關于深化住房供給側結構性改革的思考

宏觀經濟運行中出現的房地產與實體經濟的失衡，其根源在供給側。本文提出了新發展階段房地產市場發展的新特征和新要求，建議通過做好城市規劃、控制好土地供給總閥門、管好資金供給渠道、增加租賃住房供給、改革房地產稅費制度五個方面抓好住房供給側結構性改革。

城市住房問題關系民生幸福、產業發展和城市興衰。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》明確提出，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。剛剛閉幕的十三屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，用一個專節（第二十九章第四節）“完善住房市場體系和住房保障體系”來規劃未來的房地產調控方向。進入新發展階段，解決好城市住房問題，是堅持系統觀念、防范系統性金融風險的實際需要，是貫徹新發展理念、滿足人民群眾對美好生活向往的實際需要，更是構建新發展格局、加快完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的實際需要。

房地產與實體經濟失衡的根源在供給側

過去20年，房地產行業高歌猛進，在驅動中國經濟高速增長的同時也積累了不少問題和風險：一是房價過快上漲，超出了多數老百姓的承受能力，擠占了居民消費;二是大量資金涌入房地產，導致金融資源、產業資源的巨大錯配，經濟脫實向虛問題較為突出，容易誘發系統性金融風險;三是房地產投資占全社會固定資產投資比重過高，導致全社會投資結構扭曲，制約了長期增長潛力。宏觀經濟運行中出現的這種房地產與實體經濟的失衡，根源在供給側。

第一，從土地要素的供應來看，我國建設用地在總量、結構和區域上都存在一定失衡。從總量看，我國“人多地少”是基本國情，一方面要守住18億畝耕地、確保糧食安全，另一方面要推進城鎮化建設，因此總體上“農轉用”的規模逐步下降是必然的。從結構看，國家每年的城鎮建設用地供應總量中55%用于城鄉基礎設施，有30%用于工業，房地產開發的只有15%左右。相比歐美國家工業用地一般占城市建設用地的15%、商業和住宅類住房用地一般占25%的情況，我國的工業用地顯然占比太高，擠占和壓縮了住宅用地。從區域看，城市住房用地并不是按城市人口調控，有時政府會逆向調控，對大城市有意控制得緊一些，中小城市反而容易得到支持，這就造成了城市之間資源配置的不平衡。

第二，從房地產價格形成的機制來看，房價高的根源之一在于地價高。在過去十幾年中，一線城市房價漲了810倍。其中，導致房價增長的外部因素是貨幣膨脹，而內部因素則是地價。住房是附著在土地上的不動產，地價高則房價必然會高，地價低則房價自然會低，地價是決定房價的基礎性因素。土地的畸形升值，除了土地供應不足的原因外，土地“價高者得”的拍賣制度也是重要因素。現行的土地拍賣制度是20世紀90年代學習中國香港的土地批租形成的。其好處在于能夠在政府主導下避免腐敗和灰色交易，實現公平公正，但弊端在于，其操作結果必然會把地價越拍越高。

第三，從資金供給主體看，房地產開發商普遍高負債、熱衷于賺快錢。中國房地產行業幾乎普遍形成了這樣的商業模式：高杠桿地向銀行借錢買地造樓，造好了樓抵押給銀行借錢接著造，如此循環往復。更有甚者“背著銀行炒地皮”，借銀行的錢來四處囤地，放兩三年后再轉手或再開發，獲取土地超額溢價。大量金融資源因此被卷入房地產，房價自然水漲船高。這個過程中，企業背負著巨額債務，風險日積月累、越來越高。2019年中國百強房地產企業凈負債率（有息負債減去貨幣資金后除以凈資產）平均超過了100%，個別企業甚至尾大不掉、大而不能倒，如不及時治理，系統性風險不堪設想。

第四，從產品結構供給來看，保障房、公租房供給不足，商品房銷售與租賃之間的比例失衡較為突出。近10年我國開發的房產中90%以上是作為商品房、產權房進行買賣的，真正用于租賃的不到10%。這樣的市場結構有幾個不足：一是作為弱勢群體的租賃者缺乏討價還價的能力，業主可以隨意地調整租金;二是穩定性不夠，業主可以隨時收回房屋，讓租賃者居無定所;三是租房者由于沒有產權，無法享有與房產緊密捆綁在一起的教育、醫療、戶籍等公共服務，不能享受與城市居民同等的國民待遇，反過來倒逼人們去買房。

第五，從調控主體看，地方政府對土地出讓收入和房地產稅費依賴度較高。近年來，在中央和地方的全部財政收入中，房地產稅費約占35%。全國10萬億元地方稅中，有40%與房地產有關，加上3.7萬億元的土地出讓金后，13萬億元左右的全部地方財政預算收入中，有近8萬億元與房地產有關。政府的活動太依賴房地產，地方政府財力離不開房地產。一些地方政府無形之中甚至成為房價飆漲的直接推手。

把握新發展階段房地產市場發展新特征和新要求

房地產是資金密集型行業，產業鏈長，影響面廣，在國民經濟中舉足輕重。總的來看，未來房地產市場運行將呈現以下五個方面的新特征：

一是新房交易規模將逐年降低。過去20年間，新房銷售規模從1億平方米增長到了17億平方米，翻了四番還多。但未來10年，新房交易總量不僅不會增長翻番，還會每年有比例地縮減，即呈現負增長趨勢。原因在于，過去驅動房地產高速增長的基本因素在趨于減弱。比如，20多年前人均住房10平方米，目前人均已超過40平方米，改善型住房需求趨于飽和。再比如，過去20年城鎮化率從40%左右上升到目前的60%，未來5年可能到65%，再往后頂多到70%，城鎮化率上升將面臨天花板。此外，舊城改造經過前一階段的“大拆大建”也將趨于平息。因此，總的來看，新房交易規模將逐步遞減，近年來新房銷售量增速下降就是一個明顯信號。

二是房地產建設將向城市群、都市圈集中。過去十幾年，房地產市場幾乎全面開花、全面造房;今后幾十年，隨著建設城市群、都市圈戰略的逐步推進，房地產建設將主要集中在三個熱點地帶：一是中心城市，即省會城市和同等級別的區域性的中心城市。二是大都市圈。超級大城市會形成都市圈，都市圈里面的一些中小城市也可能成為房地產發展熱點。三是熱點地區的城市群，如粵港澳大灣區、長三角、京津冀、成渝雙城經濟圈等。

三是房價平均增速將不高于國內生產總值（GDP）增長率。在房地產供求關系方面，我國已經進入了“局部供不應求，總體供過于求”的階段，房地產建筑總量出現過剩的現象。“供不應求”的時代結束了，推動房價上升的基本面動力已經嚴重不足。在貨幣屬性方面，近兩年內，國家“去杠桿、穩金融”政策已經讓廣義貨幣（M2）增長率大體上等于GDP的增長率加上通貨膨脹率。可以預計，未來十幾年間，M2增長率與GDP增長率將和通脹率保持同步增長。房地產價格增速大體上不會超過M2增長率，也不會高于GDP增長率，一般會小于普通百姓家庭收入的增長率。

四是房地產市場主體的結構將會發生深刻變化。集中體現在兩方面：一方面，開發企業數量或減少2/3。我國房地產開發企業接近10萬家，遠超美國的500多家，這是過去幾十年房地產過熱導致的。未來，隨著新房交易規模的降低和房地產行業高質量轉型，房地產開發企業必將大幅銳減。另一方面，整體行業的負債率將大幅下降。一些高杠桿企業在新的監管環境和經濟走勢下必將被淘汰，原來各種借雞生蛋、空手套白狼的手法再也玩不轉了。

五是房地產企業經營的租售模式會發生變化。美國房地產企業基本上自己持有50%60%的房產，用于出租，5至10年后房價上升的好處就都歸房地產企業所有了。而我國很多企業做房地產幾乎沒有自持物業。這其實與市場競爭環境、自身資本結構有關。為了拿地、確保現金流不斷，這些企業被迫搞“快進快出”。今后，中國房地產企業隨著原始資本積累逐步完成，長期持有租賃的比例會逐步增加;不動產投資信托基金（REITs）等金融試點也在逐步展開。預計10年后，中國新增的房屋供應中有60%左右是商品銷售產權房，有40%左右是租賃房（其中，公租房和商品房中的租賃房差不多各一半）。

把握上述趨勢，順應新發展階段，調控好房地產市場，要注意以下三方面要求：

一是要堅持系統觀念，著力防范系統性金融風險。十九屆五中全會提出要統籌國內國際兩個大局，辦好發展安全兩件大事;特別要注重防范化解重大風險挑戰。我國正處于兩個“一百年”戰略交匯期。從外部看，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經濟深度衰退，全球性通脹預期正在形成。從內部看，我國經濟運行中實體經濟結構性供需失衡、金融和實體經濟失衡、房地產和實體經濟失衡的“三大失衡”尚未根本性解決。當前要特別謹防全球通脹預期對我國房地產市場帶來新的“虛火”。

二是要堅持“房住不炒”的定位，解決好這個民生難題。按照國際慣例和經驗，正常情況下，一個雙職工家庭如果買房的話，其支出不應超過其全部工作年限下家庭收入的1/6，否則就會影響正常生活。如工作40年左右，用67年的家庭收入買一套房是合理的。同樣，如果選擇租房，租金最好不要超過家庭月收入的1/6。目前，在一二線城市，由于土地供不應求，房地產開發量也供不應求，以致房價過高，超出了普通老百姓的承受能力;而一些三四線城市，卻屢屢出現庫存積壓，甚至成為“鬼城”，這些都偏離了“房住不炒”的定位，需要加強引導、逐步消化。

三是要堅持政府與市場“兩只手”并舉，服務構建新發展格局。從目前情況看，應加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。這就需要同時發揮政府和市場“兩只手”的作用，特別是政府要做好城市規劃、基礎設施建設、用地供應、公共服務均等化供給等基礎性工作，從供給端發力，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。以此進一步優化城市住房供給結構，改善供給質量，提升住房供給體系對需求的適配性，進而促進形成國民經濟良性循環，服務構建新發展格局。

從五個方面抓好住房供給側結構性改革

調控房地產市場的牛鼻子在供給側，不能等到市場需求失衡了才從需求端下猛藥調控。結合學習五中全會精神和“十四五”規劃綱要，我認為可以從五個方面抓好住房供給側結構性改革：

一是要做好城市規劃。房地產不同于一般商品，一旦投入就意味著巨額成本的沉沒，因此需要政府預先做好規劃。要按照產業跟著功能走、人口跟著產業走、土地跟著人口和產業走的原則，來統籌用地空間布局。同時，還要按照交通先行，同步建設教育、衛生和文化等公共設施配套的思路來促進產城融合。此外，還要注意逐步調整用地比例結構。要改變以往為了GDP大規模招商導致工業用地占比太高、浪費嚴重的情況，適當增加建設用地用于住宅和商業的比重。從經驗看，一個100萬人口的城市，人均住宅面積大致可控制在50平方米，建造5000萬平方米的住宅就足夠了。

二是要控制好土地供給總閥門。首先，要控制土地供應總量。一個城市的土地供應總量一般可按100平方米/人來控制，土地供應要做到“爬行釘住、后發制人”的原則來調控。其次，要加快落實中央關于土地要素市場化配置的有關要求，加快推進建設用地指標跨省流轉，增加城市群、都市圈的用地指標供應，提高土地資源配置效率。最后，要控制拍賣價格。一般來說，樓面地價不要超過當期房價的1/3。如果發現地價在競拍中被抬得過高了，政府可通過拋出儲備用地來平衡地價，而不是人為推高房價。

三是要管好資金供給渠道。一方面，要堅決守住開發商必須以自有資金拿地這個底線，適當提高開發商準入門檻，以有效抑制開發商的杠桿率，防止金融資源透支。要加強房地產金融調控，堅決防止開發商多賬戶借款，防范“一女二嫁”賣房等違規行為。另一方面，要切實管好住房抵押貸款，合理設定首付與抵押之間的杠桿比。應根據不同需求層次和房價走勢，實施差別化的抵押制度。而這需要在貸款情況和收入核定方面加強基礎性制度建設，推動征信、社保、金融、稅務等系統之間的信息共享。

四是要增加租賃住房供給。一方面，要完善政府公租房體系。總量上按照覆蓋20%的城市人口、人均20平方米來配套;服務對象應該包括進城農民工、新生代大中專畢業生和城市住房困難戶;同步配套醫院、學校等公共服務機構;布局合理，公租房與商品房大致按照13來搭配;合理收取租金和物業費。另一方面，加快培育商品房租賃市場。要形成一套租賃住房激勵政策，包括租金可以用住房公積金支付、可以個人所得稅稅前抵扣，租住房居民可以與產權房居民同等享受在教育、醫療、戶籍等方面的待遇和服務。

五是要改革房地產稅費制度。建議逐步建立健全房地產市場高端有遏制、中端有激勵和低端有保障的稅收制度。對別墅等高檔住宅，建議適當提高持有環節和轉讓環節稅率，在提高持有成本的同時，抑制熱錢炒作;中端有激勵，就是讓一般老百姓買得起自住房，建議適當提高房貸利息抵扣個人所得稅的額度;低端有保障，不僅不收稅，政府還應幫助建好公租房，用低價格保障老百姓住有所居。此外，還要加快房產稅和土地增值稅立法，健全促進房地產市場持續健康發展的稅收制度。

（黃奇帆為重慶市原市長、復旦大學特聘教授。本文編輯/秦婷）