愿以“一樹之爭”推進良法善治

湯嘯天

近日，“上海一老人修剪自買的香樟樹被罰14萬”的新聞上了熱搜，新華社、《人民日報》先后對此進行報道，引發廣泛討論。輿論中心指向——究竟是修剪一棵自己種的樹給環境帶來的危害大？還是“僵硬執法”帶來的危害大？

對此，筆者認為，“良法+善治”才能取得法律效果、社會效果的統一，提升城市軟實力。盡管“一樹之爭”的罰單可能有損上海行政執法的公眾印象，但只要引導恰當，可以助推上海乃至全國社會治理體系和能力的現代化。

一棵樹的“煩惱”

1月20日，家住上海市松江區某小區的李先生請人修剪一棵香樟樹，這棵樹是他在2002年花費1.1萬元買來，種在自家院內。隨著樹越長越高，遮擋了屋內的陽光，李先生將香樟樹移到了院外。

過了數年，香樟樹繼續生長，再次擋住了李先生屋內的陽光，他決定修剪。李先生請來工人，將樹的分枝全部砍除，只剩兩米多高的主干。不料，此舉被周圍居民舉報。

隨后，當地城管工作人員按照社會常理判斷，認定李先生屬于“砍伐樹木”行為，并向其開具行政處罰書，罰款14.42萬元。依據是，“個人僅有權修剪種在自家院落內、且樹木胸徑小于25厘米樹木的權利。”雖然李先生稱“這棵樹系個人購買”，但因數年前移種至自家院外，已屬于公共綠化。

對于為何認定李先生修剪樹木屬于“砍伐”，當地城管部門引用了兩份技術指南，即《上海居住區常見樹木修剪指南》和《上海居住區綠化調整技術規范》。對于香樟樹“過度修剪”的標準，前者規定“只剩下樹干的修剪，即為砍伐”；后者規定為“導致不能在一個生長周期內恢復樹木冠形的，認定為砍伐”。

不過，對于這樣的判斷標準，李先生在接受媒體采訪時稱，他們（城管部門）沒有宣傳過這件事，大家都不知道。

處罰“合法不合理”？

此罰單從法律適用角度看似乎確有依據，但多數公眾感覺“處罰太重”，業內人士也發出“合法不合理”的聲音。北京大學建筑與景觀設計學院副教授李迪華認為，修剪技術指南不適于這個處罰，因為該指南是針對園林公司、園林行業的。

按照當地城管部門的說法，“根據《上海市綠化條例》第四十三條第二款規定，考慮到李先生認錯認罰態度較好，已對其給予標準最低的5倍處罰，即14.42萬元。”也就是說，城管部門已經考慮了從輕處罰的因素，但罰款數額還是超出了一般公眾的法律認知和情感判斷。

從行為動機方面分析，李先生本是一名“愛綠護綠人士”，自掏腰包花錢買樹，難以構成砍伐動機。至于是否屬于“過度修剪行為”，李迪華對此認為，在處罰之前應充分調研，這棵樹是不是真正影響到了居民的日常生活。如果確有必要進行修剪或移走，是否只存在程序不當，這些因素的認定顯得更加重要一些。

從案件披露后的實際效果看，高額處罰不符合李先生行為性質、情節和社會危害程度，沒有起到正向引導作用。李迪華介紹，喬木影響居民生活的事情時有發生，全國各地都有居民自行處置的情況，但保護綠化方式應該避免陷入僵化和教條。

“公私權重疊”地帶執法易引爭議

在實際生活中，許多領域存在財產的個人所有權（私權利）與公共管理權（公權力）重疊的部分（以下簡稱“公私權重疊”）。在“公私權重疊”地帶發生的行政違法行為，如私人所屬樹木可能影響輸電線路安全或他人住宅采光；居家或在公共場所使用音響設備可能構成噪音污染；非動車在樓道等共用部位充電具有安全隱患等。為防止私權利“溢出”，導致私權利在相互攀比中不斷擴張，甚至陷入“法不責眾”的僵局，政府施加一定公權力限制是必要的。但在行政執法過程中，應當注意教育有方和處罰有度。

以李先生被罰事件為例，樹是他花錢買來的，其私有財產屬性并不因移栽到院外而改變。盡管香樟樹是李先生的個人財產，但作為城市綠化的組成部分，需要遵守《上海市綠化條例》等法律法規也是理所當然的。當對自購樹木進行修剪時，涉及到公共空間綠化整體形態的，事先應當辦理手續。出現偏差時，政府職能部門予以糾正是必要的，但對偏差行為的處罰定性必須準確、尺度必須適當。

《上海居住區綠化調整技術規范》能否作為認定“砍伐”依據，業內存疑。筆者認為，對行為人主觀動機的判定，缺乏調查與合理的理由。如果此案進入訴訟階段，處罰決定機關負有證明李先生“砍伐”動機的舉證責任。

嚴格執法破除“糾違必罰”

行政執法的直接目的是規范社會行為，深層次的作用是凝聚人心，必須充分考慮處罰的法律效果與社會效果。行政執法人員尤其要摒棄“開罰單就是政績”的錯誤觀念，學會正確使用非處罰教育手段。

就“嚴格執法”而言，筆者認為，要求在執法過程中不徇私、不“任性”、不走樣， 真正做到以事實為依據、以法律為準繩。主要體現在三個方面：一是執法人員必須秉公守法，嚴肅執法，嚴格按照法律規定和程序辦案，做到公平、公開、公正；二是執法人員必須盡職盡責、全面、客觀地收集違法行為證據，不搞“態度執法”“關系執法”“指標執法”；三是破除“糾違必罰”陳舊觀念，在準確認定事實基礎上，善于使用“不予處罰”達到教育目的。

行政處罰法已于2021年7月15日起施行，其中第三十三條規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。對當事人違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。”

可以說，以強有力的行政管理防止私人財產使用權的“溢出”是必要的，但行政機關的執法也不能“任性”。依照法律應當“不予處罰”的，也必須嚴格執行。

行政執法權是為國家服務的，同時也是為人民服務的。行政機關開罰單也需要考慮是否有利于提高城市軟實力。上海正在努力打造精細極致、富有溫度的超大城市管理精細化樣本。如果把李先生視為參與綠化建設而又略有過錯的熱心人，立足于激活基層社區每一個細胞單元，以引導綠化建設的參與者行為規范有序為目標，研究處罰尺度，可能效果就會大不一樣。

《荀子·富國》中的“不教而誅，則刑繁而邪不勝；教而不誅，則奸民不懲”的記載，提醒著我們要正確處理教育與懲罰的關系。

（責編 王茜 美編 劉曉瑩）