脫貧地區創新發展路徑研究

【關鍵詞】脫貧地區? 鄉村振興? 普惠性支持? 共享發展? 黨支部

【中圖分類號】D61/ F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.13.010

貧困地區和貧困戶實現脫貧，意味著貧困治理進入新的發展起點，脫貧地區發展面臨的問題發生變化。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，要完整、準確、全面貫徹新發展理念，從根本宗旨、問題導向、憂患意識等方面把握新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，創新發展路徑，著重以協調發展理念引領破解脫貧地區發展不平衡不充分問題，以創新發展理念指導增強脫貧地區內生發展動力問題，促進脫貧地區經濟社會全面發展，進而全面推進脫貧地區鄉村振興。

以新發展理念為引領，基于脫貧地區新的發展目標及發展中所面臨困難與問題的變化，用好從脫貧之日起5年過渡期主要幫扶政策總體保持穩定的機遇，因地制宜，對脫貧地區支持政策進行精準優化調整完善，將精準扶貧下的差異性支持逐步向普惠性支持過渡，實現由集中資源消滅絕對貧困向全面推進鄉村振興過渡，以促進脫貧地區鄉村經濟社會全面發展能力的提升。其中，至關重要的是，要更加注重增強縣域經濟輻射帶動鄉村振興能力的提升，更加注重促進集體經濟發展壯大進而增強鄉村經濟社會全面發展能力，更加注重發揮黨支部在保障共享發展政策目標實現中的作用。

更加注重增強縣域經濟輻射帶動鄉村振興能力的提升

縣域經濟不強，鄉村振興進程緩慢;鄉村產業振興與縣域內城鄉融合不加快推進，脫貧攻堅成果鞏固和鄉村振興能力提升將大受影響。在脫貧攻堅期間，貧困縣在工作布局、財力支持等方面向“點”上的建檔立卡戶傾斜，集中資源幫助貧困戶解決“兩不愁三保障”難題。在“點”上的貧困戶脫貧后，支持政策向普惠性過渡是必然選擇。其中，普惠性支持政策的實現路徑之一是發展壯大縣域經濟，促進縣域內城鄉融合發展，進而增強縣域經濟輻射帶動鄉村振興能力的提升。

第一，解決約束縣域經濟發展壯大的瓶頸因素，增強縣域資源聚集力和經濟發展能力。脫貧縣經濟能否發展壯大，取決于脫貧地區資源聚集力能否增強。交通等基礎設施水平偏低是束縛脫貧地區資源聚集力增強的一個重要瓶頸因素。當前，深度貧困地區已修建好通村通戶的“天路”，類似基礎設施的改善，一定程度上解決了農村交通不暢等問題，打開了農民生產生活的希望之門，但僅此還不夠，總體而言，脫貧地區交通等基礎設施水平仍不高，嚴重約束了其縣域經濟的進一步發展，主要表現在兩方面。一是限制特色產業規模化發展。一些脫貧縣在不通高鐵、沒有高速公路的情況下，其特色農產品運輸時間長、成本高，致使其競爭力大受影響。在這種情況下，優質原生態特色農產品一般只能在當地銷售，走不出“小打小鬧”的發展格局。加之脫貧地區自然條件惡劣，產業發展基礎極為脆弱，一場霜凍、一場大雨，都有可能讓農民的勞作成果化為泡影，挫傷其農產品規模化生產的積極性。同時，不利于引入外地龍頭企業參與特色產業開發，特色農業難以形成一定的發展規模。二是約束產業鏈的延伸和一二三產業融合發展。一些深度貧困地區，以綠水青山為底色的旅游資源極為豐富。以四川省涼山彝族自治州雷波縣為例，當地有多彩的彝族文化，還有綿延135公里的金沙江峽谷風光，有高山湖泊——馬湖，有盤旋逶迤的“天路”。近年來，該縣積極促進農旅融合發展，取得了一些成效，但由于不通高鐵、沒有高速公路，游客數量少，發展還很不充分。當地某些企業家已開始提前謀劃農旅融合發展、做前期基礎性準備，就待交通基礎設施進一步完善后實現大發展。當然，不同地區影響縣域經濟的因素有所不同，因此要因地制宜，找準過渡期需要優先解決的瓶頸因素。

第二，促進鄉村產業振興與縣域內城鄉融合發展，增強農民安居樂業的能力。在國家強大財政支持下，原貧困地區實現大規模易地扶貧搬遷。對貧困戶建檔立卡以來，全國易地扶貧搬遷的建檔立卡戶數量為207.7萬戶。[1]能搬遷，還要能就業，這樣安居樂業才有基礎。異地扶貧搬遷后，政府面臨較大數量的勞動力就業問題。如果這一問題不能得到很好解決，再加上經濟發展滯緩而影響公共服務供給，則會引發諸多社會問題，因此應引起高度重視。在脫貧后的過渡期，應把增強就業能力作為貧困治理重要的政策目標導向，統籌促進縣域經濟發展壯大與鄉村產業振興、縣域內城鄉融合發展。

更加注重發揮農村集體經濟促進經濟社會全面發展的功能

脫貧地區農村經濟社會全面發展的實現離不開集體經濟的發展壯大。發展壯大集體經濟是黨中央一以貫之的政策取向。然而，對農村集體經濟在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中的作用，理論界與實務界存在認識狹義化現象，突出表現是僅片面看到集體經濟收入較少，因而認為集體經濟的作用不大。在這樣的認識誤導下，發展壯大集體經濟停留在一般性號召，滿足于完成脫貧攻堅中規定的集體經濟收入指標任務，滿足于“搭乘”所引進龍頭企業之“船”，跟隨發展，不注重解決集體經濟發展中遇到的困難，忽視對拓展集體經濟發展路徑的探索與創新。

農村集體經濟在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中的作用，不僅體現在集體經濟收入和脫貧戶從中獲得的集體分紅，更重要的是通過農村集體經濟組織這一載體，促進脫貧鄉村和農戶自主發展能力的提升，促進鄉村經濟社會全面協調發展。其中，較為突出的作用表現在更好地聯結龍頭企業與農村產業發展和農民增收、統籌村域經濟社會發展、保障國家財政支持資金所有形成資產不流失以及有效促進共同富裕等方面。

第一，促進龍頭企業與農戶有效聯接，實現產業發展和農民增收。幫扶脫貧地區產業發展走的是普惠性支持路徑。無論是過去的貧困地區，還是現在的脫貧地區，由于其普遍地處老少邊窮地區，交通不便，產業技術水平不高，經營能力弱，開發新產業始終是其發展的一個難點。即便是有志參與脫貧地區產業開發的企業，在產業開發中也遇到諸多困境。其中一個難題是，如何與農戶有效合作，以實現既滿足企業進行產業開發中土地使用等的需求，又能讓農民嚴格按新技術及其規程生產出高質量產品，同時能避免合作不穩定等經營風險。一些貧困地區在農村集體難以獨立帶動貧困戶發展產業的情況下，將多方面的支持資金整合投資到村集體，村集體一方面將其入股龍頭企業，另一方面發展股份合作經濟，將其作為股份量化到農戶。

通過農村集體經濟組織這個紐帶，把龍頭企業與農戶有效聯結起來，形成龍頭企業、集體、農民相互促進和共享發展成果的機制。首先，這有利于解決龍頭企業開發產業項目的資金問題。脫貧地區所引進的龍頭企業不僅要研發適應當地自然條件的新技術，還面臨產業開發所需資金短缺的問題。農村集體經濟組織利用多方面支持資金入股龍頭企業可有效解決上述問題。其次，發揮農村集體經濟組織與農民關系緊密，并能有效動員的優勢，促進龍頭企業與農戶在建設生產基地上有效對接，既解決了小農戶在生產技術、銷售等方面遇到的問題，又減少了龍頭企業與農戶合作的不穩定風險，從而有利于實現可持續發展和持續增收。同時，通過集體與龍頭企業、集體與農戶的股權聯接，有利于完善共享發展成果的利益聯接機制，使其間合作更加緊密，也有利于增強合作的穩定性。再次，這樣的合作過程是集體經濟的股份合作制改造過程、集體資產保值增值過程、集體經濟治理機制完善過程、集體經濟發展壯大過程，既有利于農村集體經濟組織統籌和積累機制的完善，也有利于其作用的更好發揮。簡言之，農村集體經濟組織在聯結龍頭企業與農戶上起著樞紐作用，能有效減少產業鏈聯接成本，有利于實現產業興、農民富、企業發展、集體發展的統一。

第二，促進村域資源統籌配置，進而實現資源更充分利用和整體價值提升。脫貧村發揮集體統籌和積累作用，既有制度基礎，也有政策機遇。制度基礎是農村土地為集體所有，并實行統分結合的雙層經營。政策機遇是有國家財政支持、對口地區和單位支持等資金。從脫貧攻堅實踐看，黨支部領導發展集體經濟的村，都能以脫貧致富為目標，統籌利用國家財政、對口支援等多方面支持資金，統籌村域內產業發展規劃及其資源配置，通過集體經濟的帶動作用，統籌山水林田湖草海沙冰系統治理并打造生態共同體，實行短、中、長見效產業結合，促進一二三產業融合發展。集體統籌資源開發利用，改變一家一戶各自發展的格局，可以避免單一市場主體各自發展，資源開發利用不到位、浪費，環境破壞，以及偏重短期增收而不重視長遠發展等問題，有利于實現資源的更充分利用和整體價值提升，進而拓展發展空間。例如，四川省涼山彝族自治州雷波縣的甲谷村就是通過統籌資源開發利用，實施退耕還林，在產業發展上長短結合、種養結合，鋪就生態發展底色，讓綠水青山變成金山銀山。以此為基礎，該村在較短時間內實現了由貧困村向鄉村振興示范村的轉變。

第三，促進鄉村經濟社會全面協調發展。鄉村振興不僅是產業興旺和經濟發展，還是經濟、政治、文化、社會、生態的全面發展。農村集體經濟組織有其他經濟組織所不具有的功能，在黨支部領導下，不僅可促進經濟發展，還可促進社會發展，促進經濟社會協調發展。[2]在脫貧攻堅中，不少黨支部基于集體統籌和積累機制，把實施扶貧項目與發展集體經濟統籌起來，并以此為基礎，扎實開展農村基礎設施建設，實施環境整治，發展農村教育、醫療，培養本村本土人才，進而促進經濟與社會協調發展，改善了農民生產生活條件，提升了農民人文素質，使農村形成崇尚新風、充滿活力、和諧有序的新風尚，凝聚人心。基于集體經濟的發展，黨支部領導促進農村經濟社會全面協調發展，這是中國鄉村治理的特色和優勢，是中國創造世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡不可或缺的支撐因素之一。

促進農村集體經濟由“搭船”發展轉向“造船”發展。脫貧地區農村集體經濟組織缺乏發展大規模商品經濟的歷史基礎和經營能力，自主發展能力弱，帶動農戶發展能力弱，促進共同致富和鄉村振興的功能發揮不充分。脫貧地區在脫貧攻堅期間，在農村集體經濟組織及農戶一般難以用多方支持資金獨立開發產業的情況下，必然選擇將其入股到所引進的龍頭企業。這種類似“搭船”發展的做法，促進了產業發展，也促進了脫貧。但是，無論是農民還是集體，在這種跟隨發展方式中，自主發展能力還很不充分。在實現脫貧后，站在新的發展起點，全面推進鄉村振興，應在“搭船”發展過程中，實現自我積累和發展能力的提升，以此為基礎，逐步向自己“造船”發展過渡。從實現這一發展目標出發，國家除盡快出臺農村集體經濟組織相關法律和實施相應支持政策外，還需要對已有政策進行優化，主要有以下四點。

第一，對有條件“造船”發展的村，在實施支持產業發展項目時，給予政策支持，著力促進其集體統籌資源開發利用和逐步積累滾雪球發展，逐步增強其集體經濟的凝聚力和內生發展能力，并將其作為做實做強集體經濟的范本。

第二，選派駐村干部時，除堅持原有高標準遴選外，還要有意識地從多方面遴選具有較強經營能力的人才，為集體經濟發展提供經營人才支撐，以提升領導發展集體經濟的能力。

第三，創新集體經濟用人機制，以聘請職業經理方式，鼓勵聘用回鄉、下鄉人才到農村集體經濟組織創業。脫貧地區在優化幫村政策時，要針對農村集體經濟組織經營人才嚴重缺乏的問題，打破完全由村干部直接經營集體經濟的模式，探索實行職業經理聘用制度，廣納經營人才。同時，打破缺乏激勵的吃“大鍋飯”的用人機制，給予職業經理與能力和貢獻相符的報酬，構建富有激勵作用的新的集體經濟用人機制，激勵人才為發展壯大集體經濟作貢獻。

第四，探索強化黨支部勇于擔當發展壯大集體經濟責任的支持政策。村黨支部與集體經濟存在“兩張皮”現象，不少村黨支部沒有把發展集體經濟作為發揮戰斗堡壘作用的基礎和重要抓手，而只是以參與方之一的身份，將集體資產入股到龍頭企業、農民專業合作社中，“搭”龍頭企業、農民專業合作社的“船”跟隨發展。在優化幫村政策時，應探索實行支持村級基層黨組織發展集體經濟的政策，進而因地制宜探索形成村級基層黨組織在鄉村振興主戰場上發揮引擎作用的實現形式和機制。

更加注重發揮黨支部保障共享發展政策目標更好實現的作用

發揮黨支部領導農村集體經濟發展和促進農民專業合作社更好實現互助互利發展政策目標的作用，應完善黨支部領導的治理結構。黨支部在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中發揮戰斗堡壘作用，不僅要倡導“黨支部+合作社”模式，更要加強黨支部對發展集體經濟的領導。當前，有一個認識誤區需要厘清，黨支部領導發展集體經濟與“黨支部+合作社”其實是兩種發展路徑。一些地方把黨支部領導發展集體經濟混淆為“黨支部+合作社”。把農村集體經濟組織辦成農民專業合作社，這是農村集體經濟難以發展壯大的原因之一。農村集體經濟組織不同于農民專業合作社，它以土地集體所有制為基礎，實行以家庭承包經營為基礎、統分統合的雙層經營，在產權制度改革過程中實行股份合作改造后，有的被稱作社區股份合作社或社區經濟合作社。厘清認識誤區，并將混淆二者的做法進行校正，既有利于形成黨支部領導下農村集體經濟發展壯大的治理機制，又有利于因地制宜實行“黨支部+合作社”而更好地實現互助互利的政策目標。

厘清黨支部領導發展集體經濟與“黨支部+合作社”的發展思路。在21世紀初，一些地方總結發揮黨支部通過促進農民專業合作社發展而帶領農民致富的實踐經驗，將其概括為“黨支部+合作社+農戶”的農業組織化模式。此模式促進了農業發展和農民增收，因而很快被推廣到全國。對于這種模式，一方面應當繼續予以提倡;另一方面也應認識到黨支部領導發展集體經濟與“黨支部+合作社”是兩種發展思路，不能將兩者混淆。強調不能混淆，不是否定“黨支部+合作社+農戶”的農業組織化模式，而是應認清農村有集體經濟組織和農民專業合作社等多種經濟組織，因此兩者是不同的發展思路。廓清認識既有利于分類精準施策，促進農村集體經濟發展壯大;又有利于因地制宜，實行“黨支部+合作社”以促進合作經濟的發展。

把黨支部領導發展村集體經濟混淆為“黨支部+合作社”，將集體經濟組織辦成農民專業合作社，會引發一些問題。一是不利于農村集體經濟的發展壯大。一旦形成把村集體經濟組織辦成農民專業合作社的慣性思維，實際上就會忽視農村集體經濟的發展。同時，用《中華人民共和國農民專業合作社法》規范有著不同于農民專業合作社運作特性的農村集體經濟組織，不利于集體經濟組織治理機制的完善，同時還會影響集體經濟的發展壯大。二是不利于農村集體經濟組織成員權益的保障。農村集體經濟組織成員與農民專業合作社成員不同，農民專業合作社難以包括集體經濟組織的全部成員，有的甚至只包括其中很小一部分。在這種情況下，將集體經濟組織按專業合作社進行登記運行，會導致沒有參加農民專業合作社的集體經濟組織成員的權益被農民專業合作社成員分享，從而不利于其權益的保障。三是不利于鄉村治理結構的完善。農村有集體經濟組織和農民專業合作社等多種經濟組織，若只實行“黨支部+合作社”模式，實際上存在黨建工作的缺位。在集體經濟組織成員覆蓋全村社區的情況下，這種缺位將造成一些矛盾。四是不利于實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興遠景目標。全面推進鄉村振興，需要農村集體經濟組織與農民專業合作社共同發展。同時，兩者功能有一些差異，互為補充。農民專業合作社主要是解決小規模農戶生產經營面臨的難題，而農村集體經濟組織不僅要保障集體資產的保值增值，還要保障農民的集體權益，通過集體統籌和積累增強內生發展能力，促進社區經濟社會全面協調發展，進而實現脫貧地區產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。如果把黨支部領導發展集體經濟混淆為“黨支部+合作社”，把農村集體經濟組織辦成農民專業合作社，將影響鄉村經濟社會全面協調發展能力的進一步提升。

一些地方農村單純發展“黨支部+合作社+農戶”的農業組織化模式，將村集體經濟組織也冠名和登記為“農民專業合作社”，并實行“黨支部+合作社”的做法。造成這種現象的原因，除了沒有認識到農村集體經濟組織與農民專業合作社有所區別外，還與現行法律體系有關，即現在只有農民專業合作社法，而農村集體經濟組織法還在研究制定之中（2017年中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出：“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”）。在現行法律體系下，一些地方為了解決農村集體經濟組織經營中的一些問題，不得不將農村集體經濟組織登記為農民專業合作社。因此，為了促進農村集體經濟的發展壯大，應抓緊制定農村集體經濟組織法。

完善黨支部領導農村集體經濟發展壯大的治理機制。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展壯大農村集體經濟，積極探索農村集體所有制有效實現形式，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，推進資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，特別是在脫貧攻堅中將扶貧資金整合到集體經濟組織，使集體經濟活力和實力增強。

更加堅定和更加鮮明地促進農村集體經濟發展壯大，應構建和完善黨支部領導農村集體經濟發展壯大的治理機制。農村集體經濟組織不同于農民專業合作社，它是農村集體事業的重要組成部分，關系農村社區經濟社會事業發展和農民的利益，不能以“黨支部+”的方式進行治理，更不應該以“黨支部+合作社”替代黨支部領導發展農村集體經濟，而是應該由黨支部擔負起促進集體經濟發展的領導責任。一般通過民主方式選舉村集體經濟組織負責人，實現村黨支部書記與村集體經濟組織負責人的耦合，進而保障村黨支部對農村集體經濟組織的有效領導，[3]也保障農村集體經濟組織的市場主體地位。村黨支部負責人與集體經濟組織負責人耦合是中國特色的鄉村治理結構。在加強黨對發展村集體經濟領導的同時，還要保障農民的主體地位，建立健全農村集體經濟組織的成員大會、理事會、監事會。

完善“黨支部+合作社”治理模式，更好實現黨和國家發展合作社的政策目標。在家庭承包經營基礎上，根據自愿互利原則發展起來的農民專業合作社，在解決小農戶生產經營困難中發揮著重要的作用，是實現小農戶和現代農業發展有機結合的重要路徑之一。

“黨支部+合作社”是基于中國國情的選擇。農民專業合作社是獨立的市場主體，應當獨立經營。同時，也應當認識到農民專業合作社的特殊性。一是其仍處于發展初期，規模小，發展能力弱，需要國家對其給予政策支持。二是成員中有領辦大戶，還有眾多生產經營規模較小的農戶。有的合作社運作不規范，領辦大戶甚至暗箱操作，這就造成不僅全體成員不能充分共享發展成果，而且即便是國家支持合作社發展的資金也可能只由少數人分享。“黨支部+合作社”與農民專業合作社的屬性及現狀相適應，因而行之有效，有助于更好地實現黨和國家發展合作社的政策目標，因此在實踐中應加以堅持。

倡導構建和完善“黨支部+合作社”的治理模式，一個重要目標就是要使國家支持農民專業合作社發展的政策能更充分地惠及合作社全體成員。“黨支部+合作社”的具體實現形式應從實際出發，可以由黨支部組成人員領辦合作社，也可以由黨支部成員參加合作社理事會或監事會，還可以在合作社成立黨支部，從而發揮黨支部促進合作社規范發展的作用，引導、監督國家支持合作社發展的政策更充分地惠及全體成員，進而實現合作社互助合作、共同致富的目標。

綜上所述，貫徹新發展理念，要精準優化政策，促進縣域經濟輻射帶動鄉村振興能力的增強;促進集體經濟發展壯大，促進有條件的農村集體經濟由“搭船”發展轉向“造船”發展，更好發揮集體經濟促進鄉村經濟社會全面發展的作用;完善基層黨組織參與集體經濟組織、合作社治理結構，更好發揮黨支部在促進共享發展政策目標實現中的作用。通過系統化措施的實施，形成脫貧地區普惠性支持與創新發展路徑，這是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的內在要求。

（本文系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接研究”階段性成果，項目編號：2022XYZD01）

鄭有貴，中國社會科學院當代中國研究所經濟史研究室主任、研究員，中國社會科學院大學教授，中國經濟史學會副會長兼中國現代經濟史專業委員會主任。研究方向為中華人民共和國經濟史。主要著作有《中國跨越發展歷程和政策選擇研究——基于政治經濟學的視角》《攻堅克難補短板：農村同步邁向全面小康社會之路》等。

注釋

[1]國家統計局、國家脫貧攻堅普查領導小組辦公室：《國家脫貧攻堅普查公報（第三號）——國家貧困縣建檔立卡戶享受幫扶政策情況》，《人民日報》，2021年2月26日，第5版。

[2]鄭有貴：《構建內生發展能力強的農村社區集體行動理論——基于發達村與空心村社區集體積累和統籌機制的探討》，《馬克思主義研究》，2017年第12期。

[3]鄭有貴：《重構“三駕馬車”的鄉村治理結構——基于歷史與現實結合視角的探討》，《農村經營管理》，2013年第1期。

責 編/桂 琰