基層治理懸浮與下移的張力及其辯證分析

韓志明

【關鍵詞】懸浮 下移 基層治理 科層制 【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

近年來，基層治理作為社會治理的基礎環節，成為黨和國家關注的重點。其中，懸浮與下移作為基層治理中的顯著矛盾，引起了廣泛的關注和思考。其中一方面是對于懸浮的批判，認為各種治理要素懸浮在上面，制約了基層治理的效果；另一方面是對于下移的要求，提出要實現資源下沉、重心下移，以解決基層治理的問題。那么，懸浮和下移究竟是什么意思？兩者之間存在著什么樣的張力？如何理解這種張力的意義和影響？這些問題值得我們思考。

要素的安排：懸浮的批判與下移的主張

“懸浮”的概念最早是針對鄉村治理中的問題而提出來的，基本含義是指農村的稅費改革切斷了鄉鎮政府攫取鄉村資源的制度性途徑，導致以抽取農村資源而運轉的汲取型政權轉變為功能弱化的懸浮型政權。“懸浮”以鄉村社會為立足點，刻畫了作為國家代理人的鄉鎮政府與鄉村社會的關系，呈現了兩者割裂或疏遠的狀況，也提出了如何改進和優化鄉村治理“兩張皮”的問題。

隨著城市化的快速發展，城鄉基層社會的生態發生了重要的變化，基層治理日益成為社會治理的主陣地之一。面對鄉鎮、街道或社區層面存在的治理問題，各方再次提出了懸浮的問題，認為基層政府及其職能部門的權力、政策、資源和人等都懸浮在社會之上，很難用到基層治理最為需要的地方，產生了所謂“管得著的看不見，看不見的管不著”等問題。就此而言，“懸浮”就成為定義基層治理縱向關系的核心概念，也成為解釋當前基層治理困境的重要原因。

面對“懸浮化”的現實及其問題，基層治理形成了“下移”的主張，把這作為破解懸浮問題的基本選擇。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的十九屆五中全會再次強調了推動社會治理重心向基層下移的重要性，對加強和創新社會治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“資源”兩個方面的內容，其中“重心”主要涉及到基層治理體系的方向性問題，與決策者的注意力分配等相關；“資源”則是個籠統的概念，包括了人、財、物、權能和政策等治理要素。

很顯然，“下移”與“懸浮”是相對的。“下移”主張的內在含義是，“上面”有基層治理需要的東西，包括權能、政策和資源等，但它們懸浮在“上面”，與基層治理的需要是割裂的或脫節的，是基層治理想要而要不到的，不僅要下來很困難，而且用起來也不容易，因此就需要把它們“下移”到“下面”來，比如在精準扶貧或疫情防控工作中，上級黨委和政府動員領導干部下沉到街道、社區、農村甚至企業中，深入到工作現場中，就體現了“下移”。

嚴格地說，“懸浮”是對基層治理的批判性話語，包括三個層面的含義。首先，懸浮是指基層治理結構的特征，是治理主體與治理對象之間相互疏遠或脫節的狀況，因此也包含了相互對立的隱患。其次，懸浮也是官僚主義的代名詞，表明了一些領導干部存在高高在上、脫離群眾和脫離實際的傾向，以至于沒有能力去回應和解決實際問題。最后，懸浮表明治理體系的縱向體系出現了難以消除的梗阻或滯澀，上下層級之間的事權與財權不統一，權能責任配置不合理，各行其是。

懸浮與下移所指向的治理要素究竟是什么？從各種不同的觀點來看，這具體包括權力、資源、重心、人和政策等治理要素，對應的問題則是，這些治理要素在什么地方，是如何分布的，應當如何進行配置等。是懸浮還是下移，主要是考察相關治理要素的分布和配置狀況，關鍵是誰來控制和使用它們。這其中，有些是看得見的，比如人力、財力和物力究竟是誰來使用，用在了哪里；有些是看不見的，比如治理的重心在哪里，則需要綜合考察注意力、職權的設置和資源的配置，才能搞清楚是懸浮還是下移。

結構的切換：上重下輕與下重上輕

從字面上看，懸浮與下移包含了基層治理的結構性隱喻，分別是上重下輕和下重上輕的結構，對應于基層治理體系的縱向關系問題，也包括高度行政化的社區居委會。基層治理的結構是指不同治理層級和治理主體的組織方式及其相互關系，決定了不同層級的功能和地位，也決定了治理的過程及其效果。其中懸浮映射的是基層治理體系中的上層，表明人財物等治理要素集中在相對較高的層級，難以用到需要它們的地方去，發揮其應有的功能和作用，甚至成了問題本身。

“下移”的“下”映射的是基層治理體系的下層甚至是底層。不過，無論是上層或者下層以及底層等，都具有相當的模糊性，難以給出明確的定義，比如上層究竟是市、區或縣級的黨委和政府，還是鄉鎮街道層級的黨委和政府等，是很難明確的。同樣，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社區，還是更小的樓棟或網格，還是特定的企業或項目，甚至是個人，也都很難明確。但如果說懸浮意味著基層治理的集權式結構，那么下移則是提出了分權的主張，即將治理要素配置到各個基層治理單元中，推動治理要素與服務對象之間的對接，使較低層級也能夠充分地應對和解決問題，而不至于動輒向較高層級尋求支持和幫助。

眾所周知，雖然科層制存在一些問題，但現代社會的治理體系不可避免是科層制的，包含了不同的層級和部門。根據科層制層級節制的原則，權力和資源等自上而下逐級遞減，因而才有了懸浮或下移的情形。上下級之間是命令與服從的關系，其中上級高于下級，領導和指揮下級，下級服從上級，對上級匯報工作。正是因為有了懸浮的弊病，人們才提出了下移的需求。因此，懸浮與下移的問題實際上暗合了科層制的層級化結構，揭示不同治理層級之間的地位、權重和關系，提供了“合理的治理框架應該是什么樣的”的思考。

科層制是根據理性分工原則而組織起來，建立的是逐級向上集權的權力結構，包含了自上而下貫徹落實的任務邏輯。各種治理要素都聚集在相對較高的層級，形成了上下級之間不對稱的關系結構。隨著現代社會治理任務的拓展和深化，各種公共服務項目持續增加，產生了權力集中化與服務分散化的矛盾，即權力和資源更多聚集在“上面”，而服務的任務則派給了“下面”，事權與財權之間很難適配，以至于不同層級的差距越來越大，供給與需求不匹配，因而產生了懸浮的現象及其問題。