如何開展參與式預算監督

林志云 林洪升

古今中外，稅收和財政無小事，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，十九大報告指出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。預算透明并非是簡單公開預算、決算的結果，而是財政資金支出全過程都要保證公眾的知情權、參與權、監督權。天河區人大常委會探索開展參與式預算審查監督，即組織全體區人大代表提前介入審查政府年度預算草案和部分部門預算草案，并對提前介入審查的部門預算進行全過程跟蹤監督，充分發揮人大代表在預算審查監督中的主體作用。

天河區是廣州市中心城區，轄區內有廣州的天河CBD，又有全國十大軟件園區之一的天河高新科技園。2020年轄區內CBD產值為5231億元，全口徑稅收851億元，政府一般公共預算收入76.2億元。以往天河區人大審查監督區政府預算內容和形式都比較簡單，審查監督工作主要集中在每年的區人民代表大會期間。黨的十八大以后，區人大常委會深入學習貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，貫徹實施預算法，對預算審查監督工作進行改革和探索。

一、建章立制、規范流程，以制度引領和規范參與式預算審查監督工作

為了使參與式預算審查監督工作有章可循，根據預算法的要求，天河區人大常委會先后制定《廣州市天河區人民代表大會常務委員會預算審查監督辦法》《天河區人大常委會參與式預算審查監督辦法》，明確預算報告在上區政府常務會議前，先送區人大財經委作出初步審議后再上區政府常務會議審議，較好地處理了政府常務會議與人大常委會主任會議、常委會會議、代表大會在預算編制監督中的職責與流程，為人民代表大會期間代表審議預算夯實了基礎。為適應新預算法要求，2021年，天河區人大常委會及財經專委對預算審查監督辦法進行了修改完善，增加了“預算決算審計的監督”和“預算績效監督”兩個章節，使新的辦法更加切合實際。2018年1月，天河區人大常委會在總結經驗、結合工作實際情況的基礎上，制定了《天河區人大常委會參與式預算審查監督辦法》，突出了“三個明確”：一是明確了參與式預算的參加人員和審查內容，二是明確了預審、初審以及終審的時間節點，三是明確了參與式預算的監督方式。使參與式預算審查監督工作有章可循，并持續推進和深化。

二、開展參與式預先審查

從2013年開始，區人大常委會探索開展參與式預算預先審查工作，每年組織3個代表團集中審查一個部門的預算，全區21個代表共提前介入審查6個部門的預算，預先審查會議召開時間安排在預算編制“一下”之后，“二上”之前，由部門單位行政負責人向與會人員報告部門及所管項目的預算執行和編制情況，邀請財經專家參會提出意見建議，參會的人大代表作審議發言，全程同聲快速作筆錄文字備案。預審會議結束后，財經工委及時整理形成代表的綜合審議意見，經常委會主任會議審議后，送區財政局和相關單位。區財政局及相關部門結合審議意見，進一步修改和完善部門預算草案編制。

三、有始有終、完善流程，實現預算決算閉環監督

天河區的參與式預算審查監督經過多年的實踐，已逐步形成了閉環監督。一是年初提前介入。組織區人大代表分團審議6個部門或項目預算，發揮代表的監督主體作用。二是年中跟蹤監督。年中各線口組織部分代表深入被審單位聽取執行情況匯報，分析存在問題，提出意見和建議。2018年，區人大常委會召開專題調研座談會，聽取6個單位部門預算執行情況匯報;2019年由各工委負責人帶隊走訪被審議單位，強化跟蹤監督。三是年終決算審查。從2018年起，區人大常委會在聽取了區政府決算報告的同時，審議去年開展參與式預算審查監督6個單位決算情況的書面報告，并選取其中一個部門口頭報告決算情況，著力形成閉環效應。

四、重視專業、借用外腦，預算監督專業性不斷提高

從2013年探索開展參與式預算審查工作開始，天河區人大常委會非常注重發揮專家的專業作用，2014年聘用11位專家，成立天河區人大財經咨詢專家庫，為區人大常委會的財經監督提供決策參考。一是提供專業審查監督意見咨詢。在開展參與式預算審查監督工作中，每場審議會都安排專家參加并提出書面審議意見。二是提供專業培訓指導。近年，財經專家已為代表作了多場培訓報告。三是開展專題調研。對“一府兩院”報送區人大常委會討論決定的重大事項，或者人大監督工作中的重點難點問題，人大常委會組織受聘專家參與調研論證。

通過實踐，天河區人大常委會的參與式預算審查監督工作取得一定成效：一是有效激發了代表參與的積極性，代表監督的主體作用得到較好地發揮;二是促進了部門領導對預算編制的重視，認真把好編制關特別是績效目標的擬定關，被審單位從開始的不適應到主動自覺接受監督，這是部門領導思想行為最大的變化;三是民主參與性得到體現，來自社會各界的市、區兩級人大代表和財經咨詢專家庫專家的參與，體現了預算審查監督的民主、透明、公開;四是增強了常委會整體履職效能，常委會各工委積極參與分線跟進，把日常監督與預算監督結合，提升了監督工作的針對性和完整性。

人大常委會的預算審查監督，特別是天河區人大常委會的參與式預算審查監督，是一個不斷深化的系統工程。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，天河區人大常委會將繼續全面貫徹落實新預算法和《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》，充分發揮人大代表的積極性、主動性，監督好、管好政府的“錢袋子”，讓人大的監督干在實處、走在前列。

參考文獻：

[1]《習近平談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020年版。

[2] 林志云：《從參與式預算審查到預算聯網監督——廣州市天河區人大常委會對財政預算監督的實踐探索》，載《人民之聲》2018年第12期。

[3] 林志云：《參與式預算監督推動預算管理改革——廣州市天河區人大常委會的實踐與探索》，載《人民之聲》2015年第9期。

[4]《全國人大常委會預算工委調研組來穗調研》，載廣州人大網2019年6月21日，https：//www.rd.gz.cn/jgzy/yszgw/gzdt/content/post_203457.html.

（作者單位：廣州市天河區人大常委會，平安證券股份有限公司證券總部財務企劃部預算管理室）