政府責(zé)任視域下完善政府績效評估的對策研究

任潔

政府的責(zé)任是承擔(dān)服務(wù)社會的義務(wù)和保障人民根本的權(quán)益。政府績效評估是運用專業(yè)、特定的程序，進(jìn)行定量與定性相結(jié)合的測定，從而對政府部門管理過程中的最終績效結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的評價，以此檢驗和評估政府是否或多大程度上履行自己的責(zé)任。政府績效評估不僅實現(xiàn)了政府的核心價值和公共責(zé)任目標(biāo)，更是一種有效的落實政府責(zé)任機制。然而，現(xiàn)實中我國政府在履行其責(zé)任和運行績效評估機制的過程中，尚存在諸多問題。本文對于當(dāng)前基于政府責(zé)任的地方政府績效評估中面臨的困境及存在的問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了在政府責(zé)任視角下完善政府績效評估機制的對策建議，從而為落實正確政績觀提供了理論基礎(chǔ)。

判定政府部門是否真正履行了責(zé)任和實現(xiàn)預(yù)期的行政目標(biāo)，政府績效評估是尤為關(guān)鍵的評判標(biāo)準(zhǔn)。政府績效評估不僅是政府管理體制創(chuàng)新的重要組成部分，它的結(jié)果還影響到政府職能和運行機制的是否能向更好的層面轉(zhuǎn)變。“科學(xué)發(fā)展觀”和“正確政績觀”的提出標(biāo)志著我國政府績效管理理念和原則的重大調(diào)整，這要求我們在政府日常的工作內(nèi)容中落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵作用，在政府管理體制創(chuàng)新的時期運用正確的政績觀謀求發(fā)展。自從黨的十八大以來，中國政府進(jìn)入了全面深化改革的關(guān)鍵時期。面對國內(nèi)外存在的諸多挑戰(zhàn)，國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化成為現(xiàn)今政府改革的首要方向，政府績效評估在面對職能轉(zhuǎn)型的時期，也要與時俱進(jìn)不斷完善自身，為求更好地落實政府責(zé)任。

一、政府責(zé)任與政府績效評估契合的意義

績效評估作為完善政府責(zé)任、提升政府績效的管理工具，受到的重視程度也在與日俱增。在我國行政管理體制改革的深化的背景之下，政府績效管理的發(fā)展態(tài)勢良好，政府責(zé)任與績效評估的之間的關(guān)系日益密切。以政府來看，績效評估不僅有利于促進(jìn)政府責(zé)任的妥善落實，更能為人民的根本利益作出更加安全的保障。在政府責(zé)任和績效評估契合的過程中，不可避免地會產(chǎn)生各種矛盾，針對具體問題探究其背后的原因，建立一個完善的評估機制，一定能夠全面考核政府部門的績效，對于我們提高政府績效評估水平，最終落實政府責(zé)任，具有重要的理論意義。

政府績效評估機制的建立，是促進(jìn)正確政績觀落實的重要力量。但縱觀我國現(xiàn)如今的政府責(zé)任履行情況和政府績效評估現(xiàn)狀，還存在著諸多問題。而這些問題的產(chǎn)生，則要求我們在今后的工作中變革評估主體思維，拓展角度多元發(fā)展;整合評估構(gòu)成要素，完善評估機制流程;制定相關(guān)法律法規(guī);強化社會輿論和公眾監(jiān)督，夯實行政問責(zé)體制，以更好地落實政府責(zé)任為最終目標(biāo)。對于績效評估和政府責(zé)任的內(nèi)在契合，具有強烈的現(xiàn)實意義。

二、基于政府責(zé)任的績效評估面臨的困境

隨著我國行政管理體制改革的逐步推進(jìn)，政府責(zé)任機制的不斷強化，公眾對職能政府的要求也逐漸增多。過去的評估模式已不再能適應(yīng)新型的政府管理辦法，所以找準(zhǔn)現(xiàn)如今績效評估中出現(xiàn)的問題及原因，對更好的落實政府責(zé)任，更優(yōu)的服務(wù)于廣大人民群眾，具有著至關(guān)重要的意義。目前，政府在履行責(zé)任和構(gòu)建績效管理的過程中取得了一定成績，但尚有問題存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）全能政府意識較重，績效評估主體單一

政府認(rèn)為自己的責(zé)任就是為民眾做一切可能做的事情，因此大包大攬成為了政府的常態(tài)。正基于此，政府憑借高度集中的權(quán)力和資源，尤其是較高層級的政府，基本上壟斷了績效評估的過程，構(gòu)成了績效評估唯一的主體角色。全能型政府的模式導(dǎo)致績效評估主體呈現(xiàn)出單一性的特征。

政府績效評估體系中主體的選擇會直接影響到評估過程是否公正有序、客觀公平。全能型政府模式工作方法的后果就是，重視了中央對地方的控制，而忽視了社會對政府的監(jiān)督。績效評估主體往往大部分集中在黨政部門，其他部門在評估績效時責(zé)任彼此分割，專門負(fù)責(zé)于績效評估工作的部門尚未建立。在具體的機制運行中，由于對績效評估的主體確定模糊，各個評估主體的權(quán)重比例也沒有作出明確的標(biāo)準(zhǔn)量化，部分評估主體的存在形同虛設(shè)，評估結(jié)果也未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。雖然某些地方政府的績效評估包括從上往下評估、同部門之間評估、從下至上評估等方式，但實際上還是以上級評估為準(zhǔn)，主體單一的現(xiàn)象明顯，其他評估者的作用微乎其微。

（二）政府責(zé)任目標(biāo)差異，績效評估指標(biāo)不一

在政府責(zé)任目標(biāo)的履行過程中，許多地方政府對其責(zé)任目標(biāo)認(rèn)識差異化明顯。政府績效評估活動中，有些政府片面追求經(jīng)濟增長，以GDP為單一的價值導(dǎo)向，把GDP和政績緊密的聯(lián)系在一起，只求發(fā)展、要成績，一切以上級評估指標(biāo)體系為主，以目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向為工作重點，忽視社會其他方面的進(jìn)步。有些政府秉持以人為本的目標(biāo)，強調(diào)以公眾滿意為出發(fā)點，重視公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向，關(guān)注政府部門與民眾，社會的關(guān)系，將公眾評估政府績效的內(nèi)容作為主要的績效評估指標(biāo)，與經(jīng)濟目標(biāo)相配合衡量政府責(zé)任。有些政府以創(chuàng)造公平公正的法制環(huán)境的為政府工作重點，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，時刻以“法無授權(quán)即禁止”作為行動標(biāo)準(zhǔn)，用國家權(quán)威性的法律法規(guī)規(guī)范作為評估標(biāo)準(zhǔn)。用法律的框架界定經(jīng)濟、公眾指標(biāo)。正是因為政府責(zé)任目標(biāo)的差異，才會導(dǎo)致上級評估指標(biāo)體系、公眾評估指標(biāo)體系，法律評估指標(biāo)體系等多種績效評估指標(biāo)共存，評估結(jié)果較難衡量。

（三）相關(guān)法律法規(guī)欠缺，績效評估成效甚微

我國現(xiàn)有與政府績效評估工作有關(guān)聯(lián)的，大多是一些政府部門的規(guī)則或規(guī)章，缺乏政府績效評估基本法律的統(tǒng)一規(guī)范，而且政府績效評估由于缺乏特定的法律法規(guī)，會導(dǎo)致評估主體定位不準(zhǔn)確，評估過程主觀能動性大，評估標(biāo)準(zhǔn)沒有約束，因此，導(dǎo)致評估的后續(xù)結(jié)果很難做到不偏不倚。“績效評估缺少了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，會導(dǎo)致評估中出現(xiàn)不正之風(fēng)和‘尋租行為。”[陳巍，曹丹.績效評估與政府責(zé)任機制的完善[J].湖南社會科學(xué)，2008年11期.] 目前我國地方政府績效評估尚處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，沒有一套完整的法律規(guī)范體系對政府績效評估的各個環(huán)節(jié)及其責(zé)任歸屬進(jìn)行明確界定，績效評估過程中隨意性和盲目性影響較大。由于我國政府機構(gòu)責(zé)任落實機制尚不完善，沒有相對應(yīng)的法律體系作為保障，很容易導(dǎo)致政府中低層官員在思想上和行為上均不重視，最終導(dǎo)致政府績效評估進(jìn)展緩慢，成效甚微。