鄉村振興政策落實跟蹤審計研究

杜靜然 賽娜

【摘要】政策落實跟蹤審計是國家監督公共政策制定與執行情況的一項制度安排， 是國家審計服務國家治理進而實現良治目標的重要手段。 鄉村振興政策是現階段我國“三農”發展進程中重要的公共政策， 對其進行跟蹤審計尤為必要。 本研究在回顧文獻的基礎上， 基于公共政策過程， 論述鄉村振興政策落實跟蹤審計的作用機理， 以2018 ～ 2020年審計署審計公告為研究對象， 分析實踐中鄉村振興政策落實跟蹤審計的困境， 并提出相應優化路徑。

【關鍵詞】鄉村振興;政策落實跟蹤審計;公共政策;國家治理

【中圖分類號】 F810? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）18-0097-5

一、問題的提出

2017年10月， 黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。? 2018年2月， 中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》， 對“三農”工作提出了具體要求， 具有里程碑式的重大意義。 2018年9月， 中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》， 對這一重大戰略的具體實施做出了階段性部署安排。 鄉村振興作為國家戰略規劃在我國“三農”發展進程中具有重要意義， 國家圍繞鄉村“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”制定出臺了一系列政策。 由于鄉村振興政策具有內容覆蓋量大、影響范圍廣的公共性特征， 無論政府還是社會公眾對其的落實情況與實施效果都極為關注。 2018年9月7日， 審計署印發了《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》， 按照該指導意見， 鄉村振興戰略審計的相關工作隨即有序展開。 政策落實跟蹤審計作為一種政策糾偏與反饋機制， 能夠預防鄉村振興政策的理解偏差和落實不到位的風險， 揭示鄉村振興政策制定缺陷和鄉村政策執行體制障礙， 抵御鄉村振興政策執行過程中的管理漏洞與腐敗。 因此， 為了使鄉村振興政策的良好初衷不被扭曲和具體政策能夠有效實施， 必須加強鄉村振興政策落實跟蹤審計。

二、文獻綜述

（一）政策落實跟蹤審計

國外關于政策落實跟蹤審計的研究始于20世紀50年代， Anderson和Easton[1] 認為， 政策落實跟蹤審計補充和完善了傳統審計的內容， 國家審計機關由于其獨特的地位和特點對公共政策制定和執行的有效性進行評估， 并提出審計建議， 從而使國家審計內容更加完善。 Dunn[2] 提出了公共政策評估的適應性標準。 國內學者從20世紀80年代開始關注政策落實跟蹤審計。 秦榮生[3] 認為， 政策落實跟蹤審計是對公共政策及其相關配套措施的執行效果進行審查和評價， 從而發現政策執行中的問題并提出建議的一種國家審計形式。 譚志武[4] 提出， 政策落實跟蹤審計的目標不僅在于評價政策執行效果， 還在于政策資金管理的規范性、資金使用的合法性。 在此基礎上， 學者們對于政策落實跟蹤審計實踐經驗進行了總結。 王慧[5] 認為， 要把握公共政策和國家經濟社會發展之間的關系， 持續進行政策落實跟蹤審計， 以充分履行國家審計職能。

（二）鄉村振興政策落實跟蹤審計

現階段， 鄉村振興政策是我國公共政策中極為重要的組成部分。 目前， 國外對鄉村振興政策落實跟蹤審計進行研究的文獻較為缺乏。 在我國， 李平[6] 論述了鄉村振興政策落實跟蹤審計的內容， 其重點在于揭示“阻礙鄉村振興政策措施落實、制約農業農村深化改革等體制障礙、制度缺陷和管理漏洞”。 劉錫平[7] 指出， 國家審計機關應當對鄉村振興重大專項資金申報立項、組織管理、使用績效等方面進行重點審計， 以充分發揮審計的監督職能， 服務鄉村振興戰略。

綜上可知， 學者們對公共政策落實跟蹤審計的定義、內容和公共政策執行效果審計進行了有益探索。 但鄉村振興政策落實跟蹤審計的研究成果相對較少， 已有文獻的主要關注點在于其內容和重點， 缺乏系統和深入的理論與實踐研究， 對于鄉村振興政策落實跟蹤審計的研究尚處于起步階段。

三、鄉村振興政策落實跟蹤審計的作用機理

基于我國“全面治理”與 “持續治理”相結合的鄉村治理模式， 鄉村振興政策的著力點在于形成“全過程一體化”的公共政策作用機制。 為此， 需要將鄉村振興政策落實的全部過程納入審計監督范疇。 政策落實跟蹤審計作為一種全過程的持續審計， 其在鄉村振興政策落實的不同階段均發揮著相應的治理作用。

（一）鄉村振興政策落實過程

1. 配套措施制定階段。 通常， 有關鄉村振興的重大政策由國務院及其職能部門制定， 考慮到我國各個地區鄉村的地理環境、自然資源條件、經濟政策適合度等方面具有高度異質性特征， 因而地方政府及其職能部門需要結合本地具體情況， 制定與當地實際條件高度契合的鄉村振興政策配套措施， 并按照配套政策措施的制定目標分配鄉村振興資金。 各地方政府通過成立鄉村振興工作領導小組， 制定鄉村振興專項資金管理辦法、鄉村振興績效考核制度等配套措施， 進一步宣傳、解讀和推廣鄉村振興政策， 減少由于信息不對稱造成的鄉村振興政策制定者、執行者以及受眾方對政策理解不一致的問題。 限于政策制定者的有限理性、知識存量和認知水平差異， 同時也受到地方差異的影響， 鄉村振興政策配套措施的制定可能會在政策傳遞過程中與中央相關政策發生偏差， 因此國家審計機關需要對鄉村振興政策的配套措施制定情況予以審查和評價。

2. 政策執行階段。 各級政府及其職能部門在鄉村振興政策執行和協作過程中可能會存在利益訴求不同、信息不對稱和監管不到位等問題， 不可避免地會出現資金使用不規范、組織協調不順暢、政策效果不達標等問題， 因此國家審計機關需要對鄉村振興政策執行情況予以充分關注。

3. 政策效果評價階段。 對鄉村振興政策效果的評價必須考察該政策目標的實現程度。 而我國公共政策評估主要由政府部門進行， 政府部門在系統內采取自下而上的總結報告等形式對政策執行效果進行評價， 存在評估主體單一、獨立性不足、專業性缺失的問題， 這將影響鄉村振興政策效果評價結論的客觀性與正確性。 因此， 國家審計機關需要作為獨立于鄉村振興政策制定者、執行者和受眾者的第三方， 秉持客觀和公正的職業態度， 運用績效評價專業知識和技能對鄉村振興政策效果實施評價。

（二）跟蹤審計作用機理

1. 鄉村振興政策制定階段的審計預防治理。 鄉村振興政策制定階段的成果主要表現為鄉村振興政策的“形式”維度， 鄉村振興政策的形式是指鄉村振興政策所存在和產生的方式以及外部表現形態， 具體包括政策的文件形式、政策體系形式和政策制定程序。 鄉村振興政策落實制定階段的審計實質上就是形式維度的審計， 即在鄉村振興相關政策執行之前， 國家審計機關對地方政府和相關職能部門制定的配套措施進行的審計評價， 應重點關注地方政府制定的鄉村振興政策配套措施的確定性、配套措施體系的一致性以及配套措施制定程序的法定性。

國家審計機關通過及時介入地方政府制定鄉村振興政策配套措施的環節， 在審查各地方政府是否出臺了相關配套措施的基礎上， 進一步對配套措施基于形式維度進行審計， 主要審查內容包括： 政策執行主體、客體和內容三個要素是否完整; 配套措施的條文是否具有確定性和一致性; 配套措施與中央鄉村振興政策精神是否一致; 各項配套措施之間是否協調和相對穩定; 與當地“三農”情況的契合程度; 配套措施制定依據是否合理; 配套措施是否可行等。 通過審查， 及早發現鄉村振興政策配套措施可能存在的風險， 提供具有前瞻性的建設性建議， 防止由于地方政府及其職能部門鄉村振興政策配套措施制定不當帶來的負面效應， 從而發揮國家審計的事前預防功能。

2. 鄉村振興政策執行階段的審計揭示治理。 鄉村振興政策的執行即“事實”維度， 具體而言， 鄉村振興政策的事實維度是指鄉村振興政策具體執行過程中表現出的各種數量值、比率關系或統計結果等客觀存在的指標。 鄉村振興政策的具體執行過程受眾眾多， 是一個復雜、涉及多個領域、充滿不確定性的過程， 對鄉村振興政策落實跟蹤“事實”維度的審計屬于事中審計， 是對鄉村振興政策實施過程及政策實施所涉及公共資金使用情況的審查。

國家審計機關通過審查各級政府及相關職能部門在鄉村振興政策執行過程中的主體責任履行情況， 評價政策執行主體行為的合法性與恰當性。 主要審查內容包括： 政策執行主體在鄉村政策執行過程中是否存在不執行、扭曲執行和執行不暢等情況; 鄉村振興資金的投入、資金運用信息披露和資金監管責任等情況。 通過跟蹤審查鄉村振興政策執行過程及資金使用情況， 國家審計機關可以及時、準確地發現阻礙鄉村振興政策執行的原因， 揭示影響鄉村振興政策落實的因素， 向政府相關部門提供審計建議， 保證鄉村振興政策執行到位， 避免政策在落實過程中出現偏差。

3. 鄉村振興政策效果階段的審計評價治理。 鄉村振興政策的效果也就是“價值”維度， 即鄉村振興政策運行中和運行之后所產生的各種影響和發揮的實際作用。 鄉村振興政策的價值具體表現為政策效果、政策效率和政策影響。 對鄉村振興政策效果階段的審計， 也就是鄉村振興政策落實跟蹤審計價值維度的審計屬于事后審計， 通過評估鄉村振興政策產生的影響， 即該政策引起政策受眾方和社會發生的改變， 判斷鄉村振興政策是否符合促進社會生產力、社會公正和人的全面發展的三項公共政策的價值標準， 進而實現對鄉村振興政策制定者和執行者的權利監督與約束。

國家審計機關對鄉村振興政策價值維度審計的具體內容包括： 評價鄉村振興政策的執行效果是否已實現預期目標和預期目標的實現程度; 審查鄉村振興政策專項資金運用的合法性、經濟性、效率性和效果性; 評估鄉村振興政策執行對農村基礎設施、農村公共服務、農村科技和人才、農村環境治理效果的影響等。 通過審計及時發現和揭示影響鄉村振興政策順利實施或偏離價值目標的因素， 促進各級政府和相關職能部門增強服務鄉村振興意識和履責能力， 保證“農業強、農村美、農民富”的政策價值目標實現。

綜上所述， 鄉村振興政策落實跟蹤審計的三個階段即政策制定、執行和效果評價階段， 也就是形式維度、事實維度和價值維度三個方面的審計彼此聯系配合， 形成一個審計治理的作用體系， 具體如圖1所示。

四、鄉村振興政策落實跟蹤審計實踐中面臨的主要問題

按照審計署的統一部署， 各級國家審計機關從2018年底開始依法進行鄉村振興政策落實跟蹤審計。 2018 ～ 2020年， 審計署共發布了9份有關鄉村振興政策落實的審計公告， 從審計公告來看， 鄉村振興政策落實跟蹤審計實踐中仍然存在一些問題， 分析如下。

（一）審計介入評價配套措施制定較為滯后

根據審計公告， 鄉村振興政策配套措施制定主要存在三類問題： 一是各級地方政府未能及時完成鄉村振興政策的具體方案， 資金使用效率不高。 例如， 審計署2020年第5號審計公告顯示， 截至2020年6月底， 下達給遼寧省、安徽省、內蒙古自治區等的市、縣的涉農財政專項資金10.13億元滯留、滯撥、長期閑置， 其中2.84億元閑置兩年以上。 二是各級地方政府未能科學論證鄉村振興項目， 導致項目建設標準不高或后續管理不到位。 例如， 審計署2020年第4號審計公告顯示， 遼寧省法庫縣、吉林省長春市九臺區、甘肅省西和縣等7個縣53個農村道路管理不規范， 2038.64公里道路養護或生命安全防護不到位， 涉及資金3.8億元。 三是各級地方政府項目方案編制不合理， 項目進展緩慢。 例如， 審計署2020年第4號審計公告顯示， 山西省和順縣、山東省蒙陰縣、廣東省佛岡縣等17個縣6.33萬農戶的農村廁所改造任務未能如期完工。

實際上， 如果審計機關及時介入各級地方政府制定鄉村振興配套措施的制定階段， 通過對政策的一致性、合理性、確定性等形式進行評價， 上述問題原本能夠得以避免和糾正， 但目前審計機關在鄉村振興政策配套措施制定階段的評價功能缺位， 審計治理的預防功能未能有效發揮， 導致地方政府存在鄉村振興政策具體方案遲滯、項目論證簡化、項目方案編制粗糙等問題。

（二）政策執行過程審計對存在問題的原因關注欠缺

鄉村振興政策執行是政策落實過程的中間階段， 具有承上啟下的作用， 政策執行審計要通過跟蹤審查執行過程發現政策落實偏差， 并揭示影響落實的因素。 本文通過對審計公告結果的梳理發現， 鄉村振興執行審計過程中， 審計人員僅僅關注發現的問題本身， 并未深刻揭示產生問題的深層次原因。 例如審計署2020年第4號審計公告指出， “部分地區落實高標準農田建設、糧食和生豬生產保障、農村人居環境整治等政策措施落實不到位”， 每個具體問題在后附的主要問題清單中反映為“問題類型”和“主要表現”， 但是對于政策措施落實不到位的原因沒有單獨列示， 僅在“問題表現”中有“管理不規范”等模糊的原因說明。

關注政策是否落實、執行是否存在偏差僅僅是鄉村振興政策執行審計的一個方面， 對于其落實不到位、執行存在偏差的原因揭示卻是政策執行審計不可或缺的另一個方面， 它是審計人員為鄉村振興政策充分執行提供“如何規范管理、從哪里入手規范管理”等有價值審計建議的依據。 然而， 目前鄉村振興政策執行審計中重問題、輕原因， 審計治理的揭示功能尚未充分發揮， 也就難以及時發現和揭示制約鄉村振興政策順利實施的各種原因。

（三）政策效果審計對政策及其效果的評價不足

審計署發布的有關鄉村振興政策落實的審計公告的內容及其后附的主要問題清單說明重點集中于： 資金閑置、項目建設標準不高、項目后續管理管護不到位、項目進度慢等問題， 缺少對鄉村振興政策本身或政策執行效果的評價性描述。 即便專門針對鄉村振興政策的2019年第6號審計公告， 也僅僅運用諸如“建設任務未完成” “尚未投入使用” “未實現目標任務”等比較簡潔的語言描述現狀， 并未從農村人居環境整治、農業綠色發展、新型農業經營主體發展等方面闡釋審計發現的問題， 也未對政策落實及其效果予以評價。 2019年第6號審計公告中針對效果性的評價體現在農村廁所改造和污水垃圾處理設施項目效益與資金效益上， 例如“14個縣的農村廁所、污水和垃圾處理設施建成后因管護不到位等無法有效使用， 部分長期閑置未發揮效益”。 再如“造成32.73億元滯撥或結存在地方財政、農業等主管部門或鄉鎮， 其中4.94億元閑置1年以上， 最長的閑置超過4年”。 這些對項目效益和資金效益的評價具有一定的局限性， 在農民滿意度、人居環境治理質量、鄉村振興政策產生的農業綠色發展和產業發展狀況等方面， 政策落實跟蹤審計并沒有予以相應監督和評價， 也缺乏對相關部門和人員的問責。

鄉村振興政策落實跟蹤審計通過關注政策受眾人員和鄉村各個方面所發生的實際變化， 并將實際變化的現實和應該發生變化的價值標準做比較， 以此為依據對鄉村振興政策制定者和執行者的價值取向進行評價， 確保各級政府和相關職能部門服務鄉村振興的政策價值目標實現。 但審計實踐中鮮有關注鄉村振興政策及其效果， 對鄉村治理問題問責不到位， 審計治理的評價功能未有效發揮， 鄉村振興政策的價值目標實現的評價便無從談起。

五、鄉村振興政策落實跟蹤審計的優化路徑

（一）及時評價配套措施， 為鄉村振興政策制定提供信息和咨詢

國家審計機關應該及時介入鄉村振興政策配套措施制定階段， 實質上是在法律賦予其的合法地位前提下參與鄉村振興政策過程， 擴大了政策主體參與廣度， 并前置了非傳統政策主體參與政策的時間， 而且國家審計機關要出具審計報告， 報告上應重點列示具有專業性和權威性的審計建議， 以提高審計參與政策配套措施制定階段的質量。 另外， 國家審計對鄉村振興政策的形式審計， 要通過審計公告和公告解讀等方式， 為社會公眾提供更加充分和真實的鄉村振興政策配套措施制定信息， 從而克服各級政府和職能部門內部缺乏公開信息的動力與機制的缺陷。 社會公眾從審計公告和公告解讀中獲得審計信息后參與鄉村振興政策， 也有助于從 “源頭”上保證鄉村振興政策和措施的有效落實。

（二）深入挖掘問題原因， 保障鄉村振興政策順利貫徹落實

鄉村振興政策執行涉及多種因素， 保證其順利執行需要兩個重要條件： 一是執行者盡職盡責， 二是政策執行過程中的制度保障。 從鄉村振興政策執行存在問題的外在表現到產生問題的原因， 需要審計機關和人員能夠以宏觀和全面的視角， 從問題表象分析影響和阻礙鄉村振興政策落實的執行主體或者制度因素， 從而發現鄉村振興政策偏離預期目標的原因。

具體而言， 在鄉村振興政策執行階段， 審計人員一方面要審查各級政府及其相關職能部門是否創造了充分的條件保障鄉村振興政策落實， 并對政策具體執行單位和人員進行必要的管理和控制， 從而監督和約束鄉村振興政策執行主體， 以確保其職責履行到位。 另一方面， 審計人員要關注政策落實過程中的執行機制、監督機制、責任制度和建成項目的管理機制， 通過對上述制度設計的健全性、執行的有效性進行評價， 進一步揭示鄉村振興政策落實的制度障礙， 為鄉村振興政策各個相關主體提供具有可行價值的建議， 從而及時糾正鄉村振興政策執行偏差， 防止政策落實發生變形。

（三）有效開展政策績效評價， 促進鄉村振興政策價值目標實現

各級政府及相關職能部門在鄉村振興政策的制定與執行過程中必須有所作為， 并且承擔公共受托責任。 與之相適應， 鄉村振興政策落實跟蹤審計需要關注政府制定和執行政策的公正性、效率性、平等性和穩定性， 即在鄉村振興政策的終結階段， 國家審計機關應該對該政策予以績效評價。 鄉村振興政策績效評價一般可以分為三個步驟：

1. 完善鄉村振興政策績效評價指標體系。 評價指標體系應該包括鄉村振興政策效率、鄉村振興政策效果、鄉村振興政策影響和鄉村振興政策充分性四個維度。 效率維度是指鄉村振興政策成本收益率， 鄉村振興政策收益不僅有貨幣收益， 還有非貨幣收益。 因此對鄉村振興政策效率維度績效評價主要在于政策是否以最低成本最大化實現鄉村振興政策的預期目標。 效果維度是指鄉村振興政策結果是否或在多大程度達到鄉村振興政策制定目標。 通過鄉村振興政策實際執行結果與預期結果的比較進行鄉村振興政策效果維度績效評價。 影響維度是指鄉村振興政策對農民及其他群體產生的影響， 既包括經濟影響， 也包括心理影響等其他影響。 充分性維度重點評價鄉村振興政策制定和執行中出現的問題是否有效解決， 農民的訴求是否得以充分滿足。

2. 建立鄉村振興政策績效評價過程和結果信息公開制度。 信息公開制度有利于國家審計發揮約束性和建設性作用。 鄉村振興政策績效評價結果作為鄉村振興政策落實跟蹤審計信息的一部分， 國家審計機關一方面向政府報告， 并以簡報形式印發給鄉村振興政策的相關執行部門， 另一方面在審計署和地方審計機關網站上以審計公告形式公開。 國家審計機關在不涉及國家秘密和商業秘密的基礎上， 向社會公眾公開鄉村振興政策落實審計的相關信息， 在一定程度上提升審計意見和審計建議的影響力， 有助于更多社會公眾參與鄉村治理， 發揮社會公眾的監督作用。

3. 根據鄉村振興政策績效評價結果實施問責。 鄉村振興政策績效評價結果有正反兩個方面， 對于正面效果明顯的鄉村振興政策應繼續執行， 對于產生負面效果或者無效的鄉村振興政策應予以廢止， 而對于有待改進的鄉村振興政策， 政策制定部門應結合審計建議予以完善。 另外， 對于沒有完成預期目標的鄉村振興政策， 政府有關部門需要分析政策制定不恰當和執行不到位的具體原因， 并依法追究責任人的責任， 以發揮績效評價的結果導向和剛性約束作用。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] Anderson W.， D. Easton. The Political System： An Inquiry into the State of Political Science[ J].American Political Science Review，1953（3）：862 ～ 880.

[2] Dunn W. N.. Probing the Boundaries of Ignorance in Policy Analysis[ J].American Behavioral Scientist，1997（3）：277 ～ 298.

[3] 秦榮生.政府審計新領域：經濟政策執行效果審計[ J].當代財經，2011（11）：112 ～ 118.

[4] 譚志武.政策執行情況跟蹤審計若干問題的認識——基于汶川地震災后恢復重建跟蹤審計的實踐[ J].審計研究，2012（6）：? 19 ～ 23.

[5] 王慧.政策措施落實情況跟蹤審計理論與實務研究綜述[ J].審計研究，2017（2）：21 ～ 24.

[6] 李平.審計助力鄉村振興戰略實施的路徑[ J].審計月刊， 2019（10）：11 ～ 12.

[7] 劉錫平.機層審計機關在鄉村振興戰略中的占位與擔當[ J].審計月刊，2020（10）：14 ～ 16.