中國對外投資管理的歷史演變：管理方式、投資主體與政策目的

郝宇彪 張志勤 云 吉吉

21 世紀以來，伴隨著中國經濟快速發展以及國家實行鼓勵企業對外直接投資的政策，中國對外直接投資不斷增加。根據《2019 年中國對外直接投資統計公報》，2019 年中國對外直接投資流量為1369.1 億美元，僅次于日本，連續兩年位居世界第二；2019 年末中國對外直接投資存量達2.2 萬億美元，次于美國（7.7 萬億美元） 和荷蘭（2.6 萬億美元），位居世界第三①。經過改革開放40 余年的發展，中國已經從“儲蓄與外匯雙缺口”國家轉變成為對外資本輸出大國。在這樣的背景下，中國對外投資管理經過怎樣的發展歷程？從國家層面出發，中國對外投資的目的是什么？本文擬從管理方式、投資主體以及政策目的等三個方面闡述中國對外投資管理的政策演變，以求能夠對中國對外投資管理管理形成清晰的邏輯認識，進而從對外投資的角度闡釋中國特色社會主義市場經濟制度形成的現實邏輯。

一、第一階段（1978—2000 年）：探索起步階段

改革開放以前，新中國在對外經濟關系方面實行的是一種堅持經濟主權獨立、努力爭取國際合作，但事實上自力更生的發展戰略。這種發展戰略追求的目標是在資金、技術、勞動力、生產資料、市場等方面實現盡可能全面的自給自足，盡可能減少對外部條件的依賴，即使在有限范圍內利用，也是為了促進國內自力更生的能力。之所以執行這種相對謹慎的經濟發展戰略，主要源于兩個因素：一是新中國成立后所面臨的國際經濟與政治環境；二是“四人幫”對自力更生方針的歪曲。需說明的是，在這個時期，基于政治與外交的需要，中國對第三世界國家進行過一些資金、物資、技術及勞務輸出，但屬于對外援助，并非對外直接投資。1978年12 月黨的十一屆三中全會確立以經濟建設為中心，實行改革開放，從此拉開中國改革開放的序幕。1982 年9 月黨的十二大進一步提出：“實行對外開放，按照平等互利的原則擴大對外經濟技術交流，是我國堅定不移的戰略方針。”“擴大對外經濟技術交流，目的是增強自力更生的能力，促進民族經濟的發展，而決不能損害民族經濟”②。1987年10 月黨的十三大繼續肯定對外經濟合作的方向：“進一步擴大對外開放的廣度和深度，不斷發展對外經濟技術交流與合作。今后，我們必須以更加勇敢的姿態進入世界經濟舞臺，正確選擇進出口戰略和利用外資戰略，進一步擴展同世界各國包括發達國家和發展中國家的經濟技術合作與貿易交流，為加快我國科技進步和提高經濟效益創造更好的條件。”“中外合資企業、合作經營企業和外商獨資企業，也是我國社會主義經濟必要的和有益的補充。應當切實保護國外投資者的合法利益，進一步改善投資環境”③。1992 年10 月召開的黨的十四大提出：“必須大膽吸收和借鑒世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產和商品經濟一般規律的先進經營方式和管理方法。國外的資金、資源、技術、人才以及作為有益補充的私營經濟，都應當而且能夠為社會主義所利用。”由此來看，這一階段，盡管對外經濟合作在中國經濟發展中的作用不斷得到肯定，但總體而言，關于對外經濟合作的定位一直是中國社會主義經濟建設的有益補充。因此，從對外開放戰略來講，1978—1992 年間，中國堅持自力更生為主，對外經濟合作為輔。對外開放主要體現在以下幾個方面：一是對外開放理念的形成；二是以興建經濟特區為突破口，打造吸引外商投資的環境；三是吸引出口型外商投資，大力發展加工貿易。四是推進外貿與外匯管理體制改革，增強本土企業出口創匯能力。④1992 年以后，對外開放思路轉為“充分利用兩種資源、兩種市場”，但主要體現在外貿體制改革與利用外資方面。2000 年之前，中國對外投資處于試驗探索的起步階段。

（一） 對外投資管理實行嚴格審批制

1979 年8 月國務院頒布《關于經濟改革的15項措施》，第13 條提出“出國開辦企業”，由此為中國企業對外投資提供政策支撐。1979 年11 月，北京市友誼商業服務公司投資22 萬美元與日本東京丸一商事株式會社合資在東京開辦“京和股份有限公司”，成為改革開放后中國企業對外投資的標志性事件。但由于中國外匯儲備有限，且企業不具備海外投資經驗，因此對外直接投資受到嚴格管制。1983 年，《關于在境外舉辦非貿易性企業的審批和管理規定（試行稿）》頒布，對外經濟貿易合作部被確定為對外投資審批和管理的歸口部門，其他部委和省、市相關部門對涉及對外投資事務實行層層審批上報。1984 年5 月，對外經濟貿易合作部發布《關于國外和港澳地區開辦非貿易性合資企業的審批通知權限和原則的通知》。1985 年2 月，對外經濟貿易合作部又發布《關于在國外開設非貿易性合資經營企業的審批程序和管理辦法》，明確對外投資審批的規范性流程。截至1985 年底，經中國政府批準的中方企業累計投資僅1.97 億美元。1986 年以后，海外投資規模不斷擴大，1990 年底，海外投資存量達到18.63 億美元。

然而，對外投資行為中的一些亂象如走私、投機倒把頻頻出現，資產流失愈發嚴重。1991 年3月，國家計劃委員會向國務院報送《關于加強海外投資項目管理的意見》，指出“中國尚不具備大規模到海外投資的條件，到海外投資辦企業主要應從中國需要出發”；符合要求的項目“要在國家宏觀管理下有目的、有計劃地進行，必須嚴格按規定的審批程序辦理”；由此成為20 世紀90 年代中國對外投資政策的基調⑤。此后，相繼出臺《國務院批轉國家計委關于加強海外投資項目管理意見的通知》 《關于暫停海外企業和進一步加強海外投資管理的通知》 《境外投資財務管理暫行辦法》，約束對外投資流程，規范海外投資行為。

（二） 對外投資主體以國企為主

改革開放前20 年，中國經濟體制一直處于探索性的轉軌階段，國有經濟占據絕對性的主體地位。另外，對外投資實行嚴格的審批制度，國內企業參與國際競爭的意識和能力比較弱，因此，中國對外直接投資發展比較緩慢，突出表現在中國參與對外直接投資的企業數量并不多，投資規模偏小，投資主體以國有企業為主。

1984 年以前，對外直接投資的投資主體基本上屬于少數大型的國有貿易集團，例如中信公司、中糧集團和中石化等。1985 年以后，參與對外投資的企業類型不斷增多，除外貿類企業外，工業企業、科技企業、金融保險企業等紛紛參與海外投資。該階段參與對外投資的企業主要為三大類：一是以華潤、中化、中國冶金、五礦等代表的中央各部委及各省市開辦的各類專業外貿企業；二是以首鋼、二汽等為代表的大型國有工業企業；三是以中國銀行、中信集團為代表的金融企業。除上述三類大型企業外，還有許多中小型企業，但投資規模相對較小⑥。

由于對外投資主體以國有企業為主，國有資產管理局1992 年發布《境外國有資產登記管理暫行辦法及實施細則》，1993 年發布《關于用國有資產實物向境外投入開辦企業的有關規定》，以對投資主體進行管理，對國有資產進行管控，防止國有資產流失。

（三） 對外投資政策目的是為了彌補國內市場與資源的不足

就對外投資的行業與區域分布而言，1984 年以前，投資行業主要集中在餐飲、貿易、境外工程承包等領域，投資目的地主要分布在發展中國家和中國香港、中國澳門等地區；1985—1991 年，對外直接投資范圍進一步擴大，涉及行業則由原先的餐飲、貿易、境外工程承包擴展到服務業、工農業生產加工、資源開發、交通運輸、機械制造加工等20多個領域，投資區域遍布全球105 個國家和地區，但仍以新加坡、馬來西亞、泰國等投資區域較為集中的亞洲國家和我國港澳地區為主；1992 年，隨著中國市場經濟導向得以確立，對外投資規模快速擴大。然而，由于經濟過熱，從1993 年下半年開始，國家實施經濟緊縮政策，對海外投資業務也進行清理和整頓。這一時期的投資方向呈現跨行業、跨部門的交叉發展趨勢，投資區域遍布五大洲140 個國家和地區，但區域重心仍在美國、日本、澳大利亞、加拿大、新加坡、德國等發達國家或中國港澳地區。

盡管投資行業和投資區域不斷擴大，但這一時期的中國企業還處于“原始積累”的初步發展階段，投資規模較小。截至1997 年底，中國對外投資企業累計數目為2143 個，累計投資額179 億美元，平均每個企業的累計投資額僅835.3 萬美元。其中有些項目在引進技術、提供國內短缺資源等方面起到了一定的積極作用，但有些項目預期效果不明顯，甚至出現企業虧損。就對外投資的政策目的而言，按照1991 年3 月《關于加強海外投資項目管理的意見》的政策指導，“到海外投資辦企業主要應從我國需要出發，側重于利用國外的技術、資源和市場以補充國內的不足，并在平等互利的基礎上加強“南南”合作，推動我國與第三世界國家友好合作關系的發展。”就前述的三類企業而言，外貿類企業海外投資目的一方面在于拓展中國產品的海外市場，另一方面在于進口國外豐富的資源支持國內發展；工業企業海外投資的目的則是直接利用當地的原材料進行生產；金融企業海外投資的目的是在國際市場上籌集國內經濟發展所需的資金。因此，這一階段中國海外投資可分為兩類：爭取利潤的市場尋求型和服務國內經濟發展的資源尋求型⑦。

二、第二階段（2001—2012 年）：促進發展階段

隨著對外投資規模的不斷擴大和投資經驗的不斷積累，企業“走出去”不斷受到肯定，并逐漸上升至國家戰略層面。1997 年，黨的十五大提出：“更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源，積極參與區域經濟合作和全球多邊貿易體系，鼓勵能夠發揮我國比較優勢的對外投資”。1997 年12 月4日，全國外資工作會議提出：“我們不僅要積極吸引外國企業到我國投資辦廠，也要積極引導和組織國內有實力的企業走出去，到國外投資辦廠，利用當地的市場和資源。引進來和走出去，是我們對外開放方針的兩個緊密聯系、相互促進的方面，缺一不可。”2000 年10 月，黨的十五屆五中全會提出實施“走出去”戰略，努力在利用國內外兩種資源、兩個市場方面有新的突破。隨后，“走出去”戰略思想被列入國家發展規劃，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出，鼓勵能夠發揮中國比較優勢的對外投資，擴大國際經濟技術合作的領域、途徑和方式。黨的十六大報告更加明確提出，堅持“引進來”與“走出去”相結合的方針，全面提高對外開放水平。

近年來，我國法學界、經濟學界、政治學界等理論界和國家發改委、外交部、商務部等部門從不同學科和角度加強“一帶一路”建設的基礎理論和應用對策研究，很多地方召開了關于“一帶一路”建設的理論研討會，涌現了一些專門性、綜述性研究成果。“從研究成果的總體分布來看，社會科學成果最多，人文科學較少，自然科學最少。”①在有關“一帶一路”建設的社會科學成果中，法學研究成果較少，國際法領域的研究成果更少。

（一） 對外投資管理轉變為核準制

2003 年中國開啟簡化對外投資管理程序的試點工作，依據《關于做好境外投資審批試點工作有關問題的通知》 （商合字〔2003〕 第16 號），在北京、天津和上海等12 個省市地區開展下放審批權的改革試點工作⑧。2004 年7 月16 日，國務院發布《關于投資體制改革的決定》，目標在于“改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權”⑨。按照上述改革目標，提升企業對外投資自主權，2004 年10 月9 日，國家發改委出臺《境外投資項目核準暫行管理辦法》 （第21 號令），其中明確規定：“中央管理企業投資的中方投資額3000 萬美元以下的資源開發類境外投資項目和中方投資用匯額1000 萬美元以下的其他境外投資項目，由其自主決策并在決策后將相關文件報國家發展改革委備案”；“中方投資額3000 萬美元及以上的，由國家發展改革委核準，其中中方投資額2 億美元及以上的，由國家發展改革委審核后報國務院核準”；“中方投資用匯額1000 萬美元及以上的境外投資項目，由國家發展改革委核準，其中中方投資用匯額5000 萬美元及以上的，由國家發展改革委審核后報國務院核準”。⑩由此，標志著中國企業對外投資由“審批制”轉變為“核準（備案） 制”。之后，商務部2005 年10 月出臺《境外投資開辦企業核準工作細則》，從東道國投資環境、安全狀況、與中國的政治經濟關系、是否符合中國境外投資導向政策、地區布局等八個方面規定核準細則?；2009 年3 月頒布的《境外投資管理辦法》進一步下放了核準權限、簡化核準程序，對外投資管理體制不斷向便利化發展。

（二） 投資主體趨于多元化

隨著2000 年“走出去” 戰略正式開始實施，中國對外直接投資呈現出加速發展的態勢。盡管受到國際金融危機的沖擊，全球FDI 在2007 年達到峰值后顯著下降，但中國對外直接投資卻保持持續快速的增長。該時期中國對外直接投資的投資主體日趨多元化，從單一的國有企業向多種所有制經濟主體并存轉變，盡管國有企業在中國對外直接投資存量中占據絕對領先地位，但民營企業對外直接投資的數量和規模日趨增加?。

民營企業對外投資的迅速發展是中國經濟體制改革的結果。1998 年以前，民營經濟的法律地位及其在中國特色社會主義市場經濟制度中的作用還不夠明確，因此民營經濟的發展受到明顯制約，遑論成為對外投資的重要部分。1999 年3 月15 日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》明確指出：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。”“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。”?2004 年3月14 日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》又增加“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展”。在“走出去”戰略的引導下，為貫徹對外投資管理體制改革，推動非公企業對外投資發展，2005 年2 月24日國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，其中第十八條提出“鼓勵和支持非公有制企業擴大出口和‘走出去’，到境外投資興業，在對外投資、進出口信貸、出口信用保險等方面與其他企業享受同等待遇。鼓勵非公有制企業在境外申報知識產權。”?在此基礎上，2007 年商務部、財政部、中國人民銀行、全國工商聯發布《關于鼓勵和支持非公有制企業對外投資合作意見》，明確提出“鼓勵支持和引導非公有制企業對外投資、對外承包工程、對外勞務合作等多種形式，積極參與國際競爭與合作，形成一批有較強國際競爭能力的跨國企業”。上述文件的實施為非公企業對外投資奠定了堅實的制度和法律基礎。

根據《2012 年中國對外直接投資統計公報》，非金融類對外直接投資777.3 億美元，其中國有企業占46.6%，有限責任公司占36.2%，股份有限公司和股份合作企業各占5.4%，私營企業占2.9%，外商投資企業占2%，其他占1.5%。?從對外直接投資企業數量來看，2012 年末，中國對外直接投資者達到了1.6 萬家，其中有限責任公司占62.5%，國有企業占9.1%，私營企業占8.3%，股份有限公司占7.4%，股份合作企業和外商投資企業各占3.4%，港、澳、臺商投資企業占2.2%，個體經營占1.6%；集體企業占0.8%，其他占1.3%。需要指出的是，2003 年時國有企業數量占比高達43%，有限責任公司占比22%。因此，投資主體多元化特征明顯。

（三） 對外投資政策目的是為了促進國內經濟高增長

圖1 1992—2012 年中國對外投資流量

2001 年中國加入WTO 以后，如何充分利用“兩個市場、兩種資源”服務于中國經濟的高速增長，進一步提升對外經濟合作與國內經濟發展之間的互動作用，是中國對外開放的總體政策目標。在對外投資方面，2005 年10 月出臺的《境外投資開辦企業核準工作細則》指出，企業對外投資應符合以下境外投資導向政策：第一，帶動國內具有比較優勢的產品、設備、技術和服務等出口和勞務輸出；第二，能夠利用國外先進技術和先進管理經驗，提高企業的技術研發能力和國際競爭力；第三，有助于企業實施品牌戰略，創立國際名牌?。

2002 年以后，中國對外投資流量明顯加速，連續多年位列全球對外直接投資流量前三位。2012 年對外投資流量為878 億美元，是2002 年對外投資流量的33 倍；2012 年底對外投資存量達到5319.4億美元，是2002 年存量規模的18 倍。從地域分布來看，中國對外直接投資分布在全球的179 個國家（地區），占全球國家（地區） 總數的76.8%；從行業分布來看，中國對外直接投資覆蓋國民經濟所有行業類別，其中存量超過100 億美元的行業有：租賃和商務服務業、金融業、采礦業、批發和零售業、制造業、交通運輸業/倉儲和郵政業、建筑業，上述七個行業累計投資存量4913 億美元，占中國對外直接投資存量總額的92.4%。

從前五大主要投資行業的細分行業來看，租賃和商務服務業主要為投資控股；金融業中貨幣金融服務占65.2%；采礦業主要分布在石油和天然氣開采業、黑色金屬、有色金屬礦采選業；批發和零售業主要為貿易類投資；制造業主要分布在汽車制造業、通信設備/計算機及其他電子設備制造業、化學原料及化學制品制造業、專用設備制造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、紡織業、食品制造業、電器機械制造業、醫藥制造業、通用設備制造業、紡織服裝/裝飾業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、橡膠和塑料制品業等。從中國在全球價值鏈分工中的地位來看，上述對外投資行業中，除通信設備等少數行業外，在絕大多數行業領域，中國企業并不具備明顯的技術優勢。微觀層面的投資動機大致可分為三類：一是“資本換資源”的自然資源尋求型（如采礦業）；二是“以資本換技術”的戰略要素尋求型（如制造業）；三是服務中國對外貿易的市場尋求型（如租賃和商務服務業、金融業、批發和零售業）。由此，對外投資通過獲取資源、技術以及這一階段我國拓展海外市場為我國經濟的快速發展提供支撐。

三、第三階段（2013 年至今）：趨向成熟階段

中國加入WTO 以后，國際貿易與國際投資合作規模迅速增長，中國國際收支長期處于“雙順差”的失衡狀態。由此，人民幣匯率、改革國際收支調整以及其他相關宏觀改革的壓力持續增加。在這樣的背景下，黨的十七大報告提出“堅持對外開放的基本國策，把‘引進來’和‘走出去’更好結合起來，擴大開放領域，優化開放結構，提高開放質量，完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，形成經濟全球化條件下參與國際經濟合作和競爭新優勢。”?2008 年發生的美國次貸危機引發了國際金融經濟危機，世界經濟進入衰退、恢復和調整時期，經濟全球化面臨新的形勢。中國的開放型經濟不僅面臨培育參與國際經濟競爭合作新優勢的挑戰，同時還面臨更深入參與全球經濟治理的新機遇，這就對開放型經濟的內涵以及提法提出了修改、充實和完善的進一步要求。黨的十八大報告修改了開放型經濟體系的三個定語的位置和提法，提出：“全面提高開放型經濟水平。適應經濟全球化新形勢，必須實行更加積極主動的開放戰略，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系。要加快轉變對外經濟發展方式，推動開放朝著優化結構、拓展深度、提高效益方向轉變。”黨的十八屆三中全會提出了“構建開放型經濟新體制”、黨的十八屆五中全會提出發展更高層次的開放型經濟，完善互利共贏開放戰略，這些都是在新形勢下對開放型經濟理論的補充和完善。

（一） 黨的對外投資管理推行備案制

根據黨的十八大對于開放體制建設的要求，為促進對外投資實現高質量發展，充分體現企業主體地位，簡化審核管理程序，相關部門大力推進“簡政放權、放管結合、優化服務”，投資便利化取得實質性進展，為“走出去”實現跨越發展奠定制度基礎?。為促進和規范境外投資，加快境外投資管理職能轉變，2014 年4 月11 日，國家發改委出臺《境外投資項目核準和備案管理辦法》，其中規定：“中方投資額10 億美元及以上的境外投資項目，由國家發展改革委核準。”“涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目不分限額，由國家發展改革委核準。”除此之外的境外投資項目實行備案管理?。相比2004 年出臺的《境外投資項目核準暫行管理辦法》，核準范圍及程序大幅縮小和簡化，標志著中國對外投資管理由“核準制”轉變為“備案制”。2014 年12 月27 日，國家發改委發布第20 號令——《國家發展改革委印發關于修改〈境外投資項目核準和備案管理辦法〉和〈外商投資項目核準和備案管理辦法〉 有關條款的決定》，規定除涉及涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，其余境外投資項目一律實行備案管理。?

與此同時，2014 年10 月6 日，商務部頒布實施新的《境外投資管理辦法》，其核心宗旨在于促進和規范境外投資，提高境外投資便利化水平。實施新的《境外投資管理辦法》后，商務部減少了約98.5%的核準事項，有利于提高企業經營決策效率和政府的管理效率，充分體現了完善社會主義市場經濟體系的改革精神和法制精神。2015 年，中國對外直接投資額首次超過吸收利用外資額，成為對外直接投資凈流出國。為加強境外投資宏觀指導，優化境外投資綜合服務，完善境外投資全程監管，促進境外投資持續健康發展，維護中國國家利益和國家安全，2017 年12 月26 日，國家發改委發布《企業境外投資管理辦法》，總體確立“鼓勵發展+負面清單”的管理辦法，強化對外投資政策的透明度和引導性。

（二） 投資主體以非國有企業為主

黨的十八大以來，中國特色社會主義市場經濟的改革不斷深化，“自由貿易試驗區”建立范圍不斷擴大，混合所有制改革不斷提速，中央的各類政策積極支持非公有制企業提升對外合作水平。由此，非國有企業逐漸替代國有企業成為對外直接投資的重要主體。

根據《2019 年中國對外直接投資統計公報》，2019 年中國對外非金融投資存量中，國有企業占50.1%，比2018 年上升2.1 個百分點，但相比2012年降低9.7 個百分點；非國有企業占49.9%，其中有限責任公司占15.3%，股份有限公司占3.4%，私營企業占7.6%，個體經營占6.9%。相比2012 年，有限責任公司占比下降9.9 個百分點，私營企業和個體經營合計占比上升13.3 個百分點。

從企業數量來看，2019 年末，中國對外直接投資企業達2.75 萬家，其中，有限責任公司占38.4%，私營企業占27.4%，股份有限公司占12.1%，外商投資企業占5.3%，國有企業占5%，港澳臺商投資企業占3.8%，個體經營占2.4%，股份合作企業占1.3%，集體企業占0.4%，聯營企業占0.2%，其他占3.7%。相比2012 年，有限責任公司下降24.1 個百分點，國有企業下降4.1 個百分點，私營企業和個體企業合計上升19.9 個百分點。非國有資本在對外投資中占據主導地位。

（三） 對外投資政策目的是互利共贏、共同發展

截至2019 年末，中國對外投資存量達到21988.8 億美元，是2002 年末存量的73.5 倍，占全球外國直接投資流出存量的份額由2002 年的0.4%提升至6.4%，在全球排名由第25 位上升至第3位。從地區分布來看，亞洲占66.4%，拉丁美洲占19.8%，北美洲占4.6%，歐洲占5.2%，非洲占2.0%，大洋洲占2%；對發展中經濟體投資存量占比87.3%。相比2012 年的地區分布而言，亞洲占比下降2.1 個百分點，拉丁美洲上升6 個百分點，非洲占比下降2.1 個百分點，歐洲占比下降1.8 個百分點，北美洲占比下降0.2 個百分點，大洋洲占比下降0.8 個百分點。總體而言，對拉丁美洲地區的投資有所上升，發展中經濟體占比上升1 個百分點。

2013—2019 年，中國對“一帶一路”沿線63個國家投資流量穩步增加，2013 年為126.3 億美元，2017 年最高時達到201.7 億美元，2019 年為186.9 億美元，累計直接投資1173.1 億美元，設立企業1.1 萬家，涉及18 個行業。“一帶一路”逐漸成為中國對外投資的重要載體，引領對外投資進入新時代。2017 年5 月，首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇發布的《推進“一帶一路”貿易暢通合作倡議》提出，“各方愿加強投資合作，探索創新投資合作模式，促進更多富有質量和效率的投資。”“沿線國家呼吁加大區域價值鏈投資，開展國際產能合作，共建經貿產業合作區，并采取其他增進優勢互補的舉措，實現互利共贏。”?

第一，推廣境外經貿合作區模式，貫徹合作共贏理念。所謂境外經貿合作區，即中國企業通過在境外設立的中資控股的獨立法人機構，投資建設的基礎設施完備、主導產業明確、公共服務功能健全、具有集聚和輻射效應的產業園區?。境外經貿合作區最早于1995 年10 月中央召開的改革援外工作會議上提出，初衷是幫助發展中國家建立像廈門、深圳一樣的特區，促進其發展，是對外援助方式的創新?。1998 年10 月，第一個境外合作經貿區——中埃蘇伊士合作園區成立。后續的發展表明，境外經貿合作區模式是中國發展經驗的海外移植，發揮平臺性作用，一方面有利于中國中小企業的海外投資，另一方面可以幫助改善發展中國家及友好國家的商業運營環境?。“一帶一路”倡議實施以來，境外經貿合作區模式發展成為中國與沿線國家投資合作的重要機制。2015 年6 月，由商務部合作司牽頭，“中國境外經貿合作區投資促進工作機制”成立，境外合作區步入快速發展通道。據商務部網站公開數據，截至2019 年11 月底，中國在沿線國家建立合作區82 家，累計投資340 億元，上繳東道國稅費43 億美元，為當地創造37 萬個就業崗位?。綜合來看，境外經貿合作區契合了所在國經濟和產業的發展訴求，也是我國實現產業結構調整和全球產業布局的重要承接平臺，并能讓世界理解中國和“一帶一路”國家合作共贏的投資理念?。

第二，注重生產能力輸出，以促進共同發展為導向。“一帶一路”倡議實施以來，與西方發達經濟體的規則導向不同，中國對外投資以發展為導向。對外投資注重以下兩個方面：

一是產能輸出。加入WTO 以后，中國制造業水平不斷提升，成為“世界工廠”。但伴隨著中國經濟發展方式的調整，許多產業的產能呈現過剩狀態。與此同時，“一帶一路”沿線許多國家工業發展水平較低，由此可以針對不同國家的投資需求，輸出相應產業的產能。2015 年5 月，國務院印發《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，指出國際產能合作的總體任務是；“與中國裝備和產能契合度高、合作愿望強烈、合作條件和基礎好的發展中國家作為重點國別，并積極開拓發達國家市場，以點帶面，逐步擴展。將鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等作為重點行業，分類實施，有序推進。”?截至2019 年底，中國與40 多個“一帶一路”國家簽署了產能合作文件。產能輸出一方面可以有利于中國的供給側改革，推動中國高質量發展；另一方面，可以帶動許多發展中經濟體的產業發展。例如巨石埃及玻纖生產基地不僅是中國巨石“走出去”的里程碑，也是中埃兩國經濟合作的重要成果和成功典范。巨石埃及基地是中國之外全球最大的玻纖生產基地，也是非洲唯一的玻纖生產基地，填補了非洲大陸玻纖制造業的空白，也使埃及一躍成為世界第三大玻纖生產國。巨石埃及公司是目前中國在埃及投資金額最大、技術裝備最先進、建設速度最快的工業制造類項目，并吸引了玻纖配套上下游企業入駐埃及和蘇伊士經貿合作區，培育和帶動了埃及國內復合材料產業的發展，對推動中埃兩國深化經貿領域合作起到重要的示范和帶動作用。

二是基礎設施建設。基礎設施是制約大多數沿線國家經濟發展的重要因素，在此方面，中國企業采取工程承包與設備出口相互促進策略，利用中國標準的突出比較優勢，更有充裕的資本積累來推動合作計劃穩步落實，進而提升“南南合作”的層次，拓寬合作領域。對照歷年中國對外投資統計公告中的行業分布以及《國民經濟行業分類》，可將中國對外基礎設施投資歸為以下行業：交通運輸/倉儲和郵政業、電力/熱力/燃氣及水的生產和供應業、水利/環境和公共設施管理業。2013 年，中國對外基礎設施投資存量為437.7 億美元。自“一帶一路”倡議提出后，基礎設施作為沿線各國互聯互通的基石，成為對外直接投資的重點領域，投資存量不斷上漲。2014 年，中國對外基礎設施投資存量為510.5 億美元，增長14.3%。到2019 年，投資存量達到1128.9 億美元，較2013 年增長一倍之多。其中交通運輸/倉儲和郵政業是中國投資的重點行業，近10 年來，中國對該行業的投資一直呈增長趨勢。到2019 年，共有765.3 億美元投入到東道國的鐵路、公路、機場、港口等建設部門，助力各國間的互聯互通。其次是電力/熱力/燃氣及水的生產和供應業。到2019 年，中國共投資330.6 億美元幫助東道國開發能源、資源，以滿足東道國居民對水、電、氣等必需能源的需求，為當地的民生改善、工業發展、經濟增長等做出貢獻。最后是中國對水利、環境和公共設施管理業的投資。到2019年，中國對該行業投資33.0 億美元，占基礎設施投資總額的2.9%，用于東道國的生態保護、環境治理以及公共設施管理等方面，助力東道國經濟綠色、可持續發展，為人類命運共同體的構建添磚加瓦。

四、結論與啟示

綜上所述，中國對外投資發展經歷三個階段：1978—2000 年探索起步階段、2001—2012 年促進發展階段、2013 年至今趨向成熟階段。改革開放以來至中國加入WTO 之前，由于中國企業發展程度尚不具備大規模走出去的條件，走私與投機倒把現象頻發，且外匯儲備有限，對外投資主要目的在于彌補國內市場與資源的不足，因此采取嚴格審批制。在民營企業發展尚處于初級階段的情況下，投資主體以國有企業為主。中國加入WTO 以后，面臨世界市場的紅利，“引進來”與“走出去”相結合成為對外經濟合作的主導方針，中國企業對外投資由“審批制”轉變為“核準（備案） 制”。在多種所有制共同發展的指導下，非國有企業發展迅速，對外投資主體趨于多元化。對外投資目的主要在于通過獲取資源、技術以及海外市場拓展為中國經濟快速發展提供支撐。黨的十八大以來，中國經濟發展進入新階段、新時代，對內進一步完善中國特色社會主義市場經濟體制，市場在資源配置發揮主導性作用；對外推進“一帶一路”倡議與全方位開放。由此，對外投資管理由核準制改變為備案制，確立“鼓勵發展+負面清單”的管理思路，強化對外投資政策的透明度和引導性。隨著中國特色社會主義市場經濟的改革不斷深化，混合所有制改革不斷提速，中央各類政策積極支持非公有制企業提升對外合作水平。由此，非國有企業逐漸替代國有企業成為對外直接投資的重要主體。不斷注重境外經貿合作區、生產能力輸出以及基礎設施發展的投資方向，充分體現中國對外投資目的在于互利共贏、共同發展。

中國對外投資管理的歷史演變表明，改革開放以來，我國在追求經濟發展的過程中，一直在堅定地推進社會主義市場經濟建設，加大對外開放力度與范圍，充分對接國際經濟規則。從市場主體來看，在堅持國有經濟發揮主導性作用的前提下，混合所有制改革不斷深入，非國有企業在對外投資合作中的作用與角色愈發重要。最值得一提的是，當中國已發展成為全球第一大貨物貿易國時，對外合作主導思想與西方發達國家截然不同，并沒有強行推進經濟體制的單一化與統一化以及謀求經濟利益的最大化，而是在充分尊重彼此基本經濟體制的前提下，強調互利共贏、共同發展為國際經濟合作基本思想，這充分體現了中國的大國擔當意識與人類命運共同體的基本理念。

注釋：

①商務部、國家統計局、國家外匯管理局：《2019年度中國對外直接投資統計公報》，2020 年9 月16 日。

②寧玉山：《自力更生和擴大對外經濟技術交流》，《經濟理論與經濟管理》1983 年第2 期。

③中共中央文獻研究室：《十三大以來重要文獻選編（上）》，人民出版社1992 年版，第23、32 頁。

④隆國強：《構建開放型經濟新體制》，廣東經濟出版社2017 年版，第2—6 頁。

⑤張廣榮： 《我國“境外投資”基本政策發展演變》，《國際經濟合作》2009 年第9 期。

⑥韓可衛：《我國企業對外直接投資規模和結構分析》，《亞太經濟》1997 年第5 期。

⑦⑧郭凌威、盧進勇、郭思文：《改革開放四十年中國對外直接投資回顧與展望》，《亞太經濟》2018 年第4 期。

⑨《國務院關于投資體制改革的決定》 （國發〔2004〕20 號），2004 年7 月16 日。

⑩《境外投資項目核準暫行管理辦法》 （2004 年10月9 日國家發展改革委第21 號令）。

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