政府購買公共科技服務的“科技創新券”模式研究

科技創新券是政府對提供和接受特定科技服務的供需雙方以“后資助”的方式兌付科技服務所需的費用，以此激發中小微企業科技創新能力，提高政府資助資金的使用效益，改善政府提供公共科技服務效果的一項政策。山西省科技創新券政策的實施取得了良好的經濟和社會效果，但該政策還需要從設置靈活的有效期限，取消“兌完為止”的要求，優化政府以科技創新券方式所資助企業的科技服務項目結構等多方面進行完善，以取得更好的政策效果。

科技進步是國家富強文明的最強有力支撐，政府購買公共科技服務是政府創新公共科技服務供給方式、進而推動科技進步的一種重要手段。本文對作為政府購買公共科技服務實踐中的新模式科技創新券模式進行研究，以期激發科技創新券政策的活力，通過科技創新券提升小微企業的科技創新能力，提高政府提供公共科技服務的水平。

科技創新券的興起和實踐

科技創新券政策源于荷蘭。2004年，荷蘭政府出于解決中小微企業創新困難的目的，開始向中小微企業發放科技創新券。隨后不久，意大利、比利時、愛爾蘭、斯洛文尼亞、瑞典、瑞士、奧地利等國家也相繼出臺了科技創新券政策川。

2012年，江蘇省宿遷市在全國率先開展科技創新券試點工作，向科技中小型企業發放科技創新券，至2014年4月，為399個項目兌現4348.4萬元創新券，帶動科技投入達5.95億元【2】。隨后，各地紛紛開始借鑒和探索科技創新券政策，上海、廣東、福建、北京、浙江、山西等省級政府相繼出臺文件推行科技創新券政策。

山西省委省政府于2015年發布的《關于實施科技創新的若干意見》明確提出：“實施科技創新券政策，每年安排一定金額的科技創新券，對科技型中小微企業購買創新服務、開展技術合作等給予支持。”2016年1月山西省政府發布《山西省人民政府關于大型科研設施與儀器等科技資源向社會開放共享的實施意見》對科技創新券提出了更加明確的要求。為了貫徹落實省委省政府文件精神，省科技廳、省財政廳于2016年2月頒行《山西省科技創新券實施管理辦法（試行）》，在山西省開始實施科技創新券制度;經過一年的實踐，該管理辦法進行大幅度修改，并于2017年頒行新的《山西省科技創新券實施管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），《管理辦法》要求“各市根據本辦法制定創新券實施細則”，為了配合《管理辦法》的有效落地實施，各市相繼制定了實施細則。科技創新券制度已經在山西省實施達五年，在激發中小微企業技術創新方面發揮了積極的作用。

山西科技創新券的申請、使用方法

支持對象

科技創新券主要用于主持科技型中小微企業在生產經營活動中利用國家級或省級重點實驗室、工程技術研究中心、科技基礎條件平臺及高等院校、科研院所的科研資源或進行合作研發、委托研發的活動。

使用方法

創新券的申領和使用以年度為周期。企業需要使用創新券管理系統平臺上各科研機構提供的科研資源，或有合作開發、委托開發新方法、新技術、新產品的需求時，在管理系統平臺上提出申請，申請經政府部門審核通過即獲得5萬元創新券。創新活動完成之后，企業把雙方訂立的服務或研發合同、支付憑證、檢驗、檢測、查詢報告等有關材料上傳在創新券管理平臺申請兌現，并通知提供科研服務的機構在平臺上予以確認。各市負責對使用創新券的證明材料進行審核并公示，企業持審核公示通過的材料申請兌現創新券。

創新券的兌現金額

根據山西省的《管理辦法》，企業使用創新券的科技服務支出，不足5萬元的，按實際支出兌現;超過5萬元的，超出部分的兌現比例由各市規定;一家企業在一個實施年度之內的創新券兌現總額不超過20萬元。

科技創新券作為一種政府

購買公共服務新模式的特點

需方直接選擇供方

通行的政府購買服務模式是政府為需方挑選提供公共服務的供方。（如圖l）

而科技創新券是政府制定科技創新券政策，由需方自己挑選科技服務的供方，政府除了為該項科技服務付費以外，還要承擔對供需雙方交易過程的審核、監督、引導、評價職責。（如圖2）

資金和技術對于幾乎所有中小微企業來說都是制約企業發展的瓶頸問題。科技創新券政策正是基于降低中小微企業的創新成本，管理平臺上有很多科技服務的“賣方”，企業可以根據自己的需求選擇適合自己需求的“賣方”，接受“賣方”提供的科技服務之后，由政府全部買單或部分買單，以此解決中小微企業的資金和技術難題。

科技創新券本身既是權益憑證，可以降低中小微企業為技術創新的投入成本;同時又是溝通科技服務需方和供方的橋梁紐帶，平臺提供的服務菜單大大降低了供需雙方的選擇成本和交易成本，使得中小微企業以最便捷的方式獲得所需的科技服務，為科研機構所研發的新技術、新成果找到了推廣應用和轉化的途徑，提高了科研機構所擁有的大型儀器設備的利用效率，可謂各取所需，各得其所。

政府實行“后資助”方式

傳統的政府提供經費補助方式對企業提供支持，其實是盲目的。企業獲得補助之后，是否真正用于所申請之用途，政府很難跟蹤監管。而且補助對象是個別企業，政府向個別企業提供補助，難免受到破壞公平競爭環境的質疑。科技創新券的使用是一種后資助方式，只有提供和接受了科技服務，才能要求政府兌付創新券，確保投入科技創新券的財政資金的預定用途，提高財政資金的使用效果。

申領使用和監管審核流程更加規范化、公開化

目前市場競爭環境越來越健康，市場主體的不誠信、不合法行為所帶來的巨大信用代價，使得中小微企業和科研機構都認真遵守科技創新券使用流程，科技創新券在需方和供方產生實質科技服務交易時才會發揮作用，這就是通過公開透明的流程監督科技創新券的規范運行。

科技創新券政策的完善建議

科技創新券政策在我省實施五年，政策內容細節有許多亟需完善之處，同時全國很多省市的科技創新券政策細節也有值得借鑒之處，以下對我省科技創新券政策提出幾點完善建議。

簡化科技創新券的兌現程序

從前述內容可以看出，科技創新券的申領使用需要經過一系列的步驟，一些必要的申領使用步驟是不能簡化的，因為這些步驟涉及到科技創新券的使用行為接受必要的監督和審核，以確保科技創新券政策運行的合法性和有效性。

在確保政策運行合法性和有效性的前提下，究竟是由供方，還是需方，或是雙方均可申請政府兌現科技創新券，供需雙方對科技創新券政策的信任度是關鍵考量因素。山西省《管理辦法》規定，最終是由需方，即中小微企業向政府申請兌現。從全國其他多個省市實施的科技創新券政策內容來看，申請兌現的主體既可以是接受服務的中小微企業，也可以是提供服務的科研機構。不論是哪個主體向政府申請兌現，兌付金額是相同的，只是視交易過程中哪一方申請兌付更便利，就由這一方來完成兌付程序。但任何一方都可以向政府申請兌現的前提是，科技創新券政策是完全值得信任的。假如兌現條件苛刻，不合理，兌現程序繁冗，兌現充滿不確定性，負責兌現的一方不僅耗費時間人力，還需要承擔不能兌現的風險，，必然會增加雙方的交易成本，最終也會影響到科技創新券政策的實施效果。政府應當恪守政策約束，簡化申領、使用、兌現程序，激發科技創新券政策的效能。

建議取消“兌完為止”的限定

兌完為止可以產生競爭效果，讓中小微企業產生緊迫感。創新券份額是有限的，如果不及早爭取就會失去機會。但創新意識的價值，時間早晚并不是唯一的衡量標準，甚至不是主要的衡量標準。提供公共科技服務是政府的應盡之責，即便是通過購買科研機構的公共科技服務，也不應把時間先后作為衡量企業申請資格的標準，因此建議取消“兌完為止”的限制，只要符合科技創新券的使用要求，企業均可按照規定流程申請使用。

建議分類別靈活確定使用期限

目前我省《管理辦法》和各市實施細則對于創新券使用期限均采用“有效期管理制”，企業在創新券的有效期內并未實施相關創新活動，創新券自動失效。這幾年的創新券實踐中，我省各地一般都實行一年有效期。有效期管理制可以督促企業抓住難得的創新機會，提高創新效率;但是技術創新具有復雜性和不確定性，需要付出時間。越是根本性、關鍵性的創新越需要時間，一律執行一年有效期可能會導致阻礙了耗時較長的關鍵性技術創新。因此，建議在科技創新券的有效期上實行一般期限和特殊期限相結合的做法，對于合作研發或委托研發的關鍵性技術，經過相關部門審核批準，可以延長創新券的有效期限。為了防止企業的懈怠，可以在延長期限內規定接受主管部門或聘請的第三方評估機構的監督和評價。

政府積極發揮購買公共科技服務中的引導者作用

通過購買的方式來提供公共科技服務時，政府從公共科技服務的直接提供者角色轉變為了對購買而來的公共科技服務的監督者、引導者。政府應當適時適度地發揮對購買的公共科技服務的質量、數量、效益、結構合理性的引導作用。

以下以我省某國家級開發區的科技創新券使用情況為例，來分析政府在科技創新券政策實施過程中應當發揮的指導引導作用。

以2019年，該區共有48家企業的52個項目兌現了科技創新券，其中有12項是委托研發項目，8項是合作研發項目，其余的32項均為咨詢、檢測、代理、創新創業輔導等服務項目。2020年，該區54家企業的54個項目兌現了科技創新券，其中23項是委托研發項目，31項是科技查新、產品測試檢測、知產代理等服務項目。雖然咨詢、查新、檢測、代理等項目可以為企業提供諸多便利，但畢竟科技創新更主要的還是需要通過新技術、新成果的研發來實現;且從研發項目結構上說，2019年的20項研發項目中，12項是委托研發，2020年的23項研發項目均為委托研發。委托研發是企業將研發任務委托于科研機構，而合作研發則是企業與科研機構共同研發的過程，也是企業自身的研發能力得以提升的過程。從項目結構和資金使用結構上均可以看出，該區的中小微企業實質技術創新還有待提高。

從各市公示的資料看，科技創新券的推廣和普及程度也是有待提高。政府作為購買服務方，應當對系統平臺上的數據進行分析，及時跟進指導、修正政策，以規制、引導公共科技服務的供需雙方，與時俱進提升政策合理性，從而讓科技創新券的政策動能釋放出來，進而提升政府提供公共科技服務的實效。

科技創新券是一項旨在解決中小微企業科技創新動力和能力不足的政策，好的政策初衷輔之以不斷修正完善的運行機制，科技創新券政策一定可以在激發企業創新動力方面發揮積極的作用。

參考文獻：

【1】葉托，周婷，呂杰.政府購買公共科技服務研究——基于中國經驗的分析【M】.華南理工大學出版社，2017.

【2】陳法玉.地方政府施行科技創新券政策探析【J】.行政管理改革，2014（5）

作者簡介：

楊建華（1972-），女，山西長治人，法學博士，太原理工大學文法學院副教授，研究方向：行政法學。

【課題項目：本文為山西省科技廳軟科學計劃項目《政府購買科技公共服務模式與政策研究》 （2016041006-1）的階段性研究成果】

（作者單位：太原理工大學文法學院）