拜登欲以維護供應鏈安全為名，施保護主義之實

周密

美國總統特朗普執政時期，“國家安全”成為其出臺包括加征關稅在內的各項措施的尚方寶劍。拜登雖然在競選時對特朗普的政策大加指責，但上任后同樣把“國家安全”作為其政策制定的重要考量。只不過與特朗普相比，拜登更多的是基于供應鏈視角，謀求采取更為系統的政策措施。

四部門發布報告，為拜登施政提供依據和指導

6月4日，美國白宮發布了由商務部、能源部、國防部和衛生與人類服務部等四部門聯合完成的報告《構建強韌供應鏈，復興美國制造業并促進廣泛增長》（以下簡稱《報告》），以執行拜登在2月24日發布的進行供應鏈安全審查的14017號總統行政令。這份報告涵蓋了半導體制造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦物和材料，以及藥品和先進藥物成分（API）等四個領域。報告認為，更安全和強韌的供應鏈對于美國的國家安全、經濟安全和技術引領十分關鍵，增強美國的關鍵供應鏈需要持續關注和投資，需要持續發明和推動新產品商業化，增強與美國盟友和伙伴的關系。同時，上述四部門又啟動了第二階段涵蓋國防工業、公共衛生和生物防備產業、信息和通信產業、能源產業、交通產業、農產品和食品供應鏈等六個領域的調查。基于供應鏈安全的這份報告，預計不僅將為拜登政府下一步的施政提供依據，也將成為美國未來處理對外經貿關系的重要指引和參考。

對供應鏈的關注并非始于拜登。特朗普在2017年就通過13817號總統令，要求通過聯邦戰略確保關鍵礦產品的供應安全。拜登上任以來，在減少供應鏈脆弱性方面更加強化了行動。除了增強疫苗和關鍵藥品器械的供應、協調制造企業增強半導體供應鏈韌性以外，美國國防部宣布了一項在中國以外的最大規模的稀土投資。該投資以美國國防生產法案（DPA）為依據，通過3000萬美元的技術投資，支持澳大利亞萊納斯稀土公司在美國得克薩斯州的洪多建造輕稀土元素（LREE）加工廠。事實上，這種直接投資標志著美國政府政策的重要調整。自19世紀以來，美國政府從未積極參與任何在美國領土上的采礦或增加產能的經濟活動。

有可能導致貿易保護主義對全球市場的更大損害

從日前提出的這份《報告》來看，《報告》提出的建議可以分為六大類：一，重建生產和創新能力;二，通過高標準的道路模型、勞動標準和產品質量支持市場發展;三，充分發揮政府在市場中的作用;四，增強包括貿易執行機制在內的國際貿易規則;五，與聯盟和伙伴協同減少全球供應鏈脆弱性;六，與產業一塊，共同、立即采取措施以解決當前的短缺。除了第一大類建議主要以美國國內問題為主，可能涉及通過政府補貼形成不正當競爭外，其他各類建議大多涉及調整與其他國家的關系，不少做法都將產生直接或間接的保護主義效果。

在第二條標準方面，《報告》建議要對關鍵礦產的提取和加工制訂“21世紀標準”，關鍵礦產包括鋰、鈷、鎳、銅等，涉及全周期的環境影響控制。通過制訂此類標準，美國既可以對外樹立保護環境的形象，減少國際國內環保組織對礦物供應環境影響的指責，同時又能夠為美國獲得更為穩定的礦產資源提供保障。對醫藥供應鏈增加透明度，要求提供從原材料到最終成品的各環節的數據信息。此類信息的提供往往涉及企業的生產流程和安排，美國的藥品監管機構和生產企業通過獲得相關數據，將增加對上游原料醫藥生產企業的影響力度，改變全球醫藥領域的供應鏈網絡關系，削弱上游藥企的議價能力，甚至可能在增加美國醫藥供應鏈安全的同時降低上游藥企所在國的供應鏈安全。

2021年2月24日，美國總統拜登簽署一項行政令，指示聯邦政府對四個系列產品的供應鏈進行為期100天的審查，其中包括電腦芯片和大容量電池等產品。

在第三條政府干預方面，《報告》建議要繼續發揮政府采購和對研發的資金支持作用，同時要改革并大幅增加美國戰略物資儲備，增加對關鍵礦物和材料的國防儲備。根據《1979戰略和關鍵原材料儲備法修正案》，對于關鍵的原材料和戰略物資，美國國防部負責進行采購。按照2022財年的計劃，美國從國防儲備中可能出售包括鈹金屬在內的17種材料，其中鎢礦石和精礦出售量可能達到300萬噸，航空合金也可能有150萬磅;同時計劃購入包括銻在內的17種原材料，其中電解金屬錳可能購入達5000噸。與企業需求對原材料市場價格的影響相比，政府的買賣行為對市場的影響力更大。疫情后全球原材料市場價格已出現明顯上漲。美國政府入場與市場共同購入主要礦產資源的做法將不僅在短期內導致全球原料供需關系的進一步緊張，而且還將增加市場對美國囤積資源的擔憂預期，而這將進一步抬升資源價格并導致貿易活動無法按照正常的方式開展。

在第四條貿易規則方面，《報告》提出要在美國貿易代表（USTR）下建立貿易執法力量，要將增強供應鏈韌性置于對華貿易政策之中，通過貿易協定增強供應鏈韌性，并提出要對釹永磁產品開展232調查。在拜登政府將對華競爭作為主基調的情況下，美國預計將在對華貿易政策方面采取更為系統和有針對性的策略，通過貿易政策維護美國供應鏈安全，要求中國擴大并穩定對美國關鍵原材料需求的保障，并限制中國企業通過與美國企業合作在產業鏈上向上游移動的能力。

在第五條對外協作方面，《報告》建議美國與盟友共同降低供應鏈的脆弱性，建議美國舉辦由盟友和伙伴參加的供應鏈韌性全球論壇，通過美國國際開發金融公司（DFC）對其他國家的關鍵資源開發提供融資支持。上述舉措將增加美國對其盟友和伙伴的影響力，使得各國的發展利益與美國實現更強的綁定。與美國單打獨干相比，與其他國家的協同配合有助于降低美國需要付出的成本，并提高可能獲得的收益。經濟合作反過來又可能增強參與國對美國價值觀的認可，從而使拜登政府達到修復特朗普時期美國受損的國際聲譽的目的。但事實上，此類行動將導致全球化下的大市場被人為地分割，改變市場發揮資源配置的基礎性作用的機制，導致貿易保護主義對全球市場的更大損害。

在第六條應對新冠疫情短期沖擊方面，《報告》建議建立由商務部牽頭，運輸和農業部分別參與應對供需錯配的全政府協同機制，調動各個利益相關者共同解決供給瓶頸限制。《報告》還建議由商務部牽頭建立數據中心以監測短期的供應鏈脆弱性。

由此可見，拜登政府企圖通過對供應鏈安全的審查，擴大政府對市場經濟活動的干預。對市場干預程度的上升，雖然在短期內可能有利于美國企業對發展形成更為確定的預期，但這無疑會增加美國政府的財政支出，限制市場在配置資源中作用的發揮，使得其他國家的競爭者處于更為不利的地位。而且，對美國而言，供應鏈也并不一定會因為所有環節在美國生產而變得更為安全，資源、產業和市場的限制將使得企業投資和創新活動的積極性下降，對政府的政策和行為產生更強的依賴，保證原有需求的供給成本將會更高，甚至在外部沖擊下供應鏈可能變得更加不安全。