國有企業財務決策機制的特殊性研究

【摘要】投融資決策是現代財務學的主題。 在我國， 與非國有企業相比， 國有企業財務決策機制不僅特殊， 而且隨國有資本監管體制變化而變化。 國有企業財務決策機制的特殊性至少體現在五個方面， 即財務決策主體多元、財務決策內容寬泛、財務決策標準復合、財務決策方式特別和財務決策監督多重。 其中每一個方面都有一些國有企業特有的具體問題有待研究討論。

【關鍵詞】國有企業;財務決策機制;“三重一大”; 集體決策

【中圖分類號】F275? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）18-0003-8

企業財務學自20世紀50 ～ 70年代進入現代財務的成熟期， 確立起以投融資為主題、以決策分析為主線的體系架構以來， 歷經理論和方法上的多次重大突破， 但其主題和主線至今未變。 這或許是受在美國土壤上生長并成為“美國民族之說”的實用主義思潮的影響。 實用主義關注的是行為或行動的實際效果， 正所謂“有用即是真理， 無用即為謬誤”。 用實用主義的觀點研究企業的投融資行為， 關注點自然就聚焦在何種投融資方案是更有或最有效果、能夠實現收益最大化的， 也就是聚焦于投融資方案的比較分析與選擇上。 然而， 客觀地評價， 用實用主義哲學建構企業財務學是有弊端的， 突出的問題之一是“重技術分析， 輕制度安排”。

“重技術輕制度， 重方法輕流程”， 幾乎是用“工程學方法”建構的實用主義財務學的通病。 輕視制度、機制和流程， 對于制度和流程相對成熟穩定的發達市場經濟國家也許適用， 但對于制度和流程變革頻繁的轉型國家企業來說， 尤其是對于特征鮮明、制度持續變革的中國國有企業而言， 繞開財務決策制度、機制和流程及其變革的討論， 無論如何都是立足中國大地的企業財務研究和中國國有企業財務學建構的重大缺陷。 從現實看， 決策制度的完善是優化國有企業治理結構、強化內部控制和實現高質量發展的關鍵。 國有企業財務決策制度和機制不僅特殊， 而且隨著黨管國有企業、國資監管體制和模式改革、國有企業外部其他監督形式變化及內部結構的重大變革等而發生重大變化。 本文將理論與實踐相結合， 對國有企業財務決策制度的特殊性及其最新變化從決策主體、決策內容、決策標準、決策方式和決策監督等方面進行系統的總結和探索。

一、多元的財務決策主體

不同國家的不同類型企業， 其財務決策主體有差別。 同是市場經濟國家的私有企業， 其財務決策主體也未必相同。 美國國有企業與德國國有企業處在不同的治理模式下， 財務決策主體及其結構呈現顯著的差異性。 兩國國有企業的財務決策權都在企業內部安排， 不存在外部政府分享或干預企業財務決策的問題; 就內部財務決策機構而言， 兩國國有企業都是單一決策機構或決策主體都是單一的， 不存在內部決策主體多元化問題。 但決策機構的性質和結構有別。 美國國有企業崇尚“股東至上主義”， 決定其內部決策機構呈“雙單”特征： 單一主體（董事會）和單一結構（股東主導）， 董事會清一色由股東代表（股東身份的董事）和股東利益代表（獨立董事）組成， 股東以外的其他利益相關者均為“旁觀者”。 德國國有企業堅持“經濟民主主義”， 推崇“員工共決”， 決策主體雖也單一（監事會）， 但結構雙元， 監事會成員除各類股東（內含銀行股東）代表外， 員工代表占到一定比例（1/3 ～ 1/2不等）。 從邏輯上比較， 兩種決策模式利弊兼有： 效率上， 美式單一結構勝過德式二元結構。 原因是能夠減少摩擦與協調， 決策比較容易達成。 制衡上， 美式決策遜色于德式決策。 原因有二： 一是決策主體結構多元比單一的制衡強度更大; 二是利益相關者代表組成決策主體比利益無關者（獨立董事）為主組成決策主體的制衡強度更大， 因為利益相關者代表比獨立董事更能從“切身利益”上關注決策過程和效果。

中國的國有企業財務決策權并非全部在企業內部配置， 外部的利益主體一般會分享一定的財務決策權， 尤其是扮演出資人代表角色的機構。 2003年之前是政資不分、政企不分的年代， 政府直接履行出資人權利、直接管理企業。 2003年國務院和地方政府設立國資委以后， 扮演出資人角色的機構變成了國資委。 自2018年國資監管體制從資產監管型向資本監管型轉型后， 國資委掌握的國有企業財務決策權減少， 但依然是國有企業重要決策主體， 國有企業重大投資、資產處置等重要財務決策方案依然要報國資委審批。 2017年國務院出臺的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》放權43項， 2018年國務院國資委發布的《出資人監管權力和責任清單（試行）》保留了對央企9大類36項重要事項的決策權。 從結構看， 下放的主要是經營權， 保留的主要是戰略發展、組織與財務等方面的權力。

就企業內部而言， 決策主體的設置也不同于非國有企業。 國有企業內部決策主體設置的特殊性至少包括四個方面：

第一， 主體多元。 國有企業內部的決策主體或決策機構的設置取決于企業對國家“三重一大”（重要人事任免、重大決策、重大項目和大額度資金運作）集體決策制度中“集體”二字的理解， 有“兩主體論”“三主體論”和“四主體論”三種看法。 2010年中辦和國辦聯合印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（簡稱《意見》）提倡的是“兩主體論”， 《意見》對“三重一大”事項的內涵和范圍等作了明確界定， 同時指出“黨委（黨組）、董事會、未設董事會的經理班子應當以會議的形式， 對職責權限內的‘三重一大事項作出集體決策”。 此規定實際上是明確了兩種集體決策的情形： 設有董事會的企業黨委和董事會對各自職權范圍內的“三重一大”事項作出集體決策， 未設董事會的企業黨委和經理班子對各自職權范圍內的“三重一大”事項作出集體決策。 這兩種情形都是兩個集體決策主體。 “三主體論”和“四主體論”出現在地方性的“三重一大”決策制度示范文本和一些國有企業自行制定的“三重一大”決策制度實施細則中。 “三主體論”是針對設有董事會的企業， 把“三重一大”事項的決策權在黨委、董事會與總經理辦公會三個機構中進行配置。 “四主體論”是在三主體的基礎上又增加了“職代會”， 并明確企業發生的涉及職工權益的重要事項須經職代會決策通過。 三種理解中， “兩主體論”更能與《公司法》的規定精神相吻合。 總經理辦公會不在《公司法》的常設機構之列， 是總經理根據需要召開的會議， 通常所說的總經理辦公會的職權在《公司法》中其實就是總經理的職權， 是總經理職權的一種實現形式， 但不是法定形式， 更未作為法定決策主體來規定。 但在實踐中， 鑒于董事會會議頻率與企業實際決策頻率的不一致性， 董事會會把一些非重大決策、特別是與經營相關的制衡重要決策授權總經理辦公會集體決策而不是授權總經理個人決策， 總經理辦公會因此而成為事實上的決策機構， 并被寫進企業章程而被合規化。 職代會被定位為民主管理的基本形式， 涉及職工切身利益的大事項必須提交職代會征求職工意見， 但職代會審議通過的事項還必須經過黨委或董事會決策， 所以職代會不宜作為國有企業內部的決策主體或決策機構來看待。 如此分析， 國有企業內部事實上的決策主體就有三類——黨委、董事會和總經理辦公會。

第二， 結構多元。 董事會既借鑒了德式企業“員工共決”的經驗（職工董事）， 又留有美式企業“獨立董事”的痕跡（外派董事）， 集中了國資代表、股東代表、經理層代表、黨代表（專職副書記）、職工代表和外派董事等多方利益代表組成結構多元的董事會。 《公司法》規定， 國有獨資公司董事會成員人數不少于5人， 職工董事不少于三分之一。

第三， 成員交叉。 2003年國資委成立后對國有企業實行“雙向進入、交叉任職”制度， 提倡黨委書記和董事長由一人擔任， 黨委成員通過法定程序分別進入董事會、監事會和經理班子， 董事會、監事會、經理班子中的黨員依照有關規定進入黨委會， 結果在黨委會、董事會與總經理辦公會的成員之間保持較高的重合度。 好在從央企到地方國有企業紛紛推出外部董事制度， 并且部分國有企業實行了“外大于內”的董事會結構制度， 解決了董事會的獨立性以及決策主體間的制衡性問題。

第四， 流程互聯。 納入董事會決策的事項一般須由總經理負責擬定， 并經經理班子會議或總經理辦公會研究決定。 屬于黨委前置研究討論范圍的重大事項， 董事會決策前必須先由黨委集體以會議的形式研究討論通過。

主體多元、結構多元自然會影響效率， 出于效率考量， 有必要對決策主體進行一定整合， 建立協同決策機構; 成員交叉、流程互聯又為整合和協同決策提供了可能。

二、寬泛的財務決策內容

作為一門學科， 美式財務以“決策”為主線展開， 以“三項決策”（投資決策、融資決策和股利決策）分析為核心內容開展體系設計， 并且三項決策的邏輯順序是“投資決策——融資決策——股利決策”， 這個順序是從“美式財務的基本假設——可持續發展假設”推導而來， 不可逆轉或調整。 三項財務決策服從一個目標——股東財富最大化， 但是決策分析需要工具和方法， 美式財務工具箱里有“四把工具”： 報表與比率、現值、風險報酬模型和期權定價模型。 這“一個目標、三項決策和四把工具”， 正是美式財務學科的整體框架[1，2] 。

中式財務是從借鑒蘇式財務發展而來， 以“資金運動”為主線展開， 以“資金運動全過程管理”（包括資金來源、資金運用、資金耗費、資金收回和資金分配五大環節的管理）為核心內容展開體系設計， 并且五大環節按照在資金運動中出現的先后順序排序， 不可逆轉或調整[3] 。 管理雖不等于決策， 但是管理的重心在于決策。 五大環節的管理服從于多項財務目標， 同樣地， 管理也需要工具和方法， 中式財務管理工具箱里配有“五把工具”——財務戰略、財務計劃或預算、財務控制、財務監督、財務分析等， 這五大工具組成一個完整的“財務管理循環”。

《公司法》對企業財務決策的范圍和權限有明確規定。 依照《公司法》規定， 董事會是企業內部的主要決策機構， 但是董事會的決策權限因企業組織形式的差別而異。 與有限責任公司和股份有限公司形式的國有企業比較， 國有獨資公司董事會的決策權限有其特殊性。 國有獨資公司不設股東會， 由國資委行使股東會職權。 國資委可以授權公司董事會行使股東會的部分職權， 決定公司的重大事項， 但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券等事務， 必須由國資委決定。 這意味著國有獨資公司董事會的決策范圍和權限要比其他形式的國有企業董事會大。 董事會的決策以財務性質的決策為主， 這體現了財務與經營的差別。 《公司法》規定的公司董事會的基本職權有11項， 其中有8項是財務方面的（3項）和涉及財務的（5項）， 足以看出財務決策在董事會決策中的地位和作用。 3項財務的決策是： ①制訂公司的年度財務預算方案、決算方案; ②制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案; ③制訂公司增加或者減少注冊資本以及發行公司債券的方案。 5項涉及財務的決策是： ①決定公司的經營計劃和投資方案（涉及投資決策）; ②制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案（涉及合并、分立和清算的財務決策）; ③決定公司內部管理機構的設置（涉及財會機構的設置與調整）; ④決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項， 并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項（涉及財務負責人的聘任或解聘）; ⑤制定公司的基本管理制度（涉及基本財務管理制度的制定與修訂）。

實踐中， 國有企業董事會的決策事項范圍和權限除受理論的影響和相關法律法規的限定外， 還受國有企業實行的“三重一大”集體決策制度的限定和企業具體情況的影響。 考慮這些因素， 被實際納入董事會決策范圍的財務事項就由三部分構成： 第一部分是被《公司法》列入董事會決策范圍的財務事項， 包括投資方案， 年度財務預算方案、決算方案， 利潤分配方案和彌補虧損方案， 增加或者減少注冊資本以及發行證券的方案， 公司合并、分立、解散的方案等; 第二部分是未被《公司法》列入董事會決策范圍但屬于“三重一大”范圍的重要財務事項， 通常包括中長期金融機構貸款等融資事項、大額資金的使用、大額資產處置和資產損失核銷事項等; 第三部分是既未被《公司法》列入董事會決策范圍也未被列入“三重一大”范圍的財務事項， 如銀行授信、流動資金貸款等。 此類事項一般根據企業自身實際情況自行規定。 前兩部分企業之間差別不大， 關鍵是第三部分， 不同企業之間差別很大， 有的企業董事會比較灑脫， 抓大放小， 而有的企業董事會的議題較為具體詳細。 出于職業謹慎和責任規避的考慮， 很多國有企業特別是區縣級的地方國有企業管理層和領導個人傾向于把更多的事項提交董事會集體決策， 使得國有企業董事會的決策范圍和內容比非國有企業更加寬泛。 筆者曾為一家區屬國有獨資集團公司提供內控體系建設咨詢服務， 該公司及所屬子公司的董事會例會都是每月一次， 此外還有臨時董事會。 提交董事會的議題范圍大到戰略規劃， 小到購買廚房用品清單， 事無巨細、面面俱到， 其寬泛程度令人難以想象， 不親身體驗也難以置信。

問題在于， 國有企業究竟哪些財務事項應該提交董事會決策， 仍是值得研究的話題。 依據《公司法》及2010年中辦和國辦聯合發布的《意見》所界定的“三重一大”事項范圍， 結合筆者實際參加多家國有企業董事會和主持多家國有企業內控咨詢項目所了解的情況， 提出《國有企業董事會通用財務決策事項清單》（詳見表1）供參考。

國有企業基本上都是集團化運作的。 在國有企業集團內部， 子公司的財務決策權通常是在集團公司與子公司之間配置的， 子公司的部分財務決策由集團公司集中決定或審批， 集團公司集中的財務決策事項范圍取決于集團內部財務管理體制或模式的選擇。 總的情況是： 財務管理集中度越高， 集團公司財務集中決策的事項范圍就越大。 不管選擇何種財務管理模式， 是集中管理還是分散管理， 是集權管理還是分權管理， 集團公司都需要針對子公司編制三個清單， 明確集團公司與子公司的財務權責關系。 一是決策事項清單， 明確子公司哪些事項（包括財務事項）須提交集團公司決定或審批; 二是備案事項清單， 明確子公司哪些事項自主決定后須報備集團公司; 三是報告事項清單， 明確子公司發生的哪些事項須向集團公司報告。 這“三報”（報批、報備、報告）事項清單， 是集團內部管控的有效工具。

三、復合的財務決策標準

財務決策遵循一定的標準和服從一定的目標。 西方主流財務學設定的財務決策最高標準就是“股東財富最大化”， 基本表現形式有利潤最大化和價值最大化兩種。 兩種表述形式和內涵有別， 但數量關系無異， 且邏輯基礎一致， 并無實質性差別， 價值最大化只是財務版利潤最大化的另一種表達[4] 。

與股東財富最大化的主流財務決策標準理論同行， 非主流但影響越來越大的是企業社會責任理論和利益相關者理論。 其中， 社會責任理論把企業的責任和義務分成兩部分： 對股東的責任與對社會的責任。 企業之所以關注其他利益相關者， 是因為其他利益相關者是更好地實現企業目標——股東財富最大化的有效工具。 從這個意義上說， 社會責任只是一個輔助責任。 “一主一輔， 主輔區分”， 說明社會責任理論只是股東財富理論的修正和補充。

對主流決策標準理論產生沖擊性重大影響的是利益相關者理論。 真正意義上的利益相關者理論不是把非股東的利益相關者當作實現股東利益的工具， 而是把股東與非股東的利益相關者都作為平等的企業契約締結者統一納入企業組織框架之中。 不過， 也正是因為利益相關者理論把彼此沖突的多種相關者納入一個企業契約框架， 建立能夠兼容多種沖突關系的決策標準理論就變得異常困難， 這也許就是至今沒能確立起與利益相關者理論相匹配的決策標準理論的重要原因。 筆者曾嘗試把“增加值最大化”作為利益相關者合作邏輯的決策標準， 是因為增加值（V+M部分）具有廣泛的利益兼容性， 不管是股東（利潤）、債權人（利息）或經理（年薪）和員工（薪酬）的私人利益還是政府的經濟性公共利益（稅收）或公眾期望的社會效用， 都內含在企業的增加值之中， 把增加值這塊蛋糕做大并分配好， 就能有效地平衡企業與其相關者的經濟利益關系及其與社會公共利益的關系。 財務決策時所用現金流量的計算口徑相應調整為： “利潤+折舊+員工薪酬性現金流出+利息現金流出+稅收現金流出”或“營業現金流入-與總價值中的轉移價值部分（C）相關的現金流出”。 同時考慮社會成本對財務決策的影響， 當一項財務決策預期會產生社會成本時， 則在計算決策所能產生的現金流量時， 社會成本必須作為現金流量的一個調整因素納入決策模型。

無論是股東財富標準還是相關者價值標準， 都無法用來解釋我國的國有企業。 我國國有企業至少有三點特殊性： 其一， 現有理論都把企業視為一個微觀組織， 而我國國有企業的功能并非只有微觀性。 國有企業兼具微觀和宏觀的雙重性質和功能， 既是宏觀經濟運行的微觀基礎， 又在宏觀經濟調控中發揮重要作用。 由此， 國有企業在進行財務決策時就應既算微觀企業利益賬， 又算宏觀國家利益賬， 并且當二者發生沖突時， 微觀服從宏觀、企業服從國家。 其二， 現有主流理論把企業視為純粹的經濟組織， 新興理論雖在單一屬性（經濟屬性）理論的基礎上擴展形成雙重屬性（經濟屬性與社會屬性）理論， 但仍不能用于解釋我國的國有企業。 因為我國國有企業是具有“三重屬性”（經濟屬性、社會屬性和政治屬性）的復合性組織。 國有企業的財務決策不僅應當算經濟賬和社會賬、考慮經濟利益和社會利益， 而且應當算政治賬和考慮政治利益， 并且應當把政治利益放在首位。 其三， 現有理論把企業視為盈利性的組織， 而我國國有企業的經濟性與盈利性并不必然一致。 國有企業的經濟性不等于盈利性。 國有企業是經濟組織， 但并非都是追求利潤最大化目標的盈利性組織， 有些國有企業的初始定位就不是盈利或主要不是盈利， 這就是公益類國有企業。 即使是商業類國有企業， 當盈利性與社會或政治利益產生沖突時， 企業的首選也不是盈利性。

綜上所述， 關于國有企業的財務決策標準， 可以得出三點結論： 第一， 把經濟性或財務性利益唯一化的任何提法或理論， 如利潤最大化、現金流最大化、價值最大化、增加值最大化、國有資本保值增值最大化等， 都不適用于國有企業。 第二， 國有企業的目標函數和決策標準必須兼容和集合三重利益（經濟利益、社會利益和政治利益）， 采用三重成本收益分析模型進行決策方案的選擇， 其中經濟性成本與收益要突破微觀企業的局限， 把宏觀的成本與收益分析納入決策模型。 第三， 當三重利益產生沖突時， 國有企業的選擇順序應該是政治利益優先、社會利益次之， 最后是經濟利益; 當微觀與宏觀出現利益沖突時， 選擇的順序應當是微觀服從宏觀。

四、特別的財務決策方式

與非國有企業比較， 國有企業財務決策方式有兩個鮮明的特征或特別之處： 一是重大財務事項必須集體決策; 二是重大財務事項決策前必須經過黨委前置研究討論。

1. 集體決策。 國有企業執行“三重一大”集體決策制度， 被企業列入“三重一大”范圍的財務事項， 均實行集體決策。 列入“三重一大”范圍的財務事項， 有一項讓眾多單位頗為糾結， 這就是“一大”或“大額度資金運作”。 具體有三個糾結點：

第一， 是“大額度資金運作”還是“大額度資金使用”？ 實踐中， 兩種理解和做法都有。 何種表達更準確？ 追根溯源， 1996年最早提出“三重一大”的第十四屆中紀委第六次全會公報的提法是“大額度資金使用”。 2005年和2008年中共中央、中紀委等發布的關于教育系統反腐倡廉的文件中提法未變。 2010年中辦和國辦聯合印發的《意見》將“一大”重新表述為“大額度資金運作”， 并將其解釋為： “超過由企業或者履行國有資產出資人職責的機構所規定的企業領導人員有權調動、使用的資金限額的資金調動和使用”。 主要包括年度預算內大額度資金調動和使用， 超預算的資金調動和使用， 對外大額捐贈、贊助， 以及其他大額度資金運作事項。 照此理解， “資金運作”是包括“資金使用”但又比“資金使用”范圍更寬泛的概念。

第二， “大額度資金支付”是否應當列入“三重一大”事項范圍實行集體決策？ 受地方性“三重一大”集體決策制度示范文本的引導以及企業相互之間的影響， 相當一部分國有企業在制定“三重一大”決策制度實施細則、編制“三重一大”決策事項清單時， 明確規定超過一定金額的“大額度資金支付”須作為“三重一大”事項， 由董事會或總經理辦公會集體決策。 巡視巡察和政府審計也是按照這種做法來掌握的， 有的企業董事長因未在大額資金支付環節履行集體決策程序而被審計機關的離任審計報告判定為違規決策。 筆者的看法是， 正常的資金支付， 無論金額大小， 都可以不需要集體決策。 理由有三： 一是缺乏政策依據。 國家涉及“三重一大”的正式文件從沒有“大額度資金支付”的提法， 《意見》對“大額度資金運作事項”的解釋都沒有使用“支付”一詞。 二是“大額度資金支付”在實踐中通常是按合同或協議支付的， 合同或協議都還沒有納入“三重一大”的范圍， 甚至合同或協議都還不需要單獨“上會”， 按合同或協議付款就更沒有必要“上會”集體決策。 三是董事會或總經理辦公會集體決策控制的重點應當是前期的資金運作方案或預算。 資金運作或使用是一個過程， 全過程有很多節點， 與資金直接相關且重要的節點至少有年度全部的資金預算、事項發生前的資金運作或使用方案以及預算、事項發生后的資金支付申請和資金撥付等。 很顯然， 全程集體決策既無必要也不可能， 合理的做法應該是： 前期的年度資金預算和事項的資金使用方案或預算應當集體決策， 正常的特別是依據合同的資金支付按財務審批制度的規定分級個人審批即可， 特殊的有爭議的資金支付可采用例外集體決策程序， 但不屬于“三重一大”的范疇。

第三， 是“資金調動”還是“資金調度”？ 《意見》使用的概念是“資金調動”， 但實踐中很多企業在所制定的“三重一大”決策制度中使用“資金調度”， 也有的用“資金調撥”。 筆者的看法是“資金調動”的提法更加科學。 按習慣用法， “資金調度”是指集團或獨立法人單位內部關聯主體間的資金劃轉， “MBA智庫百科”等均把“資金調度”與銀行“頭寸調度”聯系在一起。 同一管轄范圍或同一系統的關聯企業集團之間或關聯獨立法人單位之間的資金劃轉習慣上被稱為“資金調撥”， 廣義的資金調撥包括了資金調度。 “資金調動”的范圍最寬泛， 既包括了各類關聯主體間的資金劃轉， 又包括了非關聯主體間的資金劃轉， 如把存款從A銀行劃轉到無關聯的B銀行。 大額度資金調動的方案應當“上會”集體決策。

2. 黨委前置研究討論。 黨委前置研究討論是推進黨的領導與公司治理有機統一、建設中國特色現代國有企業制度的重要內容[5] 。 有三點值得思考：

第一， 是“一會（董事會）前置”還是“兩會（董事會和總經理辦公會）前置”？ 2019年中央發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（簡稱《條例》）第十五條這樣規定： “國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后， 再由董事會或者經理層作出決定”。 實踐中兩種理解、兩種做法都有， 但以董事會前置更為常見。 筆者的看法是， 就財務事項而言， 應當是“一會前置”， 理由有三： 其一， 《條例》及相關文件在涉及黨委前置研究程序時， 使用的表達方式不是“董事會和經理層”， 而是“董事會或者經理層”。 前者指的是“兩會”， 后者說的是“一會”的兩種情形（單設董事會的就是董事會， 未單設董事會的就是經理層或總經理班子或總經理辦公會）。 這樣的理解， 才能與《意見》對“三重一大”決策制度的解釋保持一致。 其二， 經理層的研究擬定本身就是董事會的前置研究程序。 經理層有三項職能： 一是“擬定”， 為董事會擬定決策方案; 二是“制定”或“決定”， 在董事會授權范圍內直接拍板定案; 三是“執行”， 落實董事會通過的決策方案。 其中的“擬定”就屬于董事會的前置研究程序， 若是“兩會前置”， 就等于為董事會設置了兩次黨委前置研究程序。 其三， 總經理辦公會雖有“決定”的事項， 并且部分也屬于“三重一大”范圍內的事項， 但是將其納入黨委前置研究范圍， 也與黨委前置研究的“聚焦點”不相吻合。 原則上， 黨委前置研究討論主要聚焦事關企業發展的根本性、方向性、長遠性、全局性問題及涉及員工切身利益的重大問題， 而具備這些特征的事項（尤其是財務事項）一般都要提交董事會決策， 總經理辦公會更多的是執行層面的問題或重要性程度偏低的財務事項決策。 因此， 黨委財務前置研究討論應當嚴把董事會這一關。

第二， 黨委前置研究討論的是“上會（董事會）”的全部還是部分財務事項？ 針對國有企業黨委前置研究討論的事項范圍， 《條例》第十五條明確規定了6項： ①貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略的重大舉措; ②企業發展戰略、中長期發展規劃、重要改革方案; ③企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性、方向性問題; ④企業組織架構的設置和調整， 重要規章制度的制定和修改; ⑤涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項; ⑥其他應當由黨委研究討論的重要事項。 同時要求黨委要結合實際制訂研討的事項清單， 并要厘清與其他治理主體（董事會、監事會、經理層等）的權責。 從《條例》的規定看， 需要前置研究討論的財務事項并不多， 主要是第三項的內容。 但是， 隨著中央和地方組織部門及國資監管機構相繼出臺《國有企業黨委前置研究討論重大事項清單示范文本》， 黨委前置研究討論的內容被具體化和擴大化， 并在地區間出現了差別化。 《條例》的6類黨委前置研究事項， 浙江具體化為19項， 江蘇23項， 遼寧37項。 涉及財務事項的第三類“企業資產重組、產權轉讓、資本運作及大額投資中的原則性方向性問題”， 浙江具體化為4項， 江蘇6項（包括在重大經營管理類10項中）， 遼寧13項。 地區間國有企業以及央企與地方國有企業在決策程序上存在的差別， 對于跨地區的或央企與地方國有企業聯合起來的企業集團制定統一的決策和管控規則體系構成不利因素， 最好的做法是國務院國資委牽頭制定全國統一的黨委前置研究討論示范規程。

黨委前置研究討論的財務事項范圍明顯擴大。 之前， 被列入黨委前置研究的財務事項很少， 現在已有很多國有企業實行全覆蓋式財務前置。 表2是某國有企業《黨委前置研究討論重大事項規程》中涉及財務事項清單范圍， 與《董事會議事規則》要求提交董事會審議的財務事項清單范圍完全一致。 財務前置范圍擴大乃至全覆蓋， 有客觀原因， 但也與一些地方和國有企業領導人“寧可過， 也不能犯錯”的過度謹慎心態有關。 其實， 財務是一項專業性和規范性很強的工作， 黨委前置研究的財務事項應該確定在一個合理的范圍內， 有些財務事項可以不納入前置研究范圍， 如資產擔保、資產損失核銷等。

第三， 黨委是前置研究還是前置決定？ 有些國有企業把兩者混淆在一起， 用“決定”代替“研究”。 實際上， 黨委重點從“四個是否”（是否符合黨的路線方針政策， 是否契合黨和國家的戰略部署， 是否有利于實現國有資本保值增值， 是否有利于維護社會公眾利益和職工群眾合法權益）對事項進行研究討論， “把好四關”（政治關、政策關、程序關、廉潔關）， 把關的方式是提出指導性意見和建議， 真正行使決策權的還是董事會。 黨委的前置研究應當以切實維護董事會的決策權為前提。

五、多重的財務決策監督

決策需要約束、制衡與監督。 三個概念的外延， 約束最大， 制衡次之， 最小是監督。 約束包括制衡性約束（如獨立董事對大股東的約束）與非制衡性約束（如法律法規對決策行為的約束）， 而制衡又可以分為監督式制衡（如審計監督）和非監督式制衡（如黨委對董事會決策進行前置性研究討論）。 本文針對國有企業財務決策的監督問題展開討論。

與國內外其他企業比較， 我國國有企業財務決策監督機制最復雜多元。

1. 按監督客體分， 可以分為決策過程性監督、實施過程性監督和決策結果性監督。

第一， 決策過程性監督。 就是監督主體直接參與財務決策過程， 進行適時的決策現場監督， 目的是確保決策的科學性、合理性與合規性。 有資格進行決策現場監督的主體有三類： 一是國資委委派的外部董事。 其身份具有二重性， 既以企業董事身份參與決策， 又以出資者委派代表的身份對決策過程和結果進行監督。 國有企業的外部董事具有鮮明的國資特色， 與獨立董事的差別主要體現在來源、數量和利益關系上。 在產生方式上， 獨立董事由股東大會投票決定， 外部董事則由國資委直接任命。 在數量上， 上市公司獨立董事人數不少于董事會總人數的三分之一， 外部董事占比無統一規定， 央企董事會則要求外部董事數目過半。 在利益關系上， 獨立董事代表中小股東的利益， 外部董事則代表出資人的利益。 二是監事會， 包括企業內設監事會和國資委派駐監事會（或監事組）， 其中派駐監事會（或監事組）已于2018年撤銷， 其職能并入國家審計機關。 按照《公司法》規定， 監事會的首要職能就是檢查監督公司財務， 對企業重大決策的制定和執行過程進行監督， 常見方式之一就是參與董事會決策過程。 三是紀檢監察監督。 包括企業內設紀檢監察機構的監督和派駐紀檢監察組的監督。 2014年國務院國資委紀委開始向央企派駐紀檢組。 2018年統一更名為“派駐紀檢監察組”， 職能也從之前的紀檢職能（監督、執紀、問責）擴展為紀檢和監察（監督、調查、處置）兩項職能， 實現監督全覆蓋。 派駐監督從央企推廣到地方國有企業， 成為國有企業外部監督內部化的重要形式。 按規定派駐紀檢監察組可以參與企業董事會的現場會議， 對董事會的決策過程和結果進行全面監督。

第二， 實施過程性監督。 實施過程性監督是對決策方案實施過程中的進度、質量和階段性效果等進行的檢查控制， 目的是確保決策方案有效執行， 并通過過程性的檢查發現問題， 及時調整和優化決策方案。 實施過程性監督又可以劃分為三種類型： 一是決策性主體開展的過程監督， 即由決策方案的制定者開展的針對決策方案實施過程的階段性監督， 通常采用執行主體總結報告的形式。 二是職能性管理主體開展的過程監督。 在職能部門層面上， 經辦與管理通常是分離的， 這就是人們常說的“管辦分離”， 是部門橫向制衡的重要方式。 負有歸口管理職能的部門或管理者對于經辦者以及下級單位具有日常監督管理的職能， 所采用的監督形式主要是在線監控和現場檢查兩種。 比如財務預算， 公司董事會審議批準后由總經理班子負責執行， 落實到部門層面就是由財務部門集中歸口管理， 對各預算執行單位的預算執行進度、效果等進行日常監督。 三是專門性監督主體開展的過程監督。 國有企業內部專門履行監督職能的機構通常有三個， 即內設紀檢監察機構、內設監事會和內部審計機構， 這些監督機構都能夠對財務決策的實施過程進行監督， 尤其是內部審計機構， 可以對某一項或某幾項財務決策的實施過程進行專項審計或專項審計調查， 實施方式可以是自主也可以是外包。

第三， 決策結果性監督。 就是對決策實施的結果或效果進行的監督。 主要形式有兩種： 一是審計， 對決策方案實施的最終結果進行的專項審計， 如財務決算審計等; 二是評價， 就是對決策實施結果進行的后評價， 如投資項目后評價等。

無論是決策過程性監督還是實施過程性監督或結果性監督， 發現責任問題就應當按相關規定追究責任， 從這個意義上說， 問責是決策監督體系的組成部分。 近年來， 國務院國資委致力于構建“三位一體”（業務監督、綜合監督與責任追究）大監督體系的監督鏈條就包括了問責（責任追究）。

2. 按監督主體分， 可以分為集團公司內部監督、集團公司對子公司監督和企業集團外部監督。

第一， 集團公司內部的決策監督。 集團公司內部的財務決策主體主要是董事會和總經理辦公會， 能夠對決策過程進行現場監督的內部機構主要是內設監事會和內設紀檢機構， 決策執行過程的監督主要由部門層面的財務部門和內部審計機構進行。

第二， 集團公司對子公司監督。 子公司的財務決策權是在集團公司與子公司之間配置的。 集團公司集中的那部分決策， 集團公司財務部門和內部審計機構履行對子公司執行決策的過程和結果進行監督的職能; 子公司自主進行的決策， 集團公司通過向子公司委派產權代表和委派財務負責人參與決策過程進行監督。 產權代表特指向子公司委派的董事和監事。 委派產權代表和委派財務負責人都具有雙重身份， 代表集團公司對子公司財務決策的科學性、合理性和合規性進行監督。

第三， 集團外部監督。 國有企業的外部監督體系是多元的， 監督機制和方式也是多樣的。 主要有政治監督、產權監督或出資人監督、審計監督、政府監督、社會監督（包括媒體監督和公民監督）等五種類型， 其中涉及財務決策監督的主要是前三種。 政治監督的方式主要是巡視巡察和紀檢派駐， 雖系黨內監督， 且依據黨章及其他黨內規定等對黨員領導干部進行監督， 但內容全覆蓋， 涉及領導班子的決策過程和決策結果。 產權監督是國資委作為出資人代表進行的監督， 主要方式是直接監管、委派董事和委派監事（會）等。 直接監管是由國資委對國有企業的財務決策事項進行直接審查和對決策實施情況進行直接檢查。 國資委以出資人代表身份進行直接監管的事項范圍受國資監管體制的限制和監管清單的限定。 國有企業外部的審計監督包括出資人審計和政府審計， 兩者的差別體現在主體、對象、周期和內容等方面： 審計主體上， 出資人審計的主體是國資委， 政府審計的主體是國家審計機關; 審計對象上， 出資人審計的對象是國有企業， 政府審計的對象是國有企業及主要領導人員; 審計內容上， 出資人審計的內容以年度財務報告審計為主， 政府審計的內容以國有資本和國有企業主要領導人員經濟責任審計為主; 審計周期上， 出資人審計是每年審計1次， 政府審計國有企業每5年至少1次、審計國有企業主要領導人員履行經濟責任情況任期內至少1次， 根據需要適時開展跟蹤審計和專項審計。

當國有企業的財務決策涉及多方決策主體、執行主體和監督主體時， 有一個話題就難以回避且極其重要： 各方主體是單打獨斗還是聯合行動以及如何聯合行動？ 有關這個話題的討論將另文安排。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 威廉·L.麥金森著.劉明輝等譯.公司財務理論[M].大連：東北財經大學出版社，2002：1 ～ 409.

[2] 愛斯華斯·達莫德倫著.荊露等譯.公司財務：理論與實務[M].北京：中國人民大學出版社，2001：1 ～ 823.

[3] 李心合.企業財務研究的錯位與矯正[ J].財會月刊，2021（14）：16 ～ 22.

[4] 李心合.主流企業財務目標函數解析與國有企業財務目標函數重構[ J].財會月刊，2021（16）：14 ～ 20.

[5] 龔繼先.規范國有企業黨委前置研究討論 推進黨的領導和公司治理相統一[ J].人民周刊，2021（7）：71 ～ 72.