如何在世貿組織規則下選擇有效的國內農業保護政策？

蘭迪·施內普

摘? ?要：美國是國際農產品市場的主要生產者和消費者，美國農業政策對國際市場具有重要影響。農業保護政策是美國農業法案的一個重要組成部分，作為世界貿易組織成員方，美國農業保護政策要符合世界貿易組織出臺的《農業協定》《補貼與反補貼措施協定》和《關于爭端解決規則與程序的諒解》等關于農業保護政策的基本規定。其中，《農業協定》根據農業補貼政策對市場的扭曲程度由輕到重依次分為綠箱、藍箱、黃箱、紅箱政策。綠箱、藍箱政策不受規則限制，黃箱政策受到嚴格的總支出限制，紅箱政策被禁止。截至2017年，美國黃箱政策方面補貼沒有超過總支出限額，符合對世界貿易組織的承諾。

關鍵詞：世界貿易組織;農業保護政策;規則;《農業協定》

一、美國農業法案與農業保護政策

美國農業政策的基石是美國農業法案。在美國農業法案中，農產品貿易政策占據重要地位。根據美國農業部測算，美國農產品出口約占美國農業總產量的20%。由于農產品出口規模巨大，美國農業政策對國際市場具有重要影響，因此，美國農業政策受到全世界的關注。尤其受到關注的是，美國農業政策是否遵守了世界貿易組織的相關規則，這些規則包括《農業協定》（Agreement on Agriculture）、《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM Agreement）和《關于爭端解決規則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes）等。

20世紀30年代以來，農業保護政策成為美國農業法案的一個重要組成部分。在一般情況下，美國農業法案每隔五年修訂一次，每一個新的農業法案都會對農業保護政策進行相應修改和調整。自2018年起，《農業提升法案》開始實施，執行期為五年，即從2019年到2023年。此間，農業保護政策也在調整。

二、關于各國農業保護政策：世界貿易組織的規則

影響美國農業政策選擇的主要因素是美國作為世界貿易組織成員方而做出的一系列承諾。世界貿易組織是一個基于規則和成員驅動的國際經濟組織，制定并維護各國之間的貿易規則。世界貿易組織有三項基本職能：一是管理現行國際貿易協定，包括農產品貿易協定。二是作為貿易自由化的國際論壇。三是為各成員國之間的貿易爭端提供解決機制。《農業協定》《補貼與反補貼措施協定》和《關于爭端解決規則與程序的諒解》是世界貿易組織規范各國農業保護政策的基本規則。其中，《農業協定》針對可能扭曲市場的農業補貼政策設置了補貼支出限制，還定義了成員國之間的農產品貿易準則。在世界貿易組織的爭端解決機制中，如果一個國家的農業政策違反了世界貿易組織規則，通常會受到世界貿易組織及其成員國的質疑和指責。如果美國出現了這種情況，美國國會就要對相關農業政策進行調整和修正。如何設計符合世界貿易組織規則的包括農業補貼計劃在內的農業保護政策，以避免潛在的國際貿易爭端，是美國政府面對的挑戰。

（一）《農業協定》

根據《農業協定》，世界貿易組織為各國農業補貼政策和農產品出口政策提供了行為規范。《農業協定》的目標是通過規范各成員國的農業補貼政策，促進國際農產品貿易良性發展。

《農業協定》根據對市場的扭曲程度，將各成員國國內農業補貼計劃進行分類。因為當農業補貼支出影響到農業生產者行為時，就會造成國際農產品市場供求關系偏離均衡。那些嚴重扭曲市場的農業補貼措施，一般稱為黃箱政策，會受到世界貿易組織的嚴格限制。相比之下，對市場扭曲較小的農業補貼措施，一般稱為綠箱政策和藍箱政策，在最低限度或特殊和差別待遇豁免下，可以較少受到或者免于受到世界貿易組織的限制。

《農業協定》包含了詳細的規則和程序，用以指導各成員國如何按照對市場扭曲的程度分類國內農業補貼政策。具體看，世界貿易組織模仿交通信號燈對各成員國的農業補貼政策進行分類：綠箱政策的市場扭曲程度非常微小或者沒有市場扭曲，因此，不受限制;藍箱政策的農業補貼支付是基于固定的面積和產量，并且補貼支出低于基本產量的85%，因此，基本不受限制;黃箱政策是嚴重扭曲市場的農業補貼措施，因此，受到嚴格的年度總支出限制;紅箱政策是被世界貿易組織禁止的，因為紅箱政策包括了特定類型的進出口補貼和非關稅貿易壁壘。為了監督各國對世界貿易組織的承諾情況，各成員國政府要定期提交相關報告。世界貿易組織農業委員將根據各成員國的報告，審查各國政府履行承諾的情況。

（二）《補貼與反補貼措施協定》

通常國內農業政策的調整會影響到國際農產品市場運行，為此，美國農業補貼計劃需要遵守世界貿易組織《補貼與反補貼措施協定》。《補貼與反補貼措施協定》詳細規定了各成員國何時應當禁止農業補貼，以及何時可以實行農業補貼。

各成員國對《補貼與反補貼措施協定》承諾的標準，主要根據各成員國國內農業補貼政策可能造成的市場扭曲程度來確定。世界貿易組織在確定各國農業政策是否會導致市場扭曲以及多大程度的市場扭曲等方面，提出以下標準：一是農業政策補貼占農民收益的比重很大，或者覆蓋了農業生產成本的較大部分。二是受到政策補貼的農產品具有國際重要性，占世界農業生產或國際農產品貿易的較大比重。三是農業政策補貼與相關市場中的不利影響之間存在因果關系。

各成員國主要根據《補貼與反補貼措施協定》來評估國內農業補貼政策對市場的扭曲程度：一是補貼政策是否取代或阻礙了同類產品在成員國之間的進口？二是補貼政策是否代替或阻礙了同類產品在成員國之間的出口？三是國內補貼政策是否導致國際市場出現了較為嚴重的市場抑制、價格下跌或銷售損失？四是國內補貼政策是否帶來受補貼成員國的國際市場份額增加？

《補貼與反補貼措施協定》框架下，凡是對各國政府農業補貼計劃提出質疑的，世界貿易組織都將進行調查和審核，最終解釋權歸屬世界貿易組織爭端解決專家小組。根據世界貿易組織規則，被專家小組認為應當禁止的農業補貼政策，各成員國必須按照專家小組的時間表停止或取消該項政策;被專家小組認為應當修正的農業補貼政策，各成員國必須按照專家小組的時間表進行修改或調整。

（三）《關于爭端解決規則與程序的諒解》

《關于爭端解決規則與程序的諒解》是世界貿易組織管轄的一項多邊貿易協議，旨在保證世界貿易組織規則的有效實施。《關于爭端解決規則與程序的諒解》還具體規定了貿易爭端解決的范圍、實施及管理，貿易爭端解決的原則和方法，以及貿易爭端解決時限等，從而為各成員國的爭端解決提供了較為有效的途徑和機制。自1995年世界貿易組織成立以來，各成員國根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》共計提出了 598 項投訴，其中將近一半是美國作為原告或者作為被告。

三、在世貿組織規則下選擇更有效的農業保護政策

根據《農業協定》，美國承諾每年在黃箱政策方面的補貼不得超過191億美元。但是，要確定一項特定的農業保護措施是否會造成美國農業補貼總額超過或低于每年191億美元的《綜合支持措施》限額，會涉及以下四個問題。第一，當一項農業保護措施被定義為綠箱政策，對農業生產和農產品貿易的扭曲微小，可以不算作《綜合支持措施》的組成部分嗎？第二，如果這項農業保護措施被定義為藍箱政策，也就是說，此限制可以得到特殊豁免，也可以不算作《綜合支持措施》的組成部分嗎？第三，如果這項農業保護措施被定義為可能嚴重扭曲市場的黃箱政策，根據5%的最低豁免，仍然可以從《綜合支持措施》計算中排除嗎？第四，如果這項農業保護政策符合《農業協定》規則，這項農業保護政策的實施是否會導致國際市場的價格扭曲，并對其他成員國造成不利影響？如果是，根據《補貼與反補貼措施協定》，這一農業保護政策將受到質疑。

（一）綠箱政策

世界貿易組織對綠箱政策的補貼支出沒有限制，因為它對市場扭曲微小或者不會造成市場扭曲。一項農業保護政策要在綠箱中獲得豁免資格，必須滿足兩個基本條件，以及一套特定的農業保護政策標準。這兩個基本條件是指，該項政策必須是一個政府資助的公共計劃;該項政策不涉及消費者轉移，不具有對農業生產者提供價格支持的作用。

農業保護政策必須至少符合以下特定標準之一才能獲得綠箱資格： 第一，使農業或農村社區受益的“一般性服務”，不涉及直接向農業生產者或加工者的支付，包括：農業科研研究;病蟲害防治;農業培訓、推廣或咨詢服務;健康、安全、分類或標準化檢查;與農業相關的公用設施、交通運輸、港口設施、供水設施或基礎設施建設。第二，采購和用于食品安全的產品庫存必須是國家立法的食品安全計劃中不可或缺的，并且具有財務透明度。第三，以明確規定的準入資格和營養標準為基礎，并且以當前的市場價格購買。第四，政府對收入保險或收入安全網計劃的財政參與應當在農業收入損失超過前3年中最高收入的30%才可以實施，且補償收入損失的比例不超過70%。根據這一規定和自然災害救濟標準，年度支付總額不能超過生產者總損失的100%。第五，為自然災害提供的救濟（無論是直接支付還是通過農作物保險）都應基于政府對自然災害的正式認定，且根據該計劃以及收入保險或收入安全網計劃獲得的年度支出總額不得超過農業生產者總損失的 100%。 第六，通過農業生產者退休而進行的經濟結構調整應當有明確界定的標準，以方便農業生產者“全面和永久”退出農業生產，轉向非農業活動。第七，通過農業資源退役進行的經濟結構調整應當通過明確定義的計劃來確定，并以支付退役3年的土地和永久處置的牲畜為條件，而不取決于此類農業資源的替代性用途。第八，通過投資援助提供的經濟結構調整必須根據明確定義的標準來確定，支付總額不能與基準期之后的年度生產、總量或價格掛鉤。第九，將環境保護補貼資格確定為政府環境保護計劃的一部分，并取決于是否滿足相關計劃條件，包括生產方法或相關投入等。總之，只要農業保護政策符合上述兩個基本條件，并且符合上述九條特定標準，就可以進入綠箱，不受《綜合支持措施》約束。

（二）藍箱政策

世界貿易組織對藍箱政策基本沒有限制。一項農業保護政策要在藍箱中獲得豁免資格，除必須是生產限制計劃下的直接付款外，還必須基于固定的面積和產量，即以基本生產水平的85%或以下生產。如果是牲畜補貼，必須以固定頭數來支付。如果不能滿足這些條件，這一農業保護措施將被定義為黃箱政策而不是藍箱政策。

（三）黃箱政策

《農業協定》指出，發達國家成員國在計算其《綜合支持措施》時，相對于特定農產品價值，或者相對于生產價值總額，不必計算總成本較小的黃箱價值。換言之，可以根據以下兩個最低限度的條件排除黃箱政策：一是對特定農產品的補貼，不超過該成員國相關年度基本農產品總產值的5%。第二，非特定農產品的國內支持，不超過該成員國農業總產值的5%。這是最低限度條款。如果任何特定農業保護措施的成本將補貼總額提高到5%以上，則此類補貼必須計入年度《綜合支持措施》總額。

總之，如果美國《綜合支持措施》總額不超過 191億美元，就符合美國政府對世界貿易組織的承諾。截至2017年，即美國向世界貿易組織報告的最近一年，美國還從來沒有超過191 億美元的限額。

（四）國內農業政策與國際市場

國內農業補貼政策是否會導致國際農產品市場的重大扭曲？這個問題對于美國政府來講尤其重要。由于美國是國際農產品市場的主要生產者、消費者、出口者和進口者，如果美國政府選擇了錯誤的農業保護政策，將會對國際市場造成重大扭曲，對此，美國政策制定者需要保持高度警惕。

四、推動農業保護政策逐步走向綠箱

在世界貿易組織的《農業協定》中，設置紅箱、黃箱、藍箱、綠箱是非常有意義的。通過對綠箱支出不加限制、對黃箱支出實行嚴格限制的方式，世界貿易組織推動各成員國逐步將其國內農業保護政策轉變為綠箱。

自2001年開始，世界貿易組織進行了關于國際農產品貿易的多邊談判，即多哈回合。2009年這一談判陷入僵局。2011年在各成員國同意將主要精力集中在最有可能取得進展的主題上之后，這一談判又恢復了，盡管在近期內不可能完成。

當美國立法者進行農業政策選擇時，其他國家不僅會評估這些政策選擇是否符合美國對世界貿易組織的承諾，而且還會通過這一政策選擇來評估美國在世界貿易組織多邊會談中的立場。過去美國政府的目標是通過多邊談判來減少農產品價格的市場扭曲，并且通過綠箱政策逐步將市場扭曲最小化，支持美國農業發展和農產品貿易發展。未來美國還將繼續尋求既符合世界貿易組織《農業協定》《補貼與反補貼措施協定》和《關于爭端解決規則與程序的諒解》規則，又能夠促進美國農業發展的國內農業保護政策。