完善宗教工作三級網絡兩級責任制 做好新時代基層宗教工作

馬寧

摘 要：經過近十年探索、實踐，宗教工作構建三級網絡、落實兩級責任制已初見成效，并逐步走向成熟。但因地域環境、思想認識、體制機制、人員素質等方面差異，各地在落實宗教工作三級網絡兩級責任制方面還存在一些問題。當前，完善宗教工作三級網絡兩級責任制、做好新時代基層宗教工作，必須堅持黨的領導，落實各級黨委宗教工作主體責任;加強常態化培訓和業務指導，著力提高基層宗教工作人員能力水平;加強基層黨組織建設，為基層宗教工作開展提供組織保障。

關鍵詞：宗教工作;三級網絡;兩級責任制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.02.014

[中圖分類號]D635? ? ? [文獻標識碼]B? [文章編號]1009-0339（2021）02-0070-05

一、宗教工作三級網絡兩級責任制的落實與推進

開展宗教工作，既需要橫向部門之間溝通聯動、協同配合、齊抓共管，也離不開縱向不同層級之間構建上下聯動、相互配合、各負其責、協調有力的宗教事務管理格局和治理網絡。為確保縱向層面不同層級宗教事務有人管、有人做，切實做好基層宗教工作，2012年國家宗教局曾下發相關文件要求加強宗教工作三級網絡和兩級責任制建設。隨后各地紛紛出臺實施意見，并在一些地區進行試點探索。經過近十年的深入推進，宗教工作三級網絡兩級責任制在各地得到貫徹落實，管理宗教事務的縱向網絡基本形成。可以說，經過近十年探索、實踐，宗教工作三級網絡的構建、兩級責任制的落實已初見成效，并逐步走向成熟。

當前，宗教工作三級網絡兩級責任制進入法治化階段。2015年9月，關于統一戰線工作的第一部黨內法規——《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》頒布，規定有涉及宗教工作三級網絡兩級責任制的相關內容。2018年2月新修訂的《宗教事務條例》規定“縣級以上人民政府宗教事務部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內依法負責有關的行政管理工作。鄉級人民政府應當做好本行政區域的宗教事務管理工作。村民委員會、居民委員會應當依法協助人民政府管理宗教事務”[1]，對各層級開展宗教工作的具體責任職責作了進一步明確。2020年12月，修訂后的《中國共產黨統一戰線工作條例》第六章“宗教工作”第二十六條明確規定：“加強基層宗教工作，建立健全縣（市、區、旗）、鄉（鎮、街道）、村（社區）三級宗教工作網絡和鄉（鎮、街道）、村（社區）兩級責任制，建立健全分級負責、屬地管理和責任追究制度。宗教工作任務重的鄉（鎮、街道），黨委應當有領導干部分管宗教工作，并明確專人負責。”[2]以上法規，都對宗教工作三級網絡兩級責任制作了明確規定，這也標志著建立健全宗教工作三級網絡兩級責任制，從最初政策要求上升到了法規層面，實現了政策與法規有效銜接，凸顯了推進完善宗教工作三級網絡兩級責任制的重要性。

同時，由于地域環境、思想認識、體制機制、人員素質等方面的差異，各地在落實宗教工作三級網絡兩級責任制的實效方面也不盡相同。一些地方還存在領導干部對宗教工作重視不夠，宗教工作基本條件保障不到位，宗教工作經費落實不到位，三級網絡兩級責任制機制作用發揮不充分等問題。2016年全國宗教工作會議召開以來，各級黨委政府高度重視宗教工作，上述問題不同程度得到解決。

二、完善宗教工作三級網絡兩級責任制的基層實踐

內蒙古自治區有12個盟市、2個計劃單列市，103個縣級行政區劃單位（旗縣、縣級市），東西跨度大，各地宗教領域既有共性問題，也有個性差異，宗教工作側重有所不同。具體到落實宗教工作三級網絡兩級責任制的舉措上，也存在一定差異性。為充分了解各地基層宗教工作三級網絡兩級責任制落實情況，本課題組選取了內蒙古自治區H市H區進行實地調研，梳理其落實宗教工作三級網絡兩級責任制的基本舉措，總結實踐經驗。

（一）基本情況

H區是內蒙古自治區H市的市轄區，轄區面積194平方公里，其中城區面積48平方公里。全區有7個街道辦事處和1個鎮（以下簡稱“七辦一鎮”），64個社區，5個行政村，常住人口44.7萬。H區是具有悠久宗教歷史文化、多元宗教并存的市區。轄區內有佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教五大宗教，依法登記的宗教活動場所共16處;有內蒙古自治區、H市兩級伊斯蘭教協會，H市天主教愛國會及H區基督教“兩會”。一直以來，H區都是內蒙古自治區宗教工作重點旗縣區，宗教工作任務較為繁重。

H區的“七辦一鎮”都設有宗教工作分管領導，并配有統戰委員，宗教工作聯絡員共63位，另有若干社區網格長、網格員。為掌握H區宗教工作三級網絡統戰委員、宗教工作聯絡員基本情況及工作開展情況，課題組做了情況摸底，情況如下：在鄉鎮（街道）、村（社區）兩級宗教工作人員中，男性21人，占44%;女性27人，占56%;年齡在30-40歲之間的有31人，占65%;漢族干部37人，占77%;少數民族干部11人，占25%;政治面貌是中共黨員的34人，占71%;具有本科學歷的有26人，占54%;從事基層宗教工作一年以內有22人，占44%;從事基層宗教工作一至二年有16人，占33%。總的來看，H區基層宗教工作隊伍中，女性較多，年輕工作人員較多，文化水平較高，從事基層宗教工作年限較短。

（二）完善宗教工作三級網絡兩級責任制的主要舉措

1.加強黨對宗教工作的領導，壓實基層宗教工作主體責任。壓實縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級黨委宗教工作主體責任和黨委主要負責人的第一責任人責任，堅持黨的領導貫穿宗教工作全過程，H區委、“七辦一鎮”都成立了黨委統戰工作領導小組，64個社區和5個行政村建立了宗教工作小組，黨委主要負責人任組長。將宗教工作納入“七辦一鎮”黨委重要議事日程、黨委中心組研究決策議程和黨政領導班子實績考核評價體系，納入鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織書記抓基層黨建述職評議范圍，形成各級書記直接負責宗教工作、直接抓宗教工作的模式。明確縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級在宗教工作中的角色定位，著力推動宗教工作三級網絡兩級責任制作用充分發揮。其中，H區委負責屬地管理、區域統攬、督促指導、提出思路、明確舉措、解決難題;鄉鎮（街道）黨委作為聯通基層樞紐，負責上傳下達、落實要求、發現問題、協助處置問題;村（社區）黨組織作為最基層戰斗堡壘，履行日常監管職能、調處矛盾糾紛、宣傳政策法規、掌握詳實情況、及時反映問題。三級網絡相互配合，形成了宗教工作三級聯動工作格局。

2.依托網格化管理模式延伸管理觸角，建立健全各項工作制度。一是依托網格化管理模式延伸基層宗教事務管理觸角。鄉鎮（街道）明確設立專兼職宗教工作人員，村（社區）設立一名宗教工作聯絡員，在聯絡員下還有多名網格長、網格員。按照社區網格化管理模式，網格員定期深入社區掌握本片區內涉及宗教事務的動態信息，建檔立卡、登記造冊;網格長負責整理匯總網格員所掌握的信息，報給宗教工作聯絡員;宗教工作聯絡員在加強日常監督管理、排查非法、違法宗教活動同時，將有關宗教工作信息定期上報鄉鎮（街道）。鄉鎮（街道）每半年上報一次人員變更情況，確保三級網絡工作人員聯系得到、派得上用場、真正能發揮作用，條件成熟的鄉鎮（街道）還設立了宗教工作辦公室，為工作開展提供機構保障。二是建立健全宗教工作三級網絡的相關工作制度，推進基層宗教工作規范化開展。如建立例會制度，鄉鎮（街道）每年至少召開2次宗教工作例會;建立報告制度，確保信息上報不耽誤;建立信息交流制度，鄉鎮（街道）每月給區委統戰部、宗教局報送一次宗教工作動態信息，并將信息報送情況納入年終工作目標考核。

3.加強宗教工作三級網絡干部培訓，提高基層宗教工作人員能力。一是強化業務培訓，舉辦習近平關于宗教工作的重要論述、黨的宗教工作政策法規等專題講座，開展自查輪訓、現場觀摩、專題會商等形式的常態化業務培訓，著力解決鄉鎮（街道）、村（社區）宗教工作人員對宗教理論政策不懂、法律法規不掌握、工作職責不明確、業務能力不足的突出問題。二是以考代訓，從2019年開始，每年對29個統戰工作領導小組成員單位、65個區屬單位相關人員，70余位統戰委員和宗教工作聯絡員進行宗教工作應知應會知識考試，幫助黨政領導干部、基層宗教工作者掌握宗教工作業務知識。三是加強業務指導，區委統戰部、宗教局工作人員定期、不定期深入鄉鎮（街道）、村（社區）進行實地調查、開展現場指導、答疑解惑，解決基層宗教工作不會做、不敢做的問題。

4.加強宗教事務日常監管，著力解決宗教領域重點、難點問題。一是準確掌握基層宗教工作基礎信息。H區宗教局專門設計了“五表一冊”，涵蓋開展宗教工作所需的各方面情況，要求各鄉鎮（街道）、村（社區）填寫報備。建立宗教工作基層信息動態更新機制，要求宗教聯絡員根據基礎信息變化情況及時更新上報數據。二是對宗教領域重點難點問題進行排查和梳理，形成問題臺賬，制定整改方案，提出整改措施，限定整改時限，推進鄉鎮（街道）、村（社區）按照職責分工，認領問題，解決問題。三是建立宗教工作三級網絡兩級責任制的激勵機制，對認真履職，工作表現突出的基層宗教工作干部進行獎勵，調動宗教工作三級網絡工作者的主動性、積極性。

5.加強宗教政策法規宣傳，做好服務信教群眾工作。一是指導鄉鎮（街道）、村（社區）兩級深入開展宗教政策法規宣傳。H區委統戰部、宗教局印制有關宗教政策法規、宗教工作應知應會知識宣傳單（冊），發放給“七辦一鎮”、村（社區），指導街鎮、社區通過懸掛橫幅、發放宣傳單（冊）、設立展板、入戶宣傳等多種形式積極開展宗教政策法規宣傳，引導信教群眾正確區分合法宗教活動與非法宗教活動，提高防范和抵御宗教滲透的意識。二是充分發揮鄉鎮（街道）、村（社區）黨建活動陣地作用，為包括信教群眾在內的廣大群眾提供服務。建立健全基層黨建網格化管理機制，推進黨群活動服務中心建設，不斷完善一站式服務功能，打通黨和政府聯系群眾、服務群眾的“最后一公里”。充分利用宗教工作三級網絡兩級責任制，倡導管理與服務相結合的工作理念，切實解決宗教界和信教群眾實際困難，密切黨群關系。三是深入推進堅持我國宗教中國化方向的實踐。在H區的16個宗教活動場所開展“和諧寺觀教堂”創建活動，其中有4所清真寺獲得了全國創建和諧寺觀教堂先進集體，12個宗教活動場所獲得了市一級創建達標單位，15個宗教活動場所獲得H區一級創建達標單位，推動了堅持我國宗教中國化方向的基層實踐創新。

6.充分發揮宗教工作三級網絡兩級責任制在疫情防控方面的作用。新冠肺炎疫情發生之后，H區委、區政府深刻認識做好疫情防控工作重要性和緊迫性，把疫情防控作為宗教工作的重要內容來抓。一是第一時間深入轄區內各宗教組織和宗教活動場所，指導宗教界嚴格執行“雙暫停、一延遲”的防疫措施。二是引導信教群眾正確科學開展疫情防控工作。通過發送微信、短信等多種方式做好解釋、引導工作，提醒、勸導信教群眾自覺遵守疫情防控要求，加強衛生防范，確保公共衛生安全。三是發揮宗教工作三級網絡作用，開展宗教領域疫情防控情況摸排。鄉鎮（街道）、村（社區）宗教工作人員每日排查轄區內宗教活動場所，安排人員協助和指導宗教活動場所民主管理委員會做好人員出入登記、場所消毒、個人防護等工作。四是建立宗教活動場所包聯制度。H區委統戰部領導干部、鄉鎮統戰委員、村（社區）宗教聯絡員組成包聯工作小組，加強對宗教活動場所防疫情況、活動情況的日常排查，防范由于宗教聚集性活動造成的疫情傳播，確保轄區范圍內宗教領域活動的平穩有序。

三、完善宗教工作三級網絡兩級責任制面臨的主要問題

（一）基層宗教工作干部新老交替、青黃不接，基層宗教工作隊伍穩定性弱、流動性強

當前，內蒙古自治區各地宗教工作干部正處在新老交替、青黃不接時期，現各旗縣（市、區）分管、從事宗教工作的干部相當一部分是統戰、宗教工作新手。在鄉鎮（街道）、村（社區）兩級的人員配備方面，鄉鎮（街道）一級統戰委員大多數是兼職，通常是由鄉鎮（街道）副書記或組織委員兼任。統戰委員由其他部門人員兼任，有利方面是能夠更有效地將統戰、宗教工作與其他工作統籌謀劃、協調開展，不利方面是難以集中精力投入宗教工作。另外，因個人晉升、崗位調整等原因，還存在人員頻繁調動現象，如村（社區）的宗教工作聯絡員多數都是由公益崗位人員兼任，流動性較大。

（二）基層宗教工作人員依法管理宗教事務的能力水平有待提升

從基層宗教工作人員的能力水平看，目前有兩方面突出問題。一是法治意識不夠強。基層一些統戰委員、宗教工作聯絡員對管理宗教事務的相關政策法規了解甚少，嫻熟運用能力不足，對基層出現的宗教問題不能夠進行及時有效監督管理解決。二是業務知識不足。宗教工作是一項政治性、政策性、專業性很強的工作，不僅要嫻熟掌握相關政策法規，還要有具備處理各種復雜問題能力和專業知識。部分基層統戰委員、宗教工作聯絡員對專業知識一知半解，被動學習多，主動了解少，工作不會做的現象仍然存在。

（三）宗教工作三級網絡兩級責任制作用發揮還不充分

宗教工作三級網絡兩級責任制是確保基層宗教工作有人管、有人做，加強基層宗教事務管理的重要工作機制。但目前該機制的作用發揮還不充分，其原因既有體制機制問題，也有人員經費保障困難等方面的問題。從整體上看，基層政府派出機構和群眾性自治組織日常所承擔的各種工作事項、管理事項十分繁雜，而其所擁有的管理資源、人力物力、辦公經費、管理權限等卻十分有限，這是造成宗教工作三級網絡兩級責任制作用發揮不充分的主要原因。

四、完善宗教工作三級網絡兩級責任制，做好新時代基層宗教工作的基本路徑

（一）堅持黨的領導，落實各級黨委宗教工作主體責任

在2016年全國宗教工作會議上，習近平深刻指出，宗教問題始終是我們黨治國理政必須處理好的重大問題，宗教工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要性[3]。堅持黨的領導是做好新時代宗教工作的根本保證，基層黨委、政府應從事關國家長治久安和維護政治、社會、文化、意識形態以及邊疆安全的戰略高度，充分認識做好宗教工作的特殊重要性。黨委是宗教工作的責任主體，黨委書記是第一責任人，要把堅持黨的領導貫徹到宗教工作全過程和各方面。要把宗教工作作為“一把手工程”納入黨委政府重要議事日程，納入黨政領導班子實績考核、納入各級黨委巡視巡察工作范圍。各級黨委、政府要轉變工作思維，建立健全強有力的領導機制，持續做好對宗教工作的引領、規劃、指導、督查，建立健全宗教工作三級網絡兩級責任制，將宗教工作經費納入本級財政預算，保障宗教工作開展的必要條件。

（二）加強常態化培訓和業務指導，著力提高基層宗教工作人員能力水平

做好基層宗教工作關鍵是“有人做” “做得好”。在增加基層宗教工作人員數量的同時，還要在提高基層宗教工作人員綜合素質上下工夫。一些地方存在宗教問題處理不好的現象，一定程度上與基層宗教工作者“不愿管”“不會管”“不敢管”或“亂管一氣”“簡單粗暴”、政策執行有偏差、法律法規運用不嫻熟有關。因此，要加大對基層宗教工作人員培訓的力度，制定培訓計劃，擴大培訓覆蓋面，定期深入基層開展宗教工作業務指導。宗教工作者要在深入學習黨的宗教理論政策基礎上，學習掌握運用法律法規，不斷提高處理復雜問題的能力;在具體的工作實踐中，善于分清宗教問題的矛盾性質，善于團結信教群眾，反對官僚主義、形式主義。針對個別地區宗教工作三級網絡兩級責任制流于形式現象，要進一步推進工作機制有效落實，在人員、經費等方面給予保障，完善考核獎懲和責任追究機制，以機構改革、事業單位改革為契機從體制機制上切實解決編制、待遇、晉升等基層工作人員關心關切的問題。

（三）加強基層黨組織建設，為基層宗教工作開展提供組織保障

黨的基層組織是黨執政的基層戰斗堡壘，特別是宗教工作任務重的地方，要通過基層黨組織規范化、標準化建設，提升其參與基層宗教治理能力，提高基層黨組織對信教群眾和不信教群眾的動員力、向心力和凝聚力。基層黨組織要做好信教群眾的思想工作，充分發揮黨密切聯系群眾的優良傳統，善于做群眾的思想工作，增強群眾的法治觀念和科學意識。基層黨組織要切實將宗教工作列入基層黨建和農村工作總體規劃，增強做好宗教工作的責任感和使命感，為宗教工作在基層的開展提供重要的組織保障。

[參考文獻]

[1] 李克強簽署第686號國務院令? ?公布修訂后的《宗教事務條例》[EB/OL].（2017-09-07）[2021-01-08].

http：//www.sara.gov.cn/flfg/316122.jhtml.

[2]中國共產黨統一戰線工作條例[M].北京：法律出版社，2021：16.

[3]習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平[N].人民日報 ，2016-04-24（01）.

責任編輯：潘宏紋