以工程總承包方式推動高質量城市更新*

劉貴文，劉剛寧，莊陶之

(1.重慶大學管理科學與房地產學院，重慶 400044； 2.中國市政工程西南設計研究總院有限公司，四川 成都 610000)

1 城市更新的內涵與發展

隨著我國城鎮化進程的推進，我國城市建設已經從過去注重新建和外延擴張，逐步過渡到注重城市建成區的品質提升和內涵發展的階段[1]。作為對建成區城市空間形態和功能進行改善的建設活動，城市更新成為我國城市發展的重要組成部分。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出要實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。住房和城鄉建設部部長王蒙徽在其發表的署名文章《實施城市更新行動》中，亦明確提出實施城市更新行動對于推動城市結構調整優化和品質提升、轉變城市開發建設方式、全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展等方面，具有重要而深遠的意義。

1958 年荷蘭召開的第一次城市更新研討會中正式提出了城市更新的概念，并將之定義為是城市中的人對自己的居住環境進行改善，形成舒適的居住環境，提高生活品質的方式[2]。之后西方的城市更新理念發生了多次變化，經歷了從20世紀60到70年代，針對城市貧民區大拆大建的更新模式，到20世紀80年代強調市場與政府合作的城市再開發模式，再到20世紀90年代至今，基于“以人為本”和“可持續發展”理念的，關注社會公平和社區可持續性的穩健微更新模式的轉變。

由于國家社會經濟發展階段的不同，與發達國家相比，我國城市更新的發展進程具有滯后性，但整體趨勢亦有相似性。在計劃經濟時期，為了應對戰后重建及人口的爆炸式增長，我國的城市發展主要以城市住宅的新建項目為主，城市更新并沒有大幅度進展。改革開放以后，尤其是20世紀90年代開始，隨著市場經濟的快速發展和房地產市場的日益成熟，出現了大量的商品房需求，導致城市更新以大規模的拆除重建為主要形式呈現。這一時期，大面積的舊住區被迫拆遷，改為開發建設住宅用地。根據調查，2008—2011年，在以重建為導向的城市更新中被拆除的建筑平均壽命不足40年，遠低于應有的設計使用壽命[3]。這種拆舊樓蓋新樓的方式浪費了大量資源，有的甚至拆掉了許多具有歷史文化意義的建筑，造成了嚴重的社會影響。大規模的推倒重新建設亦嚴重破壞了城市肌理，忽略了住區居住者長時間在自己熟知環境中積淀的厚重情感和鄰里關系，給城市和社區文化帶來了不可逆的損害。近年來，“有機更新”和“可持續發展”逐漸融入我國城市更新的核心理念。新時代的城市更新也必然要有別于過去“大拆大建”的舊城改造方式。習近平總書記在考察廣州城市更新項目時就強調“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建”。實施城市更新行動必須堅持新發展理念，將我國過去城市建設的基本思路由“拆、改、留”，轉變為“留、改、拆”，推動城市實現更高質量、更加公平、更可持續的發展。2019年12月中央經濟工作會議明確要求“加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造”，突顯了對建成區的有機改造成為了我國城市更新的主要方向，亦是城鎮高質量建設的時代需求。2020年，住房和城鄉建設部王蒙徽部長發表《實施城市更新行動》，則揭開了以改造為導向的城市更新在我國全面推進的序幕，其在我國建設以內循環為主、國內國際雙循環新格局的背景下，更是被賦予了保民生、穩投資、拉內需的重大意義。

2 推進以改造為導向的城市更新項目面臨的挑戰

可以看出，以改造為導向的城市更新已在我國新時代的城市建設中扮演了主導角色。然而，其在全國各地的大力推進過程中，仍產生了諸多問題。在項目層面，由于相應的技術標準和項目管理體系尚未形成，城市更新項目的開展缺乏足夠的指引與支撐。因而，在大多數情況下，改造導向的城市更新項目仍舊沿用了傳統的建設工程項目承發包方式。然而，由于改造類項目與新建項目具有顯著的區別，因而在傳統承發包管理模式下，城市更新項目的高質量推動面臨著巨大挑戰。

2.1 項目復雜程度高且項目間差異性大

新建工程項目，往往是在空白的建設用地上實現建筑物從無到有的過程。而城市更新項目，則是在建設用地上已然具有復雜建筑及其相關配套的條件下，對其進行物理層面的改變。以老舊小區改造為例，城市更新項目的具體內容及對應負責單位如表1所示。在方案設計上，城市更新的設計是基于對改造片區現存狀態的深度分析，與新建建筑的設計思考有本質區別。由于不同的老舊建筑、社區的缺陷不一，因此不同的城市更新項目所需采取的更新內容必然大不相同。不同的更新內容可以排列組合出不同的改造施工方案，這也就意味著與新建項目相比，更新項目實施過程的項目管理也有巨大差異，尤其是在不同改造方案下，不同負責單位之間的協調統籌。即便不考慮后期的長效管理，在更新內容較多的情境里，城市更新項目對其設計和實施階段的項目管理水平仍然具有極高要求。

表1 城市更新項目具體內容及對應負責單位(以老舊小區改造為例)

2.2 對項目周期要求高且延期風險大

對城市更新項目周期的限制要求，不僅是針對項目的財務結果的考量，更是對公共利益的切實保障。由于城市更新項目是在已開發的城市片區開展，大多數情況下，其實施過程必然會對項目業主及相關使用者產生直接影響。以老舊小區改造為例，根據2002 版《城市居住區規劃設計規范》，小區戶數構成一般為3 000～5 000 戶。而更新項目可能產生的空氣、噪聲污染、道路封鎖乃至大型項目下居民的暫時搬離和回遷工作，對居住區內3 000～5 000戶居民，乃至社區外的其他民眾的影響都是巨大的。若項目周期過長，長期生活的不便也極易引發居民的不滿，乃至產生社會問題。因此，對于改造導向的城市更新項目，盡可能縮短項目周期是迫切的現實需求。

城市更新項目需要進行大量且深入的前期調研工作，厘清城市片區的土地、房屋以及設施功能等情況，并及時做好溝通協調以保障施工方的現場進入權。但因為城市更新涉及與大量居民的溝通協調，相對更容易引起前期工作受阻，現場進入權難以保障的問題。甚至在項目中期實施階段，亦有因居民不滿而導致工程受阻的風險。在上述情境下，城市更新項目具有較高的周期延長的風險。除此之外，城市更新項目一般綜合了不同的更新內容，涉及分項較多，在實踐中相對新建項目，也更容易出現圖紙與現狀不符而需要進行設計變更的情況，這對城市更新項目周期的控制也造成了巨大的挑戰。

對于新建項目的方案設計，設計單位可以基于已有的成功項目的積累，進行一定程度的借鑒和復刻。這一現象在新建住宅小區的設計中十分普遍。而對于城市更新項目而言，每個項目的本底都是特殊的。設計方案必須基于對既有片區情況的深入理解，且難以依據其他項目進行簡單復制。保障城市更新設計方案的合理性、準確性和有效性是一項艱巨的任務，需要承擔設計任務的單位具有較高水平。

對于設計單位而言，相比于新建項目，城市更新項目的方案設計所需的工作量通常更大，然而其能獲得的利潤卻要小得多。根據2018版《建筑設計服務計費指導》，并結合實踐情況，設計單位的計費方式在實踐中主要采用兩種，即按項目投資費率計費以及按項目建筑面積計費。若按照前者計費，同等面積更新項目的投資額必然小于新建項目；若按照后者計費，多數情況下更新項目是以零散的樓宇或者社區的部分區域為對象，遠不如新建項目以社區整體為單位設計的面積大。即便面積相等，更大的工作量、更小的利潤空間也難以吸引優質的設計單位參與到城市更新的方案設計中。而若低質的設計單位承擔更新項目的設計任務，又更容易產生低質量的設計方案，導致更新項目效果不彰，實施過程中亦更容易產生設計變更，增加成本和工期。

2.3 工程總承包方式對城市更新項目的適用性探討

工程總承包方式起源于歐洲，是項目業主為實現項目目標而采取的一種承發包方式[4]。從事工程項目建設的單位受業主委托，按照合同約定對不同建設項目發展周期實行全過程或若干階段的承包。國際上并沒有對于工程總承包的確切定義，但按合同包括的工程階段，基本包含兩大類，即設計和施工總承包(D&B)以及設計、采購和施工總承包(EPC)的不同方式，并由此派生出諸多發包和承包方式。

在我國，工程總承包方式的引進與發展也經歷了約40年的歷程[5]：從1982年開始，工程總承包被引進并開展試點工作；到1997年，《中華人民共和國建筑法》明確提倡對建筑工程實行總承包，使工程總承包在我國逐漸發展；到2002年底，黨的十六大提出“走出去”戰略，發展工程總承包成為我國擴大出口貿易的重要手段，其在后續出臺的相關政策推動下也開始走向規范化；再到2014年，住房和城鄉建設部即出臺《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》，針對工程總承包，提出加大推行力度的要求，后續的系列政策文件對工程總承包相關科學問題也有更為明確的闡述，且涉及裝配式建筑、城市建設和建筑信息模型等領域。可以說，工程總承包在非傳統建設領域中的發展已進入協同深化期。

工程總承包是對傳統發包方式的變革，是為了解決傳統的項目各階段分開承發包的弊端而產生的。其主要特點表現在責任明晰化，有利于發展專業化優勢，便于控制設計變更，促進項目周期的縮短和成本的節約等。其與改造導向的城市更新項目所面臨的挑戰具有較高的契合性。

1)提高城市更新項目方案設計的質量

無論是設計施工一體化，還是EPC的設計、采購、施工一體化，工程總承包的核心均是設計與施工的結合與集成。這一整體打包的方式，能夠有效解決將設計工作單獨發包導致的難以吸引優秀的設計單位，繼而使更新項目設計方案平庸化甚至低質化的問題。整體發包讓總承包商可以擁有較高自由度與優秀的設計單位合作，甚至許多總承包商自身就擁有較強的方案設計能力。優秀的設計單位對更新項目復雜的基礎信息的調研、整理和分析也更為系統和全面，因設計問題導致的工程變更也必然有效減少，為更新項目的施工質量提供了有力的前期保障。

2)實現對于城市更新項目周期的更有效控制

改造導向的城市更新對項目周期控制有較高的要求，但同時其周期延長風險也更高。采用工程總承包方法則能針對性緩解這一困境。首先，在工程總承包方式下，合同價格和工期都是固定的，總承包商無法因人工、材料、設備費用的浮動而要求調價和延長工期，其本身也有強烈的意愿去控制項目周期。其次，采用工程總承包，可以打破更新項目各個環節和分工之間的界限。比如，在EPC中設計單位可以在方案設計過程中便統籌考慮設備采購問題，縮短采購周期；在方案實施階段，可以提前安排相應設備的調試，發生設計變更時，設計方與施工方可以無縫銜接，在最短時間內做出符合要求的變更方案。最后，由總承包商統籌城市更新項目，也可以最大程度上保證前期調研和方案實施過程與各利益相關者的高效溝通，保障施工方的現場進入權，減少因溝通不暢導致居民阻礙而被動延長項目周期的風險。

3)極大優化城市更新項目的管理水平

由于改造導向城市更新的復雜程度高，且項目間差異性大，對項目管理水平有的要求極高。因此，采用工程總承包方式，可以將業主的大部分責任和風險轉移給總承包商，極大程度降低了對業主項目管理水平的要求。并且，由于城市更新項目可能涉及的更新內容眾多，相對應的負責單位也各不相同。由具有優秀項目管理能力的總承包商承擔不同單位間復雜的協調統籌工作，亦是更新項目高質量完成的重要保障。對于一些具有商業價值的舊城片區，將城市更新項目以工程總承包+運營的方法，讓總承包商負責方案設計、改造實施以及之后招商運營，更是解決更新項目后續長效管理的有效手段。例如采取EPC+O方法的成都市猛追灣更新項目，由政府收儲，萬科建筑改造、招商及運營。由于擁有豐富設計、建設和運營經驗的萬科對猛追灣項目擁有整體構思和打造的權限，相較于逐一引入多方資本，猛追灣的項目實施也因此更為連貫、統一和高效。最終，更新項目成功完成，形成了新的旅游熱點，產生了極高的經濟和社會效益。

3 結語

城市更新已經成為我國城鎮高質量建設的時代需求，但是城市更新在推進的過程中也面臨著眾多挑戰。沿用傳統的承發包項目管理方式無法保障城市更新的高質量推動。本文從項目承發包管理方式的維度出發，指出城市更新在項目層面的三大挑戰：①項目復雜程度高且項目間差異性大；②對項目周期要求高且延期風險大；③對方案設計水平要求高。而采用工程總承包的方式則能夠最大限度應對上述挑戰：①可以提高城市更新項目方案設計的質量；②實現對于城市更新項目周期的更有效控制；③極大優化城市更新項目的管理水平。可以認為，在改造導向的城市更新項目，尤其是更新內容較為復雜的項目中推廣采用工程總承包方法，是推動高質量城市更新的重要舉措，對全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要具有重要意義。