國土空間規劃背景下土地利用與城市發展的協調探討

湯琦

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

城市總體規劃主要指在相應時期內對城市進行全面布置和規劃，土地利用規劃主要指基于超前性理論制定合理的土地利用方案，兩者間關系密切，對城市建設用地來說，通過高效協調發展能夠實現對土地資源的科學利用，推動城市可持續穩定發展。在國土空間規劃的背景下，需要全面優化城市發展和土地利用，根據實際情況，有效調整土地利用和城市規劃的關系，提高兩者的協調性，解決相關問題。

1 國土空間規劃概述

國土空間規劃主要指在一定區域范圍內對國土空間的開發保護作出時間和空間上的規劃。國土規劃對國家空間發展具有指導作用，是推動空間可持續發展的藍圖，也是各類開發保護建設項目開展的重要依據[1]。其主要組成部分包括規劃保障、規劃監督、規劃編制和規劃實施（圖1）。現階段國土空間規劃的主要目標為完成市縣以上國土空間總體規劃編制，初步建成全國國土空間開發保護“一張圖”。國土空間規劃的實施能夠有效解決現實矛盾，加大生態文明的建設力度，具有重要的意義。

2 城市規劃和土地利用之間的關聯性和差異性

2.1 關聯性

土地利用主要指在相應區域范圍內的土地，根據具體情況，對土地實施超前的計劃和安排。土地利用也是土地整治、土地用途改變的綜合性技術措施。實現對土地資源的優化分配，有效提高土地的利用率，是土地管理工作順利展開的重要依據，同時根據具體要求，進行不同的計劃管理工作。城市規劃主要指提高城市發展建設的規范性，對城市未來發展情況進行深入研究，對城市進行綜合布局、安排，是不同市政工程開展的重要基礎，也是城市管理的主要途徑。

兩者的關聯性主要體現在以下幾個方面：（1）法律層面的平行線。土地利用規劃工作實施階段，其主要依據為國家頒布的城鄉規劃法，在法律層面將相關文件政策作為主要依據，將城市發展和土地利用立于法律層面。另外土地利用和城市發展的法律地位相同，相關條文中也具有層次關系，兩者仍需要進一步協調。（2）規劃內容的交叉性和重疊性。土地利用和城市發展在規劃內容方面存在交叉重疊的內容。在規范內容角度進行分析，兩者的側重點存在差異，因為分工的差異性，各自為獨立的完整體，所以在實際工作過程中兩個系統完全獨立，溝通方面問題較多。隨著對規劃內容的調整，土地利用和城市發展在規劃內容及對象方面存在交叉。現如今我國針對交叉重疊問題進行了合理調整，將兩者的規劃內容作為參考依據，集合區域發展情況對內容進行區分，長期發展過程中兩者處于協調發展的狀態。

2.2 差異性

首先體現在城市用地規模統計方面。城市用地在發展過程中，相關部門需要準確計算面積，結合城市發展不同的功能建立不同區域，如水域、未利用地、已利用土地等領域。土地利用部門工作過程中，需要將城市規劃內容作為依據，在統計的面積范圍內合理區分。城市用地在規劃面積時，需要預留建設用地，排除規劃期面積，對于受到污染的土地更是要規劃至城市內容中。城市用地統計過程中，需要區分兩個分類系統，保證兩者之間的差異性。目前城市用地分類主要對整體用地面積和用地功能進行區分[2]。其次，體現在城市用地規模預測方法的差異性。主要表現在兩者預測方法的不同，城市規劃需要統計人口數，結合人口數量合理調整用地指標，因此預測期限和實際差異明顯。城市人口規劃階段，公安部門會匯總相關數據，了解城市人口基數，為土地利用規劃和調整提供便利。城市發展規劃階段，對城市用地整體規模預測存在差異，兩種規劃的具體編制時間與最初設定有所不同。

3 土地利用和城市規劃存在的問題

圖2 土地利用和城市規劃問題示意圖

3.1 土地矛盾明顯

隨著城市化步伐的加快，農村遷入城鎮的人口數量逐年劇增，人口和土地之間的矛盾愈發明顯，城市規劃和土地利用方面存在諸多問題。為了推動城鎮穩定發展，提高建筑利用率，需要拓寬視野，不斷更新規劃思路，合理調整用地矛盾問題，確保城市規劃的合理性。

3.2 不同方面信息溝通不順暢

在推動城市建設、發展的過程中，工作人員需要對建筑選址進行合理明確。在進行城市規劃階段，需要加強與土地規劃部門的交流溝通，做好協調工作，充分結合政府部門土地管理方案，對目前的規劃進行優化升級，保證規劃實施的準確性、可靠性。但是結合現狀分析，土地規劃和城市規劃相關部門之間存在溝通不順暢的問題，工作協調性不佳且多為獨立開展工作，因此對信息的共享造成影響，也導致相關工作難以順利進行，潛在風險增加，存在一定的土地資源浪費問題[3]。

3.3 土地保護意識匱乏

在城市規劃工作開展的過程中，需要提高土地保護意識，合理開發土地資源，保證其生態平衡性。但是結合現狀可知，土地保護意識缺失嚴重，實際工作過程中并未根據區域具體發展情況，合理利用土地，土地浪費現象嚴重，進而無法有效保護土地，土地存在侵蝕、風化等不同程度的問題。

4 國土空間規劃背景下土地利用和城市協調發展策略

4.1 實現矛盾關系的協調統一

進行土地利用、城市規劃的過程中，如果土地利用和城市經濟發展之間存在矛盾問題，易對經濟造成不利影響。規劃從業人員需要將宏觀環境和區域經濟發展情況作為基礎，根據區域發展情況，優化和完善土地資源保護措施，比如說可以采取借助預測環境承載量的方法，有效避免盲目規劃情況的發生，加強對城市環境的保護，推動城市的可持續穩定發展。

4.2 優化城市空間布局，提高用地保障

現今集約節約利用土地，充分激發城市土地價值正成為城市規劃發展的主流思想，因此超大城市并不是理想的發展模式。需要加強對城鎮建設總量的控制，推動小城鎮的快速發展，城市的適宜人口規模、用地量和空間布局成為推動城市可持續發展的主要指標。因此需要保證城市間空間的連通性，通過交通引導城市發展，引導周圍區域強化城市生產生活要素保障，推動城市集約用地、高水平發展。積極響應循環發展戰略，提高土地資源利用率，保證土地的高效、合理利用。根據傳統產業轉型和新興產業發展情況，對產業發展空間進行合理調整，推動產業園區和城市服務功能的結合，為產業用地空間提供保障。另外需要加大人才培養力度，積極引進先進技術，提高就業保障率，減少人口向大城市集聚問題，強化用地保障力[4]。

4.3 加強土地集約利用，保護土地資源

制定科學合理的國土空間規劃措施，實現對增量、存量空間開發的統籌，實現對土地資源的集約高效利用。相關部門工作人員需要掌握土地資源的利用現狀，為挖掘用地潛力夯實基礎。在國土空間規劃背景下，結合資源環境的承載力對功能分區進行調整，嚴控開發強度、優化空間結構，實現對土地資源的有效保護[5]。具體措施包括：對于布局混亂、利用粗放、用途不科學、建筑老舊的建設用地進行二次開發，實現規劃和制度的全面創新，對住宅和公共服務設施用地結構進行全面優化，提高建設用地率；對學校、醫院、停車場等基礎設施進行優化，強化城市的基礎保障能力。合理規劃存量和增量、地上和地下、傳統設施和新型設施的系統布局，提高城市整體承載力，有效保護土地資源。

5 結束語

綜上所述，在國土空間規劃的背景下，需要持續推動土地資源的集約利用與城市的可持續穩定發展，實現土地利用和城市規劃的協調發展。相關部門工作人員需要結合實際情況制定科學合理的規劃措施，加強對土地資源的保護和利用。在具體發展階段需要合理協調兩者的關系，解決矛盾問題，不斷提高土地利用率，為城市的穩定發展奠定基礎。