上海合作組織安全合作的進程、動力與前景

鄧浩

今年是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）成立20周年。20年來，上合組織堅決摒棄冷戰思維，提出并率先踐行以合作安全、共同安全、普遍安全為原則的新型安全觀，絕不人為樹立假想敵，著力應對非傳統安全威脅，有效維護了地區穩定大局，為成員國社會經濟發展和人民安居樂業創造了必不可少的安全環境。20年來，上合組織成員國保持了基本穩定，經濟總體向好，各國國內生產總值（GDP）和人均GDP增速均高于同期世界平均水平，上合組織有力的安全保障功不可沒。上合組織堅持安全優先的做法和經驗不僅為自身可持續發展注入源源不斷的強大動力，也為地區和全球安全治理探索出一條新的希望之路。

上合組織安全合作的三大轉變

安全合作是上合組織20年來的最大亮點，始終在上合組織發展過程中占據優先位置，是成員國利益的主要匯合點和合作成效最為顯著的領域。上合組織安全合作取得的進展集中體現在三個重大轉變上。

第一，從邊境地區安全合作轉向著力應對非傳統安全威脅。上合組織安全合作最早可以追溯到“上海五國”時期。作為上合組織的前身，“上海五國”于1996年和1997年先后簽署《關于在邊境地區加強軍事領域信任的協定》和《關于在邊境地區相互裁減軍事力量的協定》，成功實現了成員國之間的邊境地區安全，開啟了邊境地區和平穩定安寧新時期，為五國建立團結互信、睦鄰友好關系奠定了堅實基礎。1997年之后，“上海五國”會晤內容逐漸從邊境安全擴大到地區安全。2001年6月15日，哈薩克斯坦共和國、中華人民共和國、吉爾吉斯共和國、俄羅斯聯邦、塔吉克斯坦共和國和烏茲別克斯坦共和國元首簽署了《上海合作組織成立宣言》，標志著上合組織正式成立;同時簽署了本組織第一個正式法律條約《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》（《上海公約》），標志著上合組織安全合作重心開始從“上海五國”時期的傳統安全合作轉向非傳統安全合作。上合組織是最早鮮明提出打擊“三股勢力”的國際組織，也是第一個對“恐怖主義”作出明確界定的多邊機構?！渡虾９s》對成員國反恐合作的原則、內容、方式以及成員國的權利和義務作出明確規定，并提出籌建地區反恐怖機構，為上合組織開展非傳統安全合作提供了基本的法律依據。20年來，打擊“三股勢力”一直是上合組織安全合作的重中之重。2004年，上合組織在烏茲別克斯坦共和國首都塔什干建立了地區反恐怖機構，為上合組織打擊“三股勢力”提供了機制保障。2005年后，上合組織開始定期舉行“和平使命”聯合反恐軍演，對“三股勢力”形成強大震懾。2009年、2017年，上合組織元首相繼簽署《上海合作組織反恐怖主義公約》和《上海合作組織反極端主義公約》，進一步豐富完善了打擊“三股勢力”的法律體系，標志著上合組織反恐合作日益走向深入。

2021年3月18日，上合組織地區反恐怖機構理事會第36次例會在烏茲別克斯坦首都塔什干召開。（新華社圖片）

第二，從反恐合作轉向全方位應對各種非傳統安全威脅。20年來，上合組織在聚焦反恐合作的基礎上，根據形勢發展和現實需要，不斷拓展新的非傳統安全領域合作，以預防、阻遏和打擊形形色色的新型非傳統安全威脅，確保對地區安全穩定的全覆蓋。一是開啟打擊販毒、非法販運武器和非法移民等跨國犯罪活動。2004年，上合組織首次通過打擊販毒的合作文件，隨后出臺了禁毒戰略，并開展了“捕鼠網”“蛛網”等聯合禁毒行動，成效顯著;2008年，上合組織成員國簽署《上海合作組織成員國政府合作打擊非法販運武器、彈藥和爆炸物品的協定》，積極應對跨國有組織犯罪。二是開創信息安全領域合作。2005年，上合組織首次提出要防范信息恐怖主義，將上合組織安全合作從傳統領域擴展到網絡空間。2006年6月15日，成員國元首簽署了上合組織第一個關于信息安全合作的專門性文件——《上海合作組織成員國元首關于國際信息安全的聲明》，隨后出臺了共同行動計劃、政府間合作文件和共同措施，開展了網絡聯合反恐演習并逐漸使之機制化。三是積極開展應對流行病等方面的合作。2018年，《上海合作組織成員國元首關于在上海合作組織地區共同應對流行病威脅的聲明》正式簽署，開啟了上合組織應對“軟性”非傳統安全挑戰的序幕。2020年新冠肺炎疫情蔓延，上合組織積極應對，出臺了包括聯合聲明、共同措施在內的多項舉措，彰顯成員國共同應對新冠肺炎疫情的信心和決心，顯示了上合組織安全合作的巨大潛力。

第三，從內部安全合作為主轉向內外并重，不斷拓展對外安全合作新空間。一是合作覆蓋的地域不斷擴大。隨著2017年印度、巴基斯坦成為上合組織新的正式成員，上合組織安全合作區域從中亞延伸至南亞。二是積極推動阿富汗和解與重建。建立“上海合作組織—阿富汗聯絡組”，吸納阿富汗為觀察員國，并在2019年通過聯絡組行動路線圖。2021年7月，上合組織舉行了聯絡組外長會并發表聯合聲明，對阿富汗局勢最新發展及時發出了“上合聲音”，彰顯負責任國際組織的作用。三是不斷深入參與全球安全治理。20年來，上合組織在著力實施區域安全治理的同時，隨著合作成員、合作領域、合作機制的不斷擴大和完善，對全球安全治理的參與度逐漸加大，不斷提出全球安全治理新主張，如呼吁國際社會盡快制定各方都能接受的《關于國際恐怖主義的全面公約》和《制止核恐怖主義行為國際公約》;在聯合國和安理會的核心協調作用下建立應對新威脅和新挑戰的全球體系;制定不在外空部署武器，不針對外空使用武力或以武力相威脅的全面協議;加強戰略穩定和不擴散大規模殺傷性武器的國際體系;加強國際信息安全合作等。同時，針對國際重大突發安全事件發出“上合強音”，在諸如“9·11”事件、朝核問題、伊朗核問題、“阿拉伯之春”、敘利亞內戰、“烏克蘭危機”等重大熱點問題上，上合組織成員國加強協調，伸張國際公平正義，反對強權政治，促進和平與安全，從而樹立了國際和平維護者的正面形象，為世界局勢增添了確定性和正能量。四是加強與國際安全組織和機制的橫向聯系與合作。2004年獲得聯合國觀察員地位以來，上合組織先后與聯合國秘書處、毒品和犯罪辦公室、聯合國中亞預防性外交地區中心、安理會反恐委員會等安全機構建立了合作關系，表示將合作應對國際社會面臨的新挑戰與新威脅。此外，上合組織也注重與地區性國際安全組織或機制建立聯系和協作。從2005年開始至今，上合組織陸續與獨聯體、東盟、集體安全條約組織、亞信會議等簽署了正式合作文件。與歐安組織、金磚國家合作機制也建立了聯系。

上合組織安全合作的基本經驗

上合組織誕生于冷戰結束后新舊國際秩序轉換的關鍵時刻。面對成員國在政治制度、經濟發展和文化傳統上的巨大差異，上合組織不畏艱難、加強協調，逐步摸索出一條維護地區安全與穩定的新路，不僅為維護地區和國際和平安全、減少和平赤字作出重要貢獻，也為維護其他地區乃至整個國際社會和平與穩定提供了重要經驗借鑒。

第一，創造性地提出和踐行“新型安全觀”，始終秉持先進的安全合作理念。上合組織是一個安全先行的國際組織，發端于邊境地區安全合作。正是秉持著一種完全不同于冷戰時期的新理念，“上海五國”成功地解決了成員國之間的邊境地區安全問題，為世界其他地區解決類似問題提供了典范，并孕育出具有示范意義的以相互信任、裁軍與合作安全為內涵的新型安全觀。2002年，上合組織積極倡導互信、互利、平等、協商的新型安全觀，對新型安全觀內涵作出新的提煉。2014年，上合組織提出要實現共同、綜合、合作、可持續安全，從而進一步豐富了新型安全觀的時代內涵，為上合組織安全合作乃至全球安全治理提供了先進理念和方向指引。上合組織倡導的新型安全觀的核心要義就是要超越冷戰思維、零和博弈、文明沖突的窠臼，實現合作安全、共同安全和普遍安全。一是絕不走軍事結盟的老路，明確上合組織不具有軍事集團性質，強調不結盟、不對抗、不針對第三方和對外合作，堅持尊重各國獨立主權，不干涉內政，不以武力相威脅，反對以犧牲別國安全換取自身絕對安全的做法，追求普遍安全。二是以互信求安全、以對話促合作。強調成員國之間要互不使用或威脅使用武力，平等互利，不謀求在毗鄰地區的單方面軍事優勢，和平解決成員國之間分歧，實現合作安全。三是通過協商解決安全難題。堅持大小國家一律平等，實行“協商一致”原則，充分調動成員國積極性、主動性，鼓勵成員國平等參與地區安全治理，通過對話協商解決共同面臨的安全難題，實現共同安全。

2015年11月12日，參加第八次上海合作組織緊急救災部門領導人會議的中、哈、吉、俄、塔、烏等6個國家的救災部門領導人及上合組織秘書處、國際民防組織等代表團走進中國公安消防部隊，現場觀摩裝備展示和救災、化工等科目的救援實戰演練。（中新社圖片）

第二，以非傳統安全合作為中心，強化安全合作機制和制度建設。應對共同面臨的非傳統安全威脅是上合組織的“初心”所在，為上合組織安全合作提供了強勁的內在動力。20年來，上合組織始終把非傳統安全合作作為安全合作的重心，高度注重相應的制度和機制建設，不僅確保了上合組織安全合作有序進行，也為破解全球安全治理難題、構建新型全球安全治理體系提供了有益借鑒和參考。從合作制度看，迄今成員國已經簽署30余份涉及安全事務的合作文件，涵蓋反恐、反極端主義、禁毒、打擊非法武器販運、保障國際信息安全、應對流行病傳播等多個領域，建構了一套比較完整規范的安全合作法律體系，并形成了反恐演習、聯合安保、聯合執法、情報交流、人員培訓等成熟的安全合作項目，不僅促進了地區安全治理，也為全球安全治理提供了可資借鑒的制度范本，具有示范性和普適性。從機制上看，20年來，上合組織已經建立起地區反恐怖機構（常設機構）、會議機制（安全會議秘書會議、國防部長會議、總參謀長會議、公安內務部長會議、邊防部門領導人會議、禁毒部門領導人會議、司法部長會議、總檢察長會議、最高法院院長會議）、高級別官員會議以及專業工作組等常設和非常設機構相結合的合作機制，從而為上合組織安全合作提供了必不可少的機制保障，不僅確保了上合組織安全合作正常有序運轉，也為全球治理機制建設提供了可資借鑒的實踐經驗。

第三，切實走在時代前列，長期保持對地區和全球安全合作的引領作用。從20年安全合作實踐來看，上合組織一直是“先知先覺”的。上合組織在國際上首次對“恐怖主義”作出明確定義，并第一個推出了《上海公約》，2001年的“9·11”事件充分證明了上合組織的準確預見性。2018年，上合組織通過了《上合組織成員國元首關于在上合組織地區共同應對流行病威脅的聲明》，2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情應驗了上合組織的預警。在信息安全問題上，上合組織在國際上也是引領者。早在2005年，上合組織就提出要防范信息恐怖主義，2006年通過了關于國際信息安全的聯合聲明。2015年1月，以上合組織成員國名義提交的“信息安全國際行為準則”修訂稿作為聯合國正式文件散發。在上合組織不懈推動下，2019年，聯大通過了《在國際安全背景下的信息和電信領域發展》和《反對將信息通信技術用于犯罪》兩項決議。在安全合作上的“先知先覺”使上合組織成為地區和全球安全合作的引領者，其經驗做法對21世紀地區和全球治理體系的構建和運行具有重要借鑒價值。

上合組織安全合作的動力源泉

上合組織安全合作取得成功絕非偶然，是多種因素積極推動、綜合作用的結果。

第一，中俄攜手合作提供強大動力。中俄是公認的促進上合組織發展的“雙引擎”，是推動上合組織安全合作的主要力量和動力所在。一是為上合組織安全合作發揮引領和示范作用。不結盟、不對抗、不針對第三方原則最初是在總結中蘇關系歷史經驗和教訓的基礎上得出的結論，不僅確保了中蘇/中俄關系正常有序運行，也為上合組織安全合作提供了理念引領。“上海五國”簽署的《關于在邊境地區加強軍事領域信任的協定》和《關于在邊境地區相互裁減軍事力量的協定》也受到中蘇處理相關問題的啟發。早在1989年簽署的《中蘇聯合公報》中就明文規定，要將中蘇兩國邊境地區的軍事力量裁減到與兩國正常睦鄰關系相適應的最低水平，并為在邊境地區加強信任、保持安寧作出努力。2001年7月16日，《中俄睦鄰友好合作條約》簽署，成為中國與上合組織成員國簽署的第一個類似條約，不僅確立了中俄兩國關系基本準則，也為上合組織成員國建立世代友好、永不為敵的睦鄰友好合作關系提供了先行示范。二是共推安全領域合作。中俄大力支持在上合組織框架下舉行聯合反恐軍事演習，并把中俄兩國雙邊演習擴展為上合組織“和平使命”多邊反恐軍事演習，為上合組織安全合作作出重要貢獻。三是競相貢獻各自智慧和力量。20年來，中國積極倡導發展并踐行新型安全觀，推動訂立《上海合作組織反極端主義公約》，建立中國—上合組織國際司法交流合作培訓基地，成為上合組織安全合作的積極推動者。俄羅斯同樣也是上合組織安全合作的重要貢獻者。俄羅斯充分發揮在國際組織方面的經驗優勢，積極構筑上合組織安全合作制度框架，對簽署《上海公約》、建立上合組織地區反恐怖機構、出臺反恐怖主義公約、推出《上海合作組織至2025年發展戰略》都作出了積極貢獻。俄羅斯還發起關于解決阿富汗問題的國際會議，嚴防阿富汗戰亂向上合地區外溢，積極維護上合地區的安全與穩定。

第二，“上海五國”奠定堅實基礎。一是為上合組織安全合作提供重要理念來源。新型安全觀最初是在總結“上海五國”合作經驗的基礎上產生的，代表著“上海五國”機制的成功實踐，不僅為上合組織安全合作提供了先進理念，也鍛造了上合組織安全先行、安全優先的特點。二是為上合組織安全合作提供了機制和經驗支持?！吧虾Ｎ鍑睍r期除元首會晤機制外還建立了國防、內務、安全、邊防等多個經常性安全磋商協作機制，這為上合組織成立后的安全合作機制建設提供了極大便利，上合組織的諸多安全機制即是在繼承“上海五國”相應機制的基礎上發展而來。同時，在“上海五國”時期，成員國的會晤內容逐漸從邊境安全擴大到地區安全，這為上合組織將安全合作重心轉向非傳統安全合作奠定了良好基礎。

第三，應對地區安全局勢變化和挑戰是長期任務。上合組織成立以來，國際和地區安全局勢波詭云譎，變幻莫測，不確定、不穩定因素層出不窮，對成員國穩定構成嚴峻考驗，凸顯加強上合組織安全合作的必要性、重要性和緊迫性。上合組織成立之際，受阿富汗戰亂影響，“三股勢力”活動猖獗，發動多起重大恐怖襲擊，對中亞國家政局穩定構成嚴重威脅，地區安全面臨嚴峻挑戰。在此背景下，上合組織成員國在打擊“三股勢力”問題上迅速達成共識，并簽署了相關條約?！叭蓜萘Α辈粩嗯d風作浪客觀上加快了上合組織的安全合作，而“顏色革命”、持續不斷的經濟和金融危機、“阿拉伯之春”、敘利亞內戰、烏克蘭危機、獨聯體動蕩等則對成員國安全合作產生了明顯的倒逼作用。近年來，世界百年未有之大變局加速演變，新冠肺炎疫情肆虐蔓延，阿富汗局勢因美軍撤離再次生變，對地區安全和成員國國內安定構成新的嚴峻挑戰，這為上合組織強化安全合作提供了新的契機、提出了新的任務。

2021年8月22日，參加“和平使命-2021”聯合軍演的中方參演部隊在進行鐵運裝載。（新華社圖片）

上合組織安全合作的方向和目標

當前，大變局、大疫情、大博弈相互交織，國際形勢進入動蕩變革期，上合組織安全合作面臨新的形勢和任務。未來上合組織應增強憂患意識，繼續把安全合作作為重中之重，著力推進地區安全治理，努力開創上合組織安全共同體建設新局面。

一是貫徹新安全觀，積極打造安全共同體。內外聯動，加強信息、生物安全合作，加大去極端化合作，遏制極端思想蔓延，多措并舉打擊“三股勢力”，筑牢隔絕國際極端勢力防火墻;支持成員國維護自身政治安全和社會穩定，反對外部勢力以任何借口干涉成員國內政，構筑防止“顏色革命”滲透隔離帶;加強環保、應對氣候變化、自然災害和流行病傳播等“軟性”非傳統安全領域合作，加大金融、糧食、能源、數字等領域安全合作;綜合施策，提高保障在各自境內的其他成員國人員企業生命財產安全的能力。

二是放眼地區和全球，確保在全球和地區安全治理中發揮更大作用。加強和深化與聯合國等國際和地區安全組織或機制的聯系，加大對地區性、全球性安全問題的關注。聚焦地區安全治理，積極參與解決阿富汗問題，努力將來自阿富汗的安全風險降至最低，塑造公正合理的地區安全新秩序。從全球治理高度推進上合組織制度和機制建設，使之更具推廣、復制價值，發揮引領和示范作用。

三是創新決策方式，提高安全合作效率。靈活運用“協商一致”和“不干涉內政”決策原則，積極考慮實施“建設性介入”政策，建立沖突調解機制。擴大地區反恐怖機構職權，建立工作落實機制。加大剛性安全合作制度建設，使之更具約束力和執行力。

總之，上合組織20年的安全合作亮點紛呈、成就斐然。上合組織已成為歐亞地區名副其實的穩定器，并為地區和全球安全治理貢獻了新智慧、新方案。經過20年發展，上合組織成員國命運共同體意識明顯增強，共同安全利益不斷擴大，安全合作需求持續升高，為下一個十年上合組織構建安全共同體奠定了堅實基礎。歷史和現實昭示，未來上合組織的安全合作之路必將越走越寬廣，不僅為維護地區和全球安全作出更大貢獻，也將為推動建設新型國際關系、構建人類命運共同體作出更具價值的有益探索。

作者系中國國際問題研究院歐亞研究所研究員、中國上海合作組織研究中心秘書長