構建更加緊密的命運共同體：上海合作組織戰略定位與發展方向

孫壯志

2012年6月2日，北京天安門廣場布置一新，喜迎上海合作組織北京峰會召開。（ICphoto 圖片）

2021年是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）成立20周年。在推進各領域務實合作的實踐中，上合組織取得了舉世矚目的發展成就，已成為歐亞大陸幅員最廣、人口最多、潛力最大的區域合作組織。作為一個年輕的地區合作機制，上合組織于2017年接收印度和巴基斯坦為成員國，并于2018年召開青島峰會，昭示“八國合作模式”正式開啟，其全球影響力進一步提升。在新冠肺炎疫情背景下，國際格局的復雜變化給多邊合作帶來新挑戰，上合組織的發展也遇到了一些新困難。但在“上海精神”指引下，成員國領導人就上合組織的未來發展已經形成了一系列共識。展望未來，在全球和地區治理體系面臨重塑的關鍵階段，上合組織應以更加寬廣的視野參與和處理地區和國際問題，適應地區和成員國的現實情況及形勢變化，及時調整合作目標，爭取重點領域合作有所突破，積極打造新型國際關系，為地區穩定與發展作出獨特貢獻。

大變局下上合組織的創新性發展

百年未有之大變局使得一些解決地區和全球問題的議程受到不同程度的沖擊。一方面，疫情對全球化、區域化進程造成負面影響，給國際經貿合作制造了很多障礙，導致原有的產業鏈、價值鏈斷裂，許多國家內部問題被放大，并外溢到周邊形成新的地區問題。另一方面，個別大國始終不放棄針對別國的霸凌行徑和冷戰思維，不斷激化國與國之間的矛盾和沖突。這種情況更凸顯維護多邊主義、推動地區合作的重要性和必要性。上合組織在一定程度上代表了廣大發展中國家和新興經濟體的利益訴求，提倡對話合作與互利共贏，積極推動貿易投資便利化，努力在平等、互惠、共贏的基礎上實現不同文化傳統、不同社會制度國家間的包容與融合，為成員國的發展創造更好的地區與國際環境。面對全球治理與多邊合作受阻的新形勢，上合組織將進一步彰顯其獨特價值。

第一，上合組織提出了國際合作的新理念。全球政治、經濟和安全格局的大調整、大變化，對上合組織來說既是挑戰，也是機遇。在全球化面臨新問題、貿易保護主義和單邊主義抬頭的背景下，上合組織代表了一種新的力量，在各國發揮自身優勢、實現互利互惠的區域大融合方面可以發揮特殊作用。上合組織不斷創新合作理念，把握時代發展的新趨勢、新潮流，其中最具代表性的是習近平主席提出的要進一步弘揚互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展的“上海精神”，這是上合組織的旗幟和靈魂，是成員國開展合作的前提和基礎，也是上合組織始終保持健康穩定發展的力量源泉。在“上海精神”指引下，成員國提倡創新、協調、綠色、開放、共享的發展觀，踐行共同、綜合、合作、可持續的安全觀，秉持開放、融通、互利、共贏的合作觀，樹立平等、互鑒、對話、包容的文明觀，堅持共商共建共享的全球治理觀，破解時代難題，化解風險挑戰。

第二，上合組織探索打造區域合作新模式。隨著大國地緣政治經濟博弈升級，傳統的區域合作模式受到廣泛質疑，難有大的作為。美國為了維持其霸主地位，采取敵視中國和俄羅斯的政策，積極拼湊反華、反俄聯盟，在中、俄周邊頻繁制造事端，還試圖把同為上合組織成員國的印度拉上其遏制中、俄發展的戰車。在中美、俄美關系長期處于緊張狀態的情況下，推動中俄印三國在多邊框架中加強戰略互動，在地區事務中協調彼此利益，借助上合組織平臺樹立新型國際關系的典范，顯得更加重要。

2021年4月26日，上海合作組織國際投資貿易博覽會暨上海合作組織地方經貿合作青島論壇在山東省膠州市方圓體育館舉辦。圖為與會嘉賓觀看機器人表演。（IC photo 圖片）

第三，上合組織為維護地區和平作出新貢獻。上合組織從安全領域的合作起步，從最初的以打擊極端主義、恐怖主義、分裂主義“三股勢力”和毒品走私等跨國犯罪為主，到關注更為廣泛的非傳統安全挑戰;從參與阿富汗、敘利亞等地區熱點問題的解決，再到應對能源安全、糧食安全、生態安全、網絡信息安全等新威脅。疫情帶來的公共衛生危機導致很多安全難題被放大，邊界沖突等傳統安全問題增多，地區安全形勢日趨嚴峻，對上合組織的安全合作提出新的要求。成員國著眼疫情常態化背景，共同構筑邊境地區聯防聯控機制，確保地區產業鏈、供應鏈安全順暢，穩步推進各領域合作。同時，中方倡導各國遵循共同、綜合、合作、可持續的安全觀，為有效應對各類威脅和挑戰、營造良好地區安全環境指明方向，使得上合組織日益成為維護地區穩定的重要力量。

第四，“一帶一路”倡議為上合組織多邊合作增添新動力。新形勢下地區各國發展和恢復經濟的任務繁重，希望能夠借助國際合作加大對外開放的力度，中亞國家、俄羅斯、巴基斯坦和4個觀察員國都是“一帶一路”建設的積極參與者，中國和俄羅斯還推動絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟進行對接合作，為上合組織框架內的經濟合作增加了新的議題。作為成員國戰略規劃對接的重要平臺，上合組織框架內的經濟和貿易合作通過了新的長期綱要，“一帶一路”倡議推動地區合作主體日益增多，并通過落實一些優先領域的多邊項目，為地區國家的共同發展創造了良好條件。

2019年 6月11日，在中塔卡拉蘇口岸，等待入境的塔吉克斯坦旅客在一起合影。（新華社圖片）

第五，關注民生為成員國多邊合作開辟新路徑。疫情暴發后，各國的衛生和社會保障體系承受了巨大壓力，貧困和失業問題更為突出，社會分化也導致極端的種族和排外情緒增加，影響了國家間的相互信任。對上合組織成員國來說，一方面經濟持續增長和結構轉型的壓力增大;另一方面社會民生問題日益凸顯，需要加大對弱勢群體的扶持力度，盡快解決國內發展遇到的難題。上合組織加強成員國公共衛生領域合作，統籌和協調應對衛生防疫領域突發情況，在藥物、疫苗、檢測試劑等方面加強科技合作。為此，相關成員國于2020年11月10日通過了《上合組織成員國應對地區流行病威脅聯合行動綜合計劃》。同時，成員國還在減貧領域加強經驗交流，推動環保、科技、地方合作，著力夯實民間友好的人文基礎，為多邊合作提供更為堅實的社會支撐。

圍繞建設地區命運共同體打造新型機制

上合組織成立伊始就確立了區域合作的主要目標，作為政府間合作組織在政治、經濟、安全、人文等方面逐步明確主要定位，并根據地區的實際情況及成員國共同關心的問題，在不同領域確定了具體任務。當前，國際格局復雜多變，特別是新冠肺炎疫情背景下上合組織成員國面臨的挑戰增多，域外大國在地區的滲透也影響到一些上合組織成員國的主權安全和社會安全。上合組織在戰略定位上需要根據形勢變化及時作出調整，對國際關系中出現的新問題提出應對方案，更加深入地參與全球治理體系改革。

一、上合組織區域和功能定位的新變化

從區域定位來說，上合組織的地理范圍不斷擴大，成立之初重點關注中亞的安全問題，后來吸納印度、巴基斯坦擴及整個南亞。隨著伊朗、白俄羅斯成為觀察員國，其領導人參加上合組織元首峰會和政府首腦會議，這在一定程度上拓展了上合組織的區域界限，也使外界對上合組織下一步擴員有了各種各樣的猜測。上合組織的區域定位雖然出現調整變化，但立足于歐亞大陸腹地、解決各國面臨的共同發展問題和應對各種安全挑戰的任務是明確的。

從功能定位來說，上合組織的合作領域同樣不斷擴大，從成立之初強調經濟和安全“兩個輪子”，到后來重視政治、經濟、安全、人文等各領域合作。上合組織作為綜合性區域合作組織，在地區日益發揮更大的作用，也通過實際行動有力回擊了西方關于上合組織要成為“東方北約”的不實揣測。同時，由于成員國國力相差懸殊，且各自希望借助多邊合作實現的地區利益也各不相同，相關成員國對上合組織能夠發揮的功能有不同的理解。上合組織在推進具體領域合作的過程中，難免會遇到這類問題的困擾，導致一些決策難以落到實處，妨礙機制的有效運轉，在一定程度上削弱了解決實際問題的能力。

二、打造更加緊密的命運共同體

要在戰略定位上有所突破，就必須在多邊合作的功能和方向上另辟蹊徑、突破傳統的思維和行為定式。在2018年6月舉辦的上合組織青島峰會上，習近平主席提出“構建上合組織命運共同體”的重要倡議，為走出一條區域合作的新路指明了方向。在2020年上合組織成員國元首理事會第二十次會議上，習近平主席進一步提出，成員國要共同建設衛生健康、安全、發展和人文共同體?！八膫€共同體”從實踐層面詮釋了如何根據地區形勢的變化面向未來搭建更為合理的治理結構。對上合組織來說，命運共同體不僅是一個重要目標和未來合作狀態，而且是一種不同于傳統合作方式的新實踐與新探索，可以從根本上解決上合組織的戰略定位問題。

2021年8月17日，同江中俄黑龍江鐵路大橋實現鋪軌貫通。 （新華社圖片）

所謂命運共同體，就是強調國家間的相互依存、相互信任、相互促進、相互包容，在追求本國利益時能兼顧他國合理關切，謀求本國發展時能帶動他國共同發展。未來上合組織一方面要在完善地區治理體系方面扮演獨特角色，另一方面因為有中、俄這樣的世界性大國參與，多邊合作不可能只局限在一個特定的地區。另外，在成員國間經濟、軍事實力相差懸殊的情況下，堅持大小國家一律平等、協商一致的原則，也是上合組織的鮮明特征。習近平主席提出的“構建上合組織命運共同體”倡議已經成為上合組織成員國共同努力的目標，具有特殊的時代價值和現實意義，標志著上合組織注定是一種創新性的國際關系實踐。

三、上合組織成為新型區域合作的示范

上合組織作為一個多邊機制，在戰略定位上必須形成廣泛的共識，特別是要通過領導人會晤形成各方均可接受的政治決議。中國和俄羅斯是上合組織中負有特殊責任的大國，被稱為上合組織的“雙引擎”。20年來中俄雙邊合作穩步發展，2019年兩國領導人宣布發展新時代全面戰略協作伙伴關系，重視在國際和地區層面的合作，重視在上合組織、金磚機制等多邊框架內的協調。新時期中俄兩國不斷加強戰略互動，有望超越傳統國際關系思維，為上合組織找到更加寬廣的發展路徑。2019年6月，習近平主席在上合組織比什凱克峰會上提出，要把上合組織打造成團結互信、安危共擔、互利共贏和包容互鑒的典范?！八膫€典范”涵蓋了政治、安全、經濟和人文等幾個主要合作領域，并且明確了合作的基本原則。上合組織倡導的新型區域合作包括五方面內涵：一是大小國家一律平等;二是寬領域、多主體;三是多邊和雙邊相互結合、相互促進;四是承認差異、尊重差異;五是立足地區實際，開展合作。上合組織倡導真正的多邊主義，因此被視為新時期多極化和國際關系民主化的重要支柱。

上合組織為成員國加強新時期合作提供重要平臺

新形勢下，上合組織不僅是地區國家實現穩定和發展的磋商協調機制，而且更應成為成員國密切交流互動的重要平臺。為此，上合組織一方面要加強自身組織建設，提高工作效率，完善各領域合作的法律基礎，開展信息共享、聯合行動、項目支撐、執法互助，著力提升應對復雜局面的能力;另一方面，上合組織成員國需要在地區和國際事務中進一步相互支持、相互配合，共同維護成員國經濟和安全利益。

2017年6月15日，上海合作組織地區反恐怖機構執委會在烏茲別克斯坦首都塔什干舉行印度和巴基斯坦國旗升旗儀式，迎接兩個新成員的加入。（新華社圖片）

上合組織是冷戰結束后誕生的新型區域合作機制，在特殊的國際環境和嚴峻的外部挑戰中經受了一系列考驗，找到了一種適合成員國和地區發展的合作方式。但也應看到，上合組織的決策效率和行動能力仍有待進一步提升，特別是擴員后相關成員國在一些具體領域存在分歧，在一些重大問題上相互支持的力度有限。部分西方人士因此“唱衰”上合組織，認為其已不可避免地走向“論壇化”。實際上，上合組織還擁有巨大的合作潛力，需要在務實合作方面拓寬思路。習近平主席為上合組織下一步發展指明了方向，即共同打造地區命運共同體，以此來引領區域合作的新模式，為廣受贊譽的“上海精神”注入新的時代內涵。但在實踐層面如何形成合力、如何向前推進，尚需細化和抓好落實。這需要進一步推動成員國間的務實合作來實現，特別是要加強彼此間的戰略協調。

一是上合組織要始終堅持“結伴不結盟”的合作宗旨，堅持開放、透明，不對抗、不針對第三方，遵守公認的國際法準則。上合組織要遵循區域性、政府間、條約保障等國際組織的基本規律，不成為軍事同盟，較長時期內也不具備建立經濟聯盟的條件，近期重點還是加強政治與安全合作。要堅持其獨特的政治功能定位，進一步強化元首峰會的作用，做好自上而下的政治引領。

二是上合組織擴員后要繼續推進體制機制改革，對既有的活動方式與關注重點進行必要調整。一方面，需要加強工作機制建設，繼續發揮好中俄“雙引擎”作用，把中亞視為多邊合作的核心區域;另一方面，在印度和巴基斯坦加入后，上合組織面臨的形勢和任務都發生了一些改變，需要與時俱進地改革自身合作機制與合作方式，既要保持上合組織成立之初確立的合作原則，保證合作進程不受干擾，又要從體制上有所突破，避免出現不必要的內部隔閡，提升決策效率。

三是上合組織各領域合作要體現綜合性、長期性、具體性。目前的多邊合作雖然針對性比較強，但原則性的聲明還比較多，簽署文件約束力還不強。此外，上合組織缺少強有力的實體支撐，現只有2個職能相對簡單的常設機構（北京的秘書處和塔什干的地區反恐怖機構），缺少戰略性的項目和集體行動機制。下階段，上合組織可探索設立更多專業性的常設機構。

四是上合組織與其他國際組織要形成更好的互動關系。上合組織雖然已經是聯合國大會的觀察員，近些年增加了與主要國際金融機構的聯系，且與獨聯體、歐亞經濟聯盟、集體安全條約組織等簽署了合作協議，但這些大都是俄羅斯主導的區域機制。未來上合組織應進一步擴大對外合作，與歐亞大陸各種多邊機制尋求更多對話機會，在建立伙伴關系網絡方面更加努力作為。

五是上合組織要進一步夯實合作基礎，為今后發展增添新動力。作為一個政府間合作組織，部門間的合作起到了重要作用，但僅僅靠一些部長級會晤，難以帶動多邊合作持續向前發展。未來上合組織應進一步增加合作的主體，豐富合作的方式，重視成員國的地方合作、企業合作、行業合作，使各種各樣的社會團體、民間組織都參與其中，推動上合組織的多邊合作在各層面上同步前行。同時，在法律保障和規則制定方面，上合組織需要有更為專業的頂層設計，進一步壯大上合組織的基礎性力量。

2018年7月16日，以“新上合、新伙伴”為主題的第三屆上合組織青年交流營在青島開營。圖為在當日的開營儀式上，上合組織國家的青年代表進行帆船拓展訓練。（中新社圖片）

結語

隨著進入成立后的第三個10年，上合組織迎來了一個非常關鍵的發展階段。前20年上合組織的發展經歷過高歌猛進的順境，也遭遇過地區形勢急劇變化的現實挑戰。未來上合組織在推進多邊合作時不必求全求大，要避免各個部門不計成本“一哄而上”，應有重點、有步驟地落實元首峰會通過的文件。同時應該看到，新冠肺炎疫情背景下國際格局加速轉變，區域合作面臨的困難增多：從內部來說，有產業結構和供需關系方面的問題，也有經濟和外交政策方面的阻礙，甚至還有文化差異和社會情緒導致的分歧;從外部來說，來自美國、歐洲的國際壓力增大，中、俄周邊的地緣政治壓力上升，個別上合組織成員國在西方“印太”戰略拉攏下表現出離心傾向。

目前上合組織的目標、方向基本明確，但推進多邊合作的基礎仍需不斷夯實。中國為上合組織的成立與發展作出重大貢獻，也將為推動上合組織進一步發展發揮更大作用，特別是要打牢多邊合作的政治和社會基礎，著重解決好“容”（文化）和“融”（經濟）的問題，推動多邊和雙邊相結合，促進成員國戰略規劃的對接合作，使上合組織逐步成為地區合作無可替代的重要平臺和國際關系民主化的重要支柱。

本文是國家社科基金重大項目“上海合作組織命運共同體構建研究”（項目批準號：19ZDA130）的階段性成果

作者系中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所所長、研究員