2021年經濟工作分析與展望

由于2020年的經濟增速基數較低，2021年穩增長的壓力不大，但2021年面臨的困難也不少。2021年的經濟工作部署有六個特點：一是落實“十四五”規劃;二是圍繞構建新發展格局;三是綱舉目張，以小見大;四是任務更明確，舉措更可操作;五是符合實際，著力解決當前突出問題;六是長遠問題要從現在開始做。

2020年工作總結

2020年，中國主要面臨三方面的嚴峻形勢：一是突如其來的新冠肺炎疫情沖擊。一季度中國經濟基本停擺，湖北最為嚴重，其他地方也基本陷入暫停。一季度中國經濟負增長6.8%，這是有國內生產總值（GDP）季度統計數據以來經濟增幅的最低點。二是世界經濟陷入嚴重衰退。過去大家認為全球經濟將會陷入1929—1933年那樣的大蕭條，但目前看是二戰以來世界經濟衰退最嚴重的一次。三是美國的打壓持續升級。2018年、2019年美國主要通過關稅手段打壓中國，但2020年，美國對中國的打壓和遏制持續升級，包括制裁企業、關閉領事館、限制人文教育交流等，中美關系遭遇兩國建交以來最嚴峻的外交局面。

習近平總書記用三句話總結了2020年的成就：“人民滿意，世界矚目，可以載入史冊”。雖然面臨三重風險和挑戰，但中國仍然取得了很大成就：第一，中國成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體，實現2%以上的增長。第二，“三大攻堅戰”取得決定性成就。2020年是“十三五”規劃的最后一年，也是全面建成小康社會的收官之年。全面建成小康社會的目標除了“兩個翻番”外，還有脫貧攻堅、污染防治和防范系統性金融風險“三大攻堅戰”。我們全面完成了脫貧攻堅的任務，徹底根除了幾千年來、歷朝歷代都難以解決的絕對貧困問題。第三，科技進步取得重大進展，改革開放實現重要突破。習近平總書記在全國政協新年茶話會上提到，2020年中央全面深化改革委員會部署的50個重點改革任務和其他75個改革任務基本完成。第四，民生得到有效保障，就業目標超額完成，居民收入增長預計超過2%，與經濟增速基本保持同步。

在中央經濟工作會議上，習近平總書記也總結了過去5年的成果。總的來看，決勝全面小康勝利在望，第一個百年奮斗目標基本實現。如何衡量全面建成小康社會？筆者認為，應該依據“十三五”規劃綱要確定的25項主要指標。其中，如果2020年增長2.2%，“十三五”平均下來可能年均達不到6.5%的規劃目標，與之相關聯的研發投入占比、能源消耗強度等指標的完成，可能也都有一定的難度，但全國人民都會理解。制訂“十三五”規劃的時候誰也不會想到有百年一遇的新冠肺炎疫情。除了上述指標，其他指標都能順利完成。總體上看，25個指標基本完成，165項重大工程項目也基本落地。

關于五個規律性的認識

一是領袖的作用。在危難時刻，領袖、黨中央的權威是全國人民能夠迎難而上、戰勝各種困難和挑戰的根本依靠。這方面，中美對比最為典型，如果防控不住疫情，經濟發展都是空談。我國防控疫情中很多重大的決策都體現了領袖在國家發展，特別是在危難時刻發揮的決定性作用。二是價值觀和理念。中國共產黨始終堅持人民至上、生命至上，把人民生命放在第一位，而非把經濟增速放在第一位，這也是黨中央決策的根本價值理念。所以習近平總書記和黨中央做出的決策是最符合廣大人民根本利益的。三是制度。 我國為什么能夠在很短時間內控制住疫情？除了領袖、價值理念外，社會主義制度確實有強大的凝聚力和執行力，這和西方國家是不一樣的，這是民眾長期形成的對黨和國家的信任，相信黨和國家一定會以廣大人民利益為根本出發點，所以黨中央的號召，老百姓都會配合去做。四是科學決策。疫情突如其來時，先暫停，待疫情得到一定程度控制時開始推動復工復產，再過一個階段推動復商復市，接下來是統籌疫情防控和經濟社會發展，再到兩會時出臺一攬子的政策等。黨中央能夠根據形勢變化動態性地做出科學決策。五是科技。科技的自立自強是中國能夠保持大局穩定的一個根本支撐。早期中國核酸檢測能力不足，立刻進行攻關，開始研制疫苗。這些都體現出科技的自立自強，是中國當前以及未來發展的根本支撐。

2021年經濟形勢的判斷

總體來看，2021年穩增長的壓力不大。因為2020年的經濟增速只有2%左右，基數比較低。但2021年面臨的困難也不少，比如財政、金融方面2020年出臺了很多史無前例的政策，一些方面的潛在問題可能會逐漸暴露出來。

2021年總體上還屬于疫情沖擊的修復期。從增長速度來看，即使超過6%，高于2019年的增速水平，就說明中國已經完全走出疫情了嗎？筆者覺得不是。疫情對生產力的破壞雖然不大，但對消費力、就業質量和投資信心的影響是巨大的，不是一年就能恢復過來的。此外，疫情本身還有很多不確定性。因此，對2021年形勢的判斷，不能僅看2021年經濟增速超過2020年就認為形勢較好。我們應該樂觀，但是不能盲目樂觀。從國際來看，中央經濟工作會議上提出，2021年世界經濟形勢仍然復雜嚴峻，經濟復蘇不穩定、不平衡，經濟的恢復性增長存在不確定性。2021年一季度全球經濟很難實現正增長，能控制住疫情、不讓經濟繼續下滑就已經很難得了。另外，2020年以來全球貨幣放水、負利率等，都會帶來一些沖擊。從國內來看，疫情反復還有一些不確定性，比如最近河北、黑龍江等地區一季度經濟增長都比較困難，也可能會對其他地區產生一些影響。中國還存在不少長期的結構性問題，2020年采取這么大力度，宏觀杠桿率有所攀升，這會對下一步的發展帶來一定影響。雖然這是必須做的事情，但也要注意不能再出現“前期刺激政策消化期”。

2021年的宏觀政策

宏觀政策總體方向

在宏觀政策方面，出現了一些新提法：第一，指導思想中增加了“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”。黨的十九屆五中全會精神其實也是圍繞這“三個新”展開的。最近習近平總書記在省部級領導干部研討班上，把構建新發展格局放到很重要的位置，并進一步闡述了構建新發展格局的關鍵問題。第二，提出“鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果”。在現在疫情反復的特殊時期，中央強調要“努力保持經濟運行在合理區間”，要保持經濟運行在“合理區間”就一定會有數量要求。此外，報告中也強調要“以優異成績慶祝建黨一百年”，這是2021年工作的一個重要方向性要求。

宏觀政策的總體要求是“保持連續性、穩定性、可持續性”，其中“可持續性”是第一次提出，有深刻含義。連續性、穩定性是要求和過去保持一致，不做太大改變。但2020年政策的規模和力度，肯定是不可持續的。總的來講，還是會保持積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持對經濟恢復的必要支持，但力度要減小。

“精準有效”“不急轉彎”的要求也和持續性密切相關。首先，肯定要“轉彎”，否則，不可持續，但不能太急，不能轉得太大，不能影響經濟恢復。現在地方最關心的政策轉彎不是貨幣政策，而是財政政策。2020年發行1萬億元特別國債，擴大財政赤字1萬億元，地方政府的日子才能過下去;如果2021年這些政策被取消，中央直達縣市的財政支持沒有了，地方政府的日子怎么過？所以強調轉彎不能太急。其次，要根據不同的時間和狀況，把握好政策的時序、力度和效果，盡可能讓財政和貨幣政策更加精準有效，減少負面效果。要用好寶貴的時間窗口，是指在穩增長壓力不大的時候，要集中力量去推進改革創新，為未來發展奠定基礎。2021年將是一些重大改革的重要時間窗口。

財政政策導向

財政政策強調要“提質增效”“更可持續”“保持適度的支出強度”。強度其實暗含對財政赤字率的考慮。2020年我們將財政赤字率大幅度擴大到3.6%，2021年肯定會有所回縮。財政支出的重點是科技創新、結構調整、調節收入分配。其中“調節收入分配”是新加入的，主要是十九屆五中全會提出“2035年在實現共同富裕取得更為明顯的實質性進展”，要在“十四五”規劃以及有關年度工作中落實。共同富裕雖然在短期內不能取得明顯的實質性進展，但需要財政政策在調節收入分配方面主動作為，久久為功。在構建新格局的過程中，收入分配問題雖然不是最核心的，但肯定是非常關鍵的，如果收入分配關系處理不好，新發展格局很難實現。

貨幣政策導向

貨幣政策要“靈活精準、合理適度”。一是要保持廣義貨幣供應量（M2）、社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配。2020年M2和社融增速大大快于經濟增長，所以2021年肯定要收一些。二要保持宏觀杠桿率基本穩定。2020年宏觀杠桿率上升較快，2021年不能大幅提升。三要處理好恢復經濟與防風險的關系，不能用擴大風險的辦法來保持較高的經濟增速。銀行端特別是中小銀行，要多渠道補充資本金。貨幣政策要重點支持科技創新、小微企業和綠色發展。四要保持人民幣匯率基本穩定。目前出口狀況較好，因為只有中國疫情控制得最好，但如果人民幣繼續升值，出口企業是難以賺錢的。所以要保持匯率穩定，這個難度較大，但十分重要。

構建新發展格局

在宏觀政策把構建新發展格局放在和財政、貨幣政策并列的地位上，強調構建新格局要邁好第一步、見到新氣象。

構建新發展格局要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，同時注重需求側管理。構建發展新格局和供給側結構性改革是什么關系？這涉及對供需兩方面的判斷。2016年中央提出供給側結構性改革，主要是因為供給側的產能過剩，特別是鋼鐵、水泥等行業產能嚴重過剩，如果不加以解決，工業生產者出廠價格指數（PPI）持續下滑，企業就會失去信心，會帶來一系列問題。那么構建新發展格局是否意味著主要矛盾轉移到需求側了呢？也不能這樣認為。需求側管理強調的是宏觀政策，與供給側改革不是一回事。構建新發展格局，主要還是推進供給側結構性改革，而其中很重要的一個方面是以科技體制改革推動科技創新，保障產業鏈供應鏈安全。

構建新發展格局的關鍵是貫通生產、分配、流通、消費各環節。中央經濟工作會議強調要“打通堵點”，所以重點是“循環”。構建新發展格局，關鍵是改革。劉鶴副總理的解讀文章中也提到“構建新發展格局是發展問題，但本質上是改革問題”。構建新發展格局，不改革是做不到的。

理解構建新發展格局有幾點需要注意：第一，新發展格局不等于“雙循環”，社會上用“雙循環”來替代新發展格局，這是不準確的。“雙循環”只是其中一個定語，新發展格局才是落腳點。第二，構建新發展格局的重點是國內國際循環的相互促進，而不僅僅是以國內大循環為主體。第三，新發展格局要貫通循環中的各個環節，而不僅僅是擴大需求。構建新發展格局，需要擴大內需，但不是單純地轉為擴大內需。要通過科技創新、綠色發展、金融等領域的供給側結構性改革，來解決循環不暢的問題。

2021年的工作重點

第一，落實“十四五”規劃。中央經濟工作會議部署的前四個任務，如提升國家戰略科技力量、增強產業鏈自主可控能力、擴大內需、改革，這些與“十四五”規劃建議確定的任務基本一致。后面四個任務，即種子和耕地問題、反壟斷問題、大城市住房問題、碳達峰碳中和問題，在“十四五”規劃建議中雖然做了部署，但沒有具體展開。中央經濟工作會對此進行了具體化。當然，除了上述8個任務，“十四五”規劃建議確定的其他任務也是2021年經濟工作需要落實的，“十四五”建議是中長期的規劃，包括了今后5年每一年的任務。

第二，圍繞構建新發展格局。新發展格局是統領未來發展的一個基本路徑。首先，在總體要求中，構建新發展格局放在了重要位置，強調“三新”，即新階段、新理論、新思路。其次，三大宏觀政策中專門增加了構建新發展格局。再次，三大任務中均強調了與新發展格局的關系。比如產業鏈是新發展格局的基礎，國內市場是新發展格局的重要支撐。最后，八個重點任務在一定意義上也是圍繞新發展格局展開的，比如科技創新、產業鏈、種子、碳達峰等任務，是從供給側的角度來講怎么構建新發展格局;擴大內需、住房，是從需求角度來講構建新發展格局;改革開放和反壟斷，是從體制機制上講如何構建新格局。

第三，綱舉目張，以小見大。在中國這么多復雜的改革發展任務中，年度工作要抓重點，帶動全局。比如農業始終是基礎，是每年工作的重中之重。但要抓重點，2021年的重點抓兩點：一個是種子問題，一個是耕地問題。耕地問題還屬于原則性問題，最主要的還是種子問題。這也和五中全會統籌發展與安全的精神一脈相承。總的來講，我國的農產品供給是安全的、是有保障的，其中口糧和糧食都是有保障的。但種子的保障程度要遠低于農產品和糧食甚至口糧，自主能力差。對于市場不規范、市場秩序亂的問題，抓住的一個重點就是反壟斷。它關系到市場經濟體制的完善，也關系到共同富裕。分配問題跟產權，特別是要素產權密切相關。如果資本無序擴張，資本分配到的肯定更多。事實上，誰控制最稀缺要素的能力越強，誰得到的分配越多，而其他要素所有者分配的就會少一些。所以要處理好資本分配和勞動分配以及與其他要素分配的關系問題。

房地產問題到底應該抓什么？中國的住房問題主要表現在幾個超大型城市住宅供不應求，解決大城市住房問題的關鍵在于“租購并舉”，把租放在前面。未來這些大城市的房子肯定是以租為主，要大量建設租賃住房。

第四，任務更明確，舉措更有操作性。要根據“十四五”規劃精神，進一步提出更具體、直接可以落地的政策。比如，加速城市更新，推動老舊小區改造。國企改革也提出實施好三年行動計劃。

第五，符合實際，解決突出問題。目前社會上反映比較強烈的問題，一個是住房，一個是壟斷。解決住房問題，要抓住主要矛盾，抓住這些特大城市的住房短缺問題，以租為主。我們有三億多人從農村轉移到城市，必須保障他們的住房權益，否則供應鏈、產業鏈、高技能員工等都很難實現。所以中央經濟工作會高度重視住房問題，提出了“以租為主”的基本思路。

關于反壟斷問題，這是我們建立完善的市場經濟體制的必然要求，并不是僅僅針對民營企業或民營資本的。現在的主要問題是平臺壟斷，不要將其過度解讀為針對全體民營企業。要出臺一些法律法規來認定平臺企業壟斷的標準。總的來講，這項任務的提出是非常必要的，是針對現實問題和社會反映的強烈問題提出來的。

第六，長遠問題要從現在開始做。這次專門講到的碳達峰、碳中和，這分別是2030年、2060年的目標，但這次中央經濟工作會議專門強調這項任務，體現了習近平總書記的一貫的重要思想，即長遠問題必須從現在開始一步一個腳印、踏踏實實地做，這樣，才能久久為功，最終完成。

（楊偉民為全國政協經濟委員會副主任、中財辦原副主任。本文根據作者在中國財富管理50人論壇（CWM50）舉辦的“中央經濟工作會議解讀與當前經濟形勢分析”專題研討會上的演講整理而成。本文編輯/王曄君）