新《土地管理法實(shí)施條例》出臺(tái) 禁止地方強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地

黃曉芳

近日，國(guó)務(wù)院公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱新的實(shí)施條例或條例），自9月1日起施行。這是兩年前新修訂的《土地管理法》的重要細(xì)化方案和操作指南。其中有哪些改革亮點(diǎn)和政策變化？對(duì)我國(guó)下一步土地制度改革又將有哪些影響？

新的實(shí)施條例規(guī)定，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體

近些年，我國(guó)不少城市像攤大餅一樣迅速長(zhǎng)大。其中讓土地管理者頗費(fèi)思量的是如何把好農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的閘門。為此，此前1998年的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的重點(diǎn)。

自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示，與此同時(shí)，原有的規(guī)定對(duì)農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。

為此，新的實(shí)施條例規(guī)定，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

專家表示，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益的原因，近年來(lái)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題比較突出，此舉將進(jìn)一步明確制度邊界，強(qiáng)化法律責(zé)任。

條例規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域的耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，國(guó)務(wù)院對(duì)其耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

魏莉華表示，這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。

條例同時(shí)建立了耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，規(guī)定國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實(shí)施步驟由自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定，同時(shí)加大了對(duì)破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

我國(guó)征地制度改革在執(zhí)行層面不斷細(xì)化，在實(shí)施層面更加注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

條例對(duì)《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，要求市、縣人民政府對(duì)于符合土地管理法規(guī)定的公共利益，需要啟動(dòng)土地征收的，發(fā)布土地征收預(yù)公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)要求組織編制征地補(bǔ)償安置方案，并進(jìn)行公告和聽證，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，對(duì)個(gè)別難以達(dá)成征地安置協(xié)議的，在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后發(fā)布土地征收公告。

專家表示，這說(shuō)明我國(guó)征地制度改革在執(zhí)行層面不斷細(xì)化，在實(shí)施層面更加注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。此前我國(guó)憲法和《土地管理法》都規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以征地，但對(duì)什么是公共利益沒有明確的法律規(guī)定，屢屢出現(xiàn)一些地方將征收的土地大比例用于商業(yè)開發(fā)的情況。

2019年新修訂的《土地管理法》首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了明確界定，同時(shí)首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確定以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償村民的做法，增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)。

魏莉華表示，此次條例對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化，要求地方應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，專款專用，有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。

被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也得到了進(jìn)一步保護(hù)。條例明確將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)，同時(shí)要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征收補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)。

禁止地方強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、違法收回宅基地。明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則

條例要求，保障農(nóng)民合理的宅基地需求。要求縣級(jí)以上地方人民政府按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地需求。國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要科學(xué)劃定宅基地范圍。同時(shí)規(guī)定農(nóng)民依法自愿有償退出的宅基地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。

針對(duì)部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題，條例規(guī)定，禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

在此次發(fā)布的實(shí)施條例中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市也備受關(guān)注。改革的核心是打破多年來(lái)農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除制度性障礙。

魏莉華表示，條例進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，要求國(guó)土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時(shí)明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求。對(duì)通過出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，也應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并通知土地所有權(quán)人。

條例也對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度作了優(yōu)化，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，刪除現(xiàn)行條例“逐級(jí)”上報(bào)審批的規(guī)定，同時(shí)簡(jiǎn)化了審批材料。