《商業銀行法》修訂助力銀行業穩健發展

近年來，我國銀行業飛速發展，參與主體增多，規模不斷擴大，業務范圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷涌現，立法和監管面臨很多新情況，《商業銀行法》中的部分條款已不適應實際需求。修改《商業銀行法》是支持我國銀行業穩健發展的客觀需要，有利于引導銀行業回歸本源、服務實體，也是堅持市場化導向，維護市場公平競爭的現實需要。

2020年10月16日，中國人民銀行發布《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》（以下稱《修改建議稿》），并向全社會公開征求意見。《修改建議稿》條目由95條增至127條，新設商業銀行的公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護等章節，修改幅度較大。修改《商業銀行法》是支持我國銀行業穩健發展的客觀需要，有利于引導銀行業回歸本源、服務實體，防范化解金融風險、維護金融穩定;是堅持市場化導向，建立完善多層次銀行，維護市場公平競爭的現實需要。

《商業銀行法》修訂的背景

經過多年發展，我國形成了以《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《中國人民銀行法》等為核心，其他銀行業監管行政法規、國務院文件、銀行業監管規章和規范性文件為主體，金融司法解釋為補充的銀行業法律法規體系。在該體系中，《商業銀行法》位階較高，具有十分重要的地位和影響。

1995年5月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《中華人民共和國商業銀行法》。2003年12月第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議和2015年8月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議兩次通過《關于修改〈中華人民共和國商業銀行法〉的決定》。近年來，我國銀行業飛速發展，參與主體增多，規模不斷擴大，業務范圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷涌現，立法和監管面臨很多新情況，《商業銀行法》中的部分條款已不適應實際需求，需要全面修訂。

2020年10月16日，中國人民銀行發布《修改建議稿》，并向社會公開征求意見。《修改建議稿》修訂完善后，將提交全國人大審議，并最終產生法律效力。

《修改建議稿》的主要變化

此次《修改建議稿》的法律條目由95條增至127條，新設商業銀行的公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出章節。相較上兩次修訂，此次修改的幅度較大，主要變化可歸納為以下方面。

一是銀行業準入標準上升，差異化監管格局日漸明朗。《修改建議稿》提高了不同類型銀行設立的注冊資本金要求，并在設立條件中增加對股東資質、金融科技和風險管理方面的新要求，并對超過5%的股權轉讓提出審批要求，銀行業準入標準有所提升。在此基礎上，對銀行業務范圍進行了拓展，將托管、衍生品、貴金屬、離岸銀行業務納入銀行經營業務范圍;維持了銀行分業經營的原則，規定商業銀行不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產或非銀行金融機構和企業投資，不允許承銷交易所市場證券。此外，針對城商行、農商行和村鎮銀行重申了不得跨區經營的原則。《修改建議稿》針對系統重要性銀行提出并表、附加資本、壓力測試、恢復與處置計劃、數據管理與報送等要求。同時，提出根據商業銀行資產負債規模、風險水平、系統重要性等因素差異，就各項風險監管指標、公司治理要求、信息披露事項等具體要求進行差異化監管。

二是提高公司治理標準，促進銀行業建立高效公司治理機制。《修改建議稿》新增14條銀行公司治理要求，涉及股東、董事會、監事會等方面，這些要求大多在《商業銀行公司治理指引》《商業銀行股權管理辦法》等監管法規和規章中體現。一些值得關注的新要點包括“股東會或股東大會選舉董事、監事決議應實行累積投票制”。累積投票制是一種更有利于中小股東的表決方式，目前《公司法》對“累積投票制”使用“可以采用”的表述。《修改建議稿》強化了“累積投票制”的使用，增強了對銀行中小股東權益的保護。此外，根據附則對法律適用機構的界定，《修改建議稿》公司治理要求將適用于其他銀行業金融機構，而這些機構要滿足相關的公司治理標準整體面臨較大壓力，如村鎮銀行。

三是強化資本和風險管理，完善銀行業市場化退出機制。《修改建議稿》新增資本與風險管理章節，細化了資本監管要求，將“全球系統重要性銀行應當符合人民銀行規定的總損失吸收能力要求”“逆周期資本緩沖”等最新出臺的監管政策納入;強調人民銀行的宏觀審慎管理和風險監管職能;就風險管理機制、風險管理策略及跨境風險管理等方面提出新要求。同時，《修改建議稿》新增風險處置與市場退出章節，從重組、接管條件、接管組織職責、終止凈額結算、破產清償順序、系統重要性銀行的恢復和處置等方面作出具體要求，為商業銀行市場化退出、緩解道德風險奠定了制度基礎。《修改建議稿》強化了存款保險機構在早期糾正、接管、建立過橋商業銀行及破產清算過程中的職能與作用，進一步強化了市場化處置機制。《修改建議稿》在法律層面明確終止凈額結算制度的有效性與可執行性，使商業銀行未來在金融衍生品交易中完成凈額結算有據可循，有利于非違約方提前終止并快速清理相關交易合約，及時鎖定風險敞口，降低系統性風險。

四是客戶權益保護明顯強化。現行《商業銀行法》僅對存款人保護做出原則性的規定。《修改建議稿》用一章的篇幅強化客戶權益保護，擴大了保護對象及覆蓋產品范圍。與《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》的要求一致，《修改建議稿》對銀行營銷宣傳、信息披露、收費、催收行為等作出具體規定;結合《全國法院民商事審判工作會議紀要》，增加了銀行適當性管理義務;結合近年來《網絡安全法》的相關變化，增加對客戶個人信息保護與數據安全的規定。

五是違法違規處罰力度明顯加大，建立整改承諾機制。《修改建議稿》加大了對侵犯客戶財產權、違反業務經營原則、違反檢查和報送資料規則、違反人民銀行業務規則、直接責任人員、其他人員、騙貸、擅自設立商業銀行以及商業銀行工作人員違規等行為的處罰力度。新增股東懲罰、妨礙風險處置與市場退出懲罰、違規收費和損害客戶權益懲罰要求，顯著提高了違法違規成本。同時，《修改建議稿》新增整改承諾規定，規定銀保監會、人民銀行做出行政處罰前，當事人提出符合要求的書面整改承諾的，經銀保監會、人民銀行同意，可以暫緩實施行政處罰;當事人按承諾期限完成整改的，銀保監會、人民銀行可以依法減輕、從輕處罰;逾期未完成整改的，依法從重處罰。

六是對部分業務經營原則進行了調整。《修改建議稿》刪除了現行《商業銀行法》中按照“人民銀行規定的存貸款利率上下限確定存貸款利率”的相關要求，修改為“商業銀行按照中國人民銀行有關規定，可以與客戶自主協商確定存貸款利率”，順應了我國利率市場化改革的整體方向。《修改建議稿》刪除了“商業銀行貸款，借款人應當提供擔保。商業銀行應當對保證人償還能力，抵押物、質物的權屬和價值及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查”的相關表述，有利于引導商業銀行調整“抵押”思維，更多地投放信用貸款。此外，將貸款業務中行使抵押權、質權而取得的不動產或股權處置時間由兩年延長至五年。《修改建議稿》還增加了貸款用途、賬戶業務及衍生品交易等方面的規定。

對銀行業潛在影響

針對近年來銀行業發展出現的新情況，《修改建議稿》對現行《商業銀行法》進行了全面修訂，有利于引導銀行業回歸本源、穩健發展。《修改建議稿》目前尚處于討論修訂階段，部分政策條款還會面臨調整，其最終影響還應以最終修訂的法律版本為準。目前來看，《修改建議稿》實施可能將對銀行業產生以下影響。

一是行業集中度提升，部分業務面臨調整。10年來，中國銀行業競爭不斷強度上升，市場集中度快速下降。《修改建議稿》強化銀行準入標準，有利于促進行業集中度提升。《修改建議稿》繼續維持了目前分業經營的模式，有利于促進各金融子行業的穩健發展。大銀行和中小銀行的監管成本進一步拉大，銀行將考慮規模擴張帶來的監管成本，采取更理性的發展策略。《修改建議稿》擴大了銀行業務范圍，將有更多銀行申請托管、衍生品、貴金屬、離岸銀行業務牌照，特別是牌照資源相對稀缺的離岸金融和托管業務。同時，強化區域發展定位對城商行、農商行以及村鎮銀行部分業務將產生明顯影響，如聯合貸款、線上存款業務。

二是中小銀行公司治理機制得到優化。恒豐、錦州和包商銀行事件暴露出中小銀行公司治理存在的嚴重問題。《修改建議稿》有利于促進中小銀行完善公司治理架構、厘清和優化股東資質、加強內部人及關聯交易管理，有利于中小銀行風險的防范和化解。累積投票制主要運用于董事和監事的選舉，該機制實施對銀行董事和監事選聘將產生一定影響，能夠在一定程度維護中小股東權益。部分銀行特別是村鎮銀行完全滿足《修改建議稿》公司治理要求的難度較大，如按照《修改建議稿》執行，相關成本將大幅提升。大型銀行已建立了相對完善的公司治理體系，受《修改建議稿》影響較小。《修改建議稿》提出，商業銀行應建立科學合理的薪酬、績效考核等激勵約束機制，確保薪酬水平和結構與本銀行長期經營業績相匹配，并建立與本銀行風險水平相適應的薪酬延期支付和追索扣回機制。與國際同業相比，我國大型銀行在薪酬水平、結構及追索扣回機制設計方面仍存在提升的空間。

三是法律次級TLAC債券具備了發行條件，問題銀行將遵循市場化退出機制。《修改建議稿》在法律層面厘清銀行清算時的償付順序，規定“損失吸收條款債務工具、資本債券等按照合同約定在普通破產債權之后依次清償”，規定了總損失吸收能力（Total Loss-absorbing Capacity，簡稱TLAC）債券清償順序，為法律次級TLAC工具發行奠定基礎。《修改建議稿》將宏觀審慎評估體系（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA）納入法律框架，明確指出商業銀行應當遵守MPA要求，MPA考核規則將可能作為行政規章正式發布，并明確相應處罰標準。《修改建議稿》強化存款保險機構在銀行風險處置各環節的作用和功能。未來，無論從儲戶還是銀行，都愿意將更多存款處于存款保險的覆蓋范圍內。《修改建議稿》進一步完善了問題銀行市場化退出機制，更多銀行可能會遵循市場化退出方式。早期糾正條款中提出“商業銀行資本充足率低于最低要求的，可強制要求各級資本工具及其他損失吸收工具進行減記或者轉為普通股”，從法律上打破了銀行資本工具的“剛性兌付”。

四是銀行將更加重視客戶權益保護，經營合規成本將有所提高。《修改建議稿》強化了客戶權益保護內容，將引導銀行更加重視“以客戶為中心”經營理念的培育。《修改建議稿》規定商業銀行應履行客戶適當性管理義務，但未區分個人客戶和機構客戶、普通個人投資者和專業個人投資者，也未區分資管產品、衍生品等風險較高的產品和其他銀行產品，將在一定程度提高銀行經營的合規成本。

五是銀行業違法違規成本不斷提高，可爭取減輕、從輕處罰機會。《修改建議稿》加大了對違法違規的懲罰范圍和力度，針對銀行業發展存在的“亂象”提出了更嚴格的懲罰措施，銀行業罰單數量和規模可能呈現上升趨勢。商業銀行應關注監管機構制定整改承諾辦法，在監管機構進行行政處罰決定前，商業銀行可積極與監管機構就整改事項展開溝通，針對違規經營行為按照監管要求做出相應整改承諾，并嚴格按照整改期限完成整改，爭取減輕、從輕處罰。

六是部分業務原則將受到一定程度影響。《修改建議稿》鼓勵商業銀行按照市場化方式與客戶自行決定存貸款利率，尊重銀行自主經營權利，鼓勵銀行業金融機構發放信用貸款，解決小微企業、個體工商戶貸款缺乏擔保的痛點。將房地產和股權處置時間延長，有助于緩解商業銀行資產處置壓力，提升處置效率。允許商業銀行為企事業單位客戶開立多個基本賬戶，一定程度增加了銀行賬戶管理難度。對貸款用途進行明確要求，有利于加強貸款用途監控。將“審貸分離、分級審批”的規定細化為“商業銀行應當實行統一授信、審貸分離、全流程管理的制度，合理確定授信方式、額度、利率和期限”，有利于完善授信審查責任認定機制，提高授信審查審批人員的工作積極性。

（熊啟躍為中國銀行研究院高級研究員。本文編輯/王曄君）