以財務(wù)視角看投資控制——關(guān)于醫(yī)院建設(shè)項目投資控制的思考

霍子俊

近年來，隨著市級建設(shè)財力對醫(yī)院建設(shè)項目的投入比例不斷加大，政府各部門管理對于建設(shè)項目管理要求的不斷深化，醫(yī)院建設(shè)項目面臨的投資控制壓力也不斷增大，鑒于醫(yī)院不同于一般建筑的復(fù)雜性與特殊性，項目投資控制難度更加明顯。作為項目資金管理的直接環(huán)節(jié)，財務(wù)管理與投資控制也是密不可分的。嘗試將財務(wù)管理的視角及預(yù)控措施融入到項目投資控制的體系中，可能也會給項目投資控制帶來一些新的方法。

一、醫(yī)院建設(shè)項目投資控制現(xiàn)狀分析

中國經(jīng)濟(jì)伴隨著改革開放的深化，呈現(xiàn)逐年高速增長的態(tài)勢，國內(nèi)生產(chǎn)總值已穩(wěn)居世界前列，取得了舉世矚目的成績。然而，各類社會問題也逐漸凸顯出來，尤其是老齡化問題日益嚴(yán)重，各地醫(yī)療資源的差異也越發(fā)明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來國內(nèi)每千人口對應(yīng)醫(yī)院的床位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平，更達(dá)不到居民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的各項要求。目前大部分公立醫(yī)院的營運資金均來自各地政府部門，需要憑借財政補(bǔ)貼的扶持，一旦經(jīng)濟(jì)狀況開始下滑，政府會隨之面臨財政赤字增長的問題，這必然會影響著公立醫(yī)院的生存與發(fā)展，帶來不小的挑戰(zhàn)。而一些醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、管理上相對落后，無法滿足居民的各種醫(yī)療服務(wù)需求。2020年，新型冠狀病毒肺炎在全世界范圍肆虐蔓延，疫情后全國人民都開始注重身體健康，也加大了對醫(yī)院項目的需求。

從“十·五”規(guī)劃項目以來，市級財力投入醫(yī)院建設(shè)項目的投資控制工作就面臨了較大困難。雖然通過項目管理體系與制度的不斷完善以及財務(wù)監(jiān)理制度的引入，使得項目投資控制管理取得了一些成效，但隨著政府各部門管理要求的不斷深化以及建筑業(yè)的不斷市場化，近年來項目投資控制管理面臨的形勢越發(fā)嚴(yán)峻。

作為政府投入項目，醫(yī)院建設(shè)項目的投資控制是硬性指標(biāo)，但由于建設(shè)期間跨度大以及醫(yī)院本身不同于一般建筑的特殊性與復(fù)雜性，使得醫(yī)院建設(shè)項目的投資控制管理難度更加大。“十·五”規(guī)劃以來，已完成項目竣工決算審計項目中總投資超概項目數(shù)量所占的比重也較大。這其中固然有政府政策變化、市場材料漲價等客觀因素，也有醫(yī)院前期設(shè)計圖紙深度不足導(dǎo)致后期設(shè)計變更、醫(yī)院使用功能前期考慮不足導(dǎo)致建設(shè)過程中增加內(nèi)容等管理上的因素。

因此，只有對項目建設(shè)各階段的投資控制風(fēng)險點進(jìn)行有效的控制，嚴(yán)格控制項目資金的支出，才能使得投資控制管理體系更加完善，項目投資控制目標(biāo)才能真正達(dá)成。

二、項目建設(shè)各階段投資控制主要風(fēng)險點

（一）前期階段

1.項目開工任務(wù)緊，設(shè)計方案深度不夠

醫(yī)院建設(shè)項目作為社會民生工程，是社會輿論關(guān)注的焦點與熱點，因此建設(shè)項目有著時間緊、任務(wù)重的特點，特別是一些規(guī)模大、涉及區(qū)域發(fā)展重點的重大項目更是對開竣工時間有嚴(yán)格要求。但這必然會壓縮項目前期策劃與實施設(shè)計的時間，而一旦設(shè)計深度不足、預(yù)留較多不確定因素的話，就將使得項目投資估算的準(zhǔn)確性大打折扣。這也使得投資控制工作從源頭上就面臨困難。而國家規(guī)定的項目擴(kuò)初概算總投資不能超過可行性研究報告投資估算數(shù)的原則，也使得項目概算投資可能面臨先天不足，以至于部分項目在總承包招標(biāo)階段就只能刻意壓低招標(biāo)控制價，導(dǎo)致面臨總包單位低價中標(biāo)、后期高價結(jié)算的風(fēng)險，也給項目后期的管理帶來不利。

2.擴(kuò)初方案與概算存在的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)不匹配

所有建設(shè)項目都必須經(jīng)過擴(kuò)初專家評審，但目前項目擴(kuò)初評審中存在較為明顯的技術(shù)專家意見與經(jīng)濟(jì)專家意見不匹配的問題，例如技術(shù)專家可能在評審意見中為了安全性原因要求增加某些內(nèi)容，但在經(jīng)濟(jì)專家評審中可能對相應(yīng)的概算子項進(jìn)行調(diào)增，而設(shè)計院在擴(kuò)初調(diào)整時就僅對方案進(jìn)行調(diào)整，而概算子項并不調(diào)整，甚至對于某些核減的概算子項，設(shè)計院僅對材料設(shè)備單價進(jìn)行調(diào)減，而不相應(yīng)調(diào)減數(shù)量，這就導(dǎo)致了擴(kuò)初方案與概算的不匹配。某些擴(kuò)初評審對概算核減較多的項目甚至存在施工圖方案與上報擴(kuò)初方案變化不大，但招標(biāo)控制價遠(yuǎn)低于上報概算的情況。一旦施工單位低價中標(biāo)，勢必給后續(xù)投資控制帶來不利影響。

3.二類費用的概算審批與實際脫軌

項目擴(kuò)初評審中的另一個問題就是二類費用批復(fù)內(nèi)容與實際發(fā)生的嚴(yán)重不匹配。例如項目前期工作費概算一般只批復(fù)項建書與可行性研究報告的編制費，但根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容與外部條件不同，項目前期需要發(fā)生的各類評審費多達(dá)十幾項，有的項目甚至多達(dá)二十多項。特別是近些年來，政府各部門對項目審批要求不斷加強(qiáng)，大多都需要第三方機(jī)構(gòu)出具評估報告后才予以批復(fù)，而在概算審批時，對上述實際發(fā)生費用的情況，概算評審單位均不予以考慮。這就給項目投資控制從源頭就帶來缺口，此問題在項目后期的竣工驗收環(huán)節(jié)更為突出，根據(jù)項目規(guī)模，項目后期竣工驗收檢測費用的缺口可能以百萬計。

（二）施工階段

1.總包低價中標(biāo)及不平衡報價帶來的風(fēng)險

針對目前的總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法，總包單位低價中標(biāo)的概率不小，有的單位會采取不平衡報價的投標(biāo)策略來減少自身的風(fēng)險、確保利潤。而對于報低價的材料設(shè)備在施工過程中則以質(zhì)量差或者無法購買到相應(yīng)材料來慫恿醫(yī)院進(jìn)行材料變更。而醫(yī)院出于今后運營及維保考慮，在關(guān)鍵部位也不愿意使用價格較低、質(zhì)量較差的材料，這就使得施工單位通過變更在后期結(jié)算時得到相應(yīng)的利益。這類情況在項目裝飾與安裝工程中較為普遍。

2.過程中變更、修改較多，總包簽證上報不及時

由于醫(yī)院項目的特殊性，過程中可能存在一些變更與修改，根據(jù)總包合同約定簽證上報與確認(rèn)都有時效性，但實際施工中，總包單位的簽證上報不及時是普遍存在的。簽證的不及時鎖定就會給投資帶來不確定。特別是在結(jié)算階段集中審核簽證，會使過程中財務(wù)監(jiān)理的動態(tài)投資不完整，過程中反映項目投資可控，但結(jié)算金額遠(yuǎn)大于合同金額，使得投資失控，甚至于超概算。

（三）竣工結(jié)算階段

1.結(jié)算時間過長，施工單位資金成本上升導(dǎo)致結(jié)算談判難度加大

雖然項目總承包合同中約定了相關(guān)提交結(jié)算資料的時間，且國家對于結(jié)算的時效性也有具體規(guī)定，但在實際管理中，醫(yī)院建設(shè)項目結(jié)算審價的拖延也是普遍現(xiàn)象。這其中既有施工單位過程資料準(zhǔn)備不齊全的因素，也有因項目現(xiàn)場簽證變更較多，影響結(jié)算資料的完整性。施工單位低價中標(biāo)、高價結(jié)算的贏利模式，也是導(dǎo)致結(jié)算過程過長的主要原因。而一旦結(jié)算時間拖延較長，導(dǎo)致施工單位資金成本上升，就使得談判工作更加困難，陷入惡性循環(huán)。這也同樣是項目遲遲不能上報審計的主要原因。