我國母嬰保健服務政策的演化與分析—基于政策文本的量化研究

李倩倩 魏麗麗 王靜遠 張艷 谷如婷 張新偉

[摘要]目的對母嬰保健服務相關政策文件進行分析，為政策的優(yōu)化提供參考依據(jù)。方法基于內(nèi)容分析方法 ， 從供給型、環(huán)境型和需求型政策工具出發(fā) ， 從多個角度剖析我國母嬰保健服務政策現(xiàn)狀 ， 并對政策工具搭配的科學合理性以及存在的問題進行深入探討。結果221個政策工具中，環(huán)境型政策工具所占比例最高（55.66%，123/221），其次為供給型政策工具（35.75%，79/221），而需求型政策工具所占比例較低（8.60%，19/221）。結論在黨和政府的正確領導下，我國母嬰保健事業(yè)已取得長足發(fā)展。在政策工具應用方面仍有可改進之處，建議政府在未來優(yōu)化母嬰保健服務政策體系時，增加需求型政策工具運用比例，優(yōu)化供給型和環(huán)境型政策工具的運用。

[關鍵詞]母嬰保健;衛(wèi)生政策;政策工具;量化分析

[中圖分類號] R-1;R-012? [文獻標識碼] A?? [文章編號]2095-0616（2021）24-0006-05

Evolution and analysis of Chinese maternal and infant healthcare policy—a quantitative study based on the policy text

LI? Qianqian??? WEI? Lili??? WANG? Jingyuan??? ZHANG? Yan??? GU? Ruting??? ZHANG? Xinwei

Nursing Department， the Affiliated Hospital of Qingdao University， Shandong， Qingdao 266003， China

[Abstract] Objective To analyze the related policy documents of maternal and infant healthcare services， and provide a reference for policy optimization. Methods Based on the content analysis method， the present situation of maternal and child health care policies in China was analyzed from various perspectives using supply-oriented， environmental-oriented and demand-oriented policy tools， and the scientific rationality and existing problems of policy tools collocation were probed into. Results Among 221 policy tools， environmental policy tools accounted for the highest proportion （55.66%， 123/221）， followed by supply policy tools （35.75%， 79/221）， while demand policy tools accounted for a relatively low proportion （8.60%， 19/221）. Conclusion Under the leadership of the Party and the government， great progress has been made in maternal and child healthcare in China. There is still room for improvement in the application of policy tools. It is suggested that the government should increase the proportion of demand-based policy tools and optimize the application of supply-based and environmental-based policy tools when optimizing the maternal and child healthcare service policy system in the future.

[Key words] Maternal and infant healthcare; Health policy; Policy tools; Quantitative analysis

母嬰健康是全民健康的基石，是衡量社會文明進步的標尺，是衛(wèi)生改革與發(fā)展的重要目標，是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是人類可持續(xù)發(fā)展的基礎和前提。母嬰保健服務的主要對象是孕產(chǎn)婦和嬰兒，服務對象處于人類一生中最特殊和最脆弱的時期，降低孕產(chǎn)婦與嬰兒的死亡和傷殘風險是母嬰保健工作的重點[1]。提高母嬰保健質量不僅是醫(yī)療機構技術層面的問題，更要將其納入到國家策略層面，從國家層面予以政策和法律的支持[2]。新中國成立以來，黨和政府高度重視母嬰健康，并頒布了一系列相應的政策，我國母嬰保健體系得到逐步完善，母嬰事業(yè)取得了一定進展。但我國在母嬰保健領域依舊存在著不少亟待解決的問題，尤其是隨著三孩新政的開放，公眾要求政府提供配套支持措施和生育輔助性福利政策的呼聲也越來越高。

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標和政策結果之間的橋梁，具有非常重要的作用[3]。本研究擬采用 Rothwell 等[4]對政策工具的分類方法，從供給、需求和環(huán)境三個方面梳理我國母嬰保健服務的相關政策，量化分析政策內(nèi)容的演化及政策工具使用特點，研究母嬰保健服務政府供給現(xiàn)狀及政策改進之處，以期為我國政府進一步提升母嬰保健服務體系的合理性和有效性提供建議，為未來政策的調(diào)整及優(yōu)化提供有效的參考。

1資料與方法

1.1資料來源

以“母嬰保健”“母嬰”“孕產(chǎn)婦”“嬰兒”作為關鍵詞在國務院及國家衛(wèi)生健康委員會官方網(wǎng)站進行檢索，獲取母嬰保健相關的政策文件，檢索時間截至2021年8月1日。

1.2納入與排除標準

為保證所納入研究政策文件的有效性，基于以下原則對政策文件進行篩選。納入標準：①文件由國家層面頒布，政策制定或頒發(fā)的主體為國家級行政機關與部門;②政策內(nèi)容涉及“母嬰保健”相關內(nèi)容或舉措。排除標準：①地方政府以及非政府部門制定的政策文件;②非有效文本，僅有關鍵詞，但無實際政策描述;③之前頒布，截至檢索日期已經(jīng)失效的文件;④通報批評、督查通知、機構審批以及做簡單提及的政策文本。

1.3研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法對政策文件中的母嬰保健政策點進行分析。內(nèi)容分析法是適用于政策工具的量化分析法，是一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究技術[5]。?? 1.3.1政策工具的類型及內(nèi)涵在政策工具類型上，學者之間依據(jù)不同標準對政策工具進行了不同的劃分。Rothwell 等[4]將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類，這種分類方式多維全面，二級分類指標明確，操作方法相對具體[6]，考慮到本文旨在研究母嬰保健服務政府供給現(xiàn)狀及政策可改進之處，因此選用該政策工具類型。本文結合母嬰保健服務的實際情況，同時借鑒學者文獻[6-8]對三類政策工具的子類目劃分方法，綜合課題組討論意見，分別梳理每類政策工具下的具體子工具，細分為24個子工具，見圖1。

1.3.2政策工具內(nèi)容分析本研究的分析單元是納入分析的政策文本相關條款，分析類目由上述供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具及子工具構成。通過對政策文本所包含的政策單元按照“政策編號具體條款/章節(jié)”進行人工編碼、分類，形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表，如“1-3-1-1”表示第一份政策文件《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于印發(fā)預防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作規(guī)范（2020年版）通知》中第三部分“保障措施”的第一條“服務能力建設”的第一段提出的“建立長效培訓機制，健全專家隊伍和師資力量”。

1.4統(tǒng)計學方法

采用 Excel 2010對納入分析的母嬰保健服務政策文件進行編碼、摘錄并進行描述性統(tǒng)計分析。

2結果

2.1政策文件的基本情況

本研究共納入33個政策文本，見表1。從時間維度看，1995—2010年共發(fā)文8篇，2011—2015年共發(fā)文9篇，2016—2020年共發(fā)文16篇，呈逐步上升趨勢，見表1，這表明黨和國家一直高度重視母嬰保健的建設和實施，不斷完善指導母嬰保健服務實施的政策文件。從發(fā)文主題看，主要包括母嬰安全19篇、母嬰保健技術11篇及預防母嬰傳播3篇。

2.2母嬰保健服務政策在政策工具的分布情況

通過對政策工具進行編碼，共得到政策工具221條，其中，環(huán)境型政策工具123條，所占比例最高（55.66%），其次為供給型政策工具79條（35.75%），而需求型政策工具僅占19條，所占比例最低（8.60%）。在供給型政策工具中，占比居前三位的分別為信息支持（21條，9.50%）、公共服務（15條，6.79%）和人才保障（14條，6.33%）;而資金投入占比最低（8條，3.62%）。在環(huán)境型政策工具中，占比居前五位的分別為法規(guī)管制和部門協(xié)作（均為

17條，7.69%）、策略措施和組織保障（均為16條，7.24%）以及監(jiān)督監(jiān)管（14條，6.33%），而績效獎勵占比最低（2條，0.90%）。在需求型政策工具中，轉診服務占比最高（8條，3.62%），而國際力量占比最低（1條，0.45%）。見表2。

3討論

3.1我國不同時期母嬰保健服務政策的演變

1994年我國頒布了《中華人民共和國母嬰保健法》[9]，于1995年正式實施，這是我國第一部母嬰保健相關法律。1994—2010年，這一時期母嬰保健服務政策主要目的在于保障母嬰安全，提高我國出生人口素質，并圍繞加強孕前保障服務、預防新生兒出生缺陷及預防母嬰傳播出臺一系列保障政策[10-13]。預防母嬰傳播方面，我國2001年啟動預防艾滋病母嬰傳播試點工作，2010年起整合開展預防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作[14]。與此同時，我國政府高度關注弱勢群體，開展農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩保障工作和流動人口計劃生育基本公共服務均等化試點工作。

2011—2015年，這一時期的母嬰保健服務政策主要目的在于提高我國公民母嬰健康素養(yǎng)水平、普及孕產(chǎn)期相關知識和技能、進一步提高婦女兒童的整體素質，從而提高整個國家的素質，政府制定了一系列代表性政策[15-17]。為進一步加強疾病預防控制工作，2011年和2015年先后出臺了預防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作實施方案及通知[18-19]。

2016年至今，為落實“健康中國2030”規(guī)劃綱要，切實保障母嬰安全，這一時期的母嬰保健服務政策主要目的在于開展母嬰安全行動，全面提升婦幼健康服務水平，降低孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率。國家從規(guī)范孕產(chǎn)婦妊娠風險評估與管理、加強各級危重孕產(chǎn)婦救治中心和危重新生兒救治中心建設與管理、規(guī)范產(chǎn)前篩查與診斷等方面，出臺了一系列代表性政策[14，20-23]。

3.2母嬰保健服務政策型工具分析

研究發(fā)現(xiàn)，在母嬰保健服務政策工具分布上呈現(xiàn)環(huán)境型政策工具占絕對優(yōu)勢、供給型政策工具占比適中、需求型政策工具顯著短缺的特點。首先信息支持占比最高，在供給型政策中占比26.58%，這表明，一方面政府高度重視母嬰衛(wèi)生信息化建設，發(fā)揮信息化支撐作用，依托區(qū)域全民健康信息平臺，加強母嬰衛(wèi)生信息規(guī)范化建設。另一方面，政府明確了各類母嬰保健信息監(jiān)測、采集、報告、管理及反饋的標準，構建相關信息系統(tǒng)，便于管理與數(shù)據(jù)分析，為工作開展提供了信息保障。其次是公共服務和人才保障，分別占供給型政策工具的18.99%和17.72%。這一研究顯示，政府注重提高母嬰保健技術人員的業(yè)務素質和技術水平;同時關注和重視開展各種形式的便民信息服務，如通過媒體、講座、科普等形式傳播母嬰保健科學知識，以此提高人們母嬰保健意識。而在供給型政策工具內(nèi)部，資金投入僅占10.13%，主要投入領域為預防母嬰健康傳播、孕前優(yōu)生健康檢查項目、出生缺陷預防、農(nóng)村孕產(chǎn)婦及流動人口的公共衛(wèi)生服務。這提示政府需要進一步加強在高危產(chǎn)婦、危重孕產(chǎn)婦及新生兒等領域的投資力度。

環(huán)境型政策工具占絕對優(yōu)勢，占比為55.66%。凸顯政府在努力發(fā)揮目標引領、政策引導、倡導激勵、綜合監(jiān)管作用，而非粗放式簡單加大投入供給和基礎設施建設[7]，彰顯出我國母嬰保健服務體系的逐步完善和治理能力的顯著提升。尤其值得稱道的是，法規(guī)管制和部門協(xié)作占環(huán)境型政策的13.82%、策略措施和組織保障占環(huán)境型政策的13.01%，充分體現(xiàn)了依法執(zhí)政、多部門協(xié)作的理念，同時政府為促進母嬰保健服務政策提供了強有力的組織保障。其中最具代表性的是將《母嬰保健法》及其實施辦法、保障婦女兒童健康權益、促進母嬰健康作為衛(wèi)生計生系統(tǒng)法治宣傳教育第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）的內(nèi)容之一[24]。但需要指出的是，在環(huán)境型政策工具中績效獎勵僅有2條，占比最低，隨著全面三孩政策的推進，醫(yī)療服務需求不斷發(fā)生變化，婦產(chǎn)科及兒科人才緊缺問題的供需矛盾將尤為突出，這提示，國家有必要進一步在績效工資內(nèi)部分配等方面對產(chǎn)科醫(yī)師、兒科醫(yī)師、助產(chǎn)士及護士等給予傾斜，增加崗位吸引力。

與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具顯著短缺，僅占8.60%。在需求型工具內(nèi)部，轉診服務占比42.11%，體現(xiàn)出政府在高危孕婦、危重孕產(chǎn)婦、危重早產(chǎn)兒等的救治工作中建立了較為完善的轉診救治網(wǎng)絡。而公私合作為2條，國際力量僅為1條，提示政府在充分引入社會和市場資源支持母嬰保健服務體系建設的意愿及加強母嬰保健服務國際交流合作方面相對較少。

4總結

目前我國母嬰保健服務形成了政府主導、部門協(xié)作、共促發(fā)展的良好工作機制。政策工具以環(huán)境型為主，供給型政策工具應用適中，但需求型政策工具仍未受到足夠的重視，非政府力量在政策制定、發(fā)布、執(zhí)行及監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)的參與度較低。因此，建議加大政府采購政策的力度，逐步擴大購買服務范圍，完善購買服務內(nèi)容，為母嬰保健服務的發(fā)展提供更大發(fā)展空間;繼續(xù)加強試點項目建設，為母嬰保健服務模式的探索和推廣提供依據(jù);加大公私合作政策工具的應用，吸引更多的社會力量參與母嬰保健服務的發(fā)展，以減輕政府在財政、技術、人員等方面的壓力。最后，加大國際力量，針對母嬰保健服務能力的提升加強國際交流合作。

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（收稿日期：2021-09-12）