經濟增長點。其次，政府部門要保證財政補貼資金發放到位，緩解貧困戶產業初期發展經濟壓力，提高貧困戶積極性。最后，要加強藥材質量監管和考核評價，建立資金使用追溯機制，加大違規挪用資金行為處罰力度，讓財政資金在陽光下運行，精準監管脫貧中的“虛假脫貧”和形式主義。

3.4 加大政策傾斜，完善法律規范

全國人民代表大會常務委員會于2016年12月25日會議通過《中華人民共和國中醫藥法》，從法律層面明確了中醫藥的重要地位、發展方針和扶持措施，為中醫藥事業發展提供了法律保障。《中華人民共和國中醫藥法》是振興中醫藥的總綱，地方在制定地方性中醫藥條例時應結合實際突出資源特色，給予政策傾斜：加大對具有中醫藥特色和優勢的醫療機構政策支持和財政補貼；制定中醫藥種植、加工的技術規范和標準，加強中醫藥知識產權和資源的保護利用；將更多質量可靠、療效確切的中醫藥項目納入醫保支付范圍，減輕疾病經濟負擔。地方政府通過積極完善中醫藥政策法規，依托國家政策并結合民族特色，進而建立長效機制，講好脫貧故事。

3.5 堅持人才扶持，凝聚扶貧合力

習總書記曾指出“發展是第一要務，人才是第一資源”，在推進中醫藥精準扶貧中需要強化人才扶持，凝聚扶貧合力，最終實現產業發展。一方面，外部人才引進是中醫藥精準扶貧的助推器。院校要強化對貧困地區人才輸出，根據產業經濟需求為貧困地區培養“訂單式”人才；政府要加強對貧困地區專業技術型、復合管理型和投資經營型人才引進[15]。另一方面，扶貧先扶志，治貧先治愚，內部人才培養是關鍵。只有通過增強內部“造血”功能，才能鞏固好外部“輸血”成果。一是要積極引導培訓機構或農業職業院校與貧困人口建立幫扶合作機制，鼓勵貧困戶接受專業教育和培訓，并將學習培訓效果與扶貧考核掛鉤，增強脫貧致富動力和技能[16]。二是要保障貧困地區學生從小接受教育，因為教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策[17]，只有知識文化水平提升了，才能為中醫藥材開發利用和創新發展提供可持續性智力支撐。

3.6 拓寬籌資渠道，引入社會力量

中醫藥精準扶貧作為一項長期的系統工程，可持續的發展離不開政府財政的支持和社會力量的參與。一方面，堅持以政府財政投入為主要渠道。政府既要在資金籌集、資源分配和監督管理等方面統籌規劃，又要在藥材種植加工、藥企技術改造和藥農培訓指導等方面推進精細化管理，保障扶貧資金專款專用，優先發展重點產業和特色項目，提高資金使用效益。另一方面，以社會組織參與為重要補充。通過與社區衛生服務機構、中醫藥高等院校等建立責任幫扶機制，在疾病預防、健康服務等發面提供咨詢診療和培訓指導；通過優惠政策吸引社會經濟組織到貧困地區進行規劃調研和投資，拓寬中醫藥服務領域，促進貧困地區中醫藥一二三產業融合發展；鼓勵慈善組織、志愿服務者、大眾媒體參與中醫藥精準扶貧的宣傳服務、技術培訓，增強貧困戶利用中醫藥服務進行疾病預防、養生保健的能力，讓公益平臺成為政策引領和輿論宣傳的堅固后盾。依靠政府的扶持、市場的力量、社會的資本，一定能建立起社會參與、信息共享、精準長效的幫扶機制。