基于保護(hù)地役權(quán)制度的自然保護(hù)地“人、地約束”破解方案研究

蘇紅巧 趙鑫蕊 蘇 楊

(國務(wù)院發(fā)展研究中心管理世界雜志社，北京100026)

約占國土空間1/5的自然保護(hù)地是中國生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，國家公園是自然保護(hù)地體系的主體，國家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明體制建設(shè)的“前沿陣地”。《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）指出，“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，······，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中國的自然保護(hù)地普遍存在著“人、地約束”：基本都有原住民，土地權(quán)屬復(fù)雜。如果按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的要求來管理，將原住民遷出保護(hù)地的多數(shù)區(qū)域，既不可能實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”，也不可能形成“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，而且在現(xiàn)實(shí)中這樣的做法基本沒有可行性。如何破解“人、地約束”？保護(hù)地役權(quán)制度可能是一種解決方案。

保護(hù)地役權(quán)制度是一種可以較低成本實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理、包括原住民在內(nèi)的多方可以有效參與生態(tài)保護(hù)并實(shí)現(xiàn)惠益共享的土地管理制度：為了保護(hù)自然資源、野生動(dòng)植物棲息地、文化資源及開放空間等公共利益，由政府或公益組織（保護(hù)地役權(quán)人）與自然資源權(quán)利人（供役地人）簽訂保護(hù)地役權(quán)合同，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)施加限制或積極義務(wù)，供役地人履行該義務(wù)，保護(hù)地役權(quán)人支付報(bào)酬（或體現(xiàn)為稅收優(yōu)惠、工作崗位、綠色發(fā)展方式引導(dǎo)等形式）[1?2]。該制度起源于美國，并在加拿大、肯尼亞、烏干達(dá)等國家得到廣泛應(yīng)用[3]。中國對(duì)保護(hù)地役權(quán)的研究還比較少，主要集中在

概念內(nèi)涵界定[4?5]、特征分析[1,6?7]、制度構(gòu)想[1,8]、國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒[1,9?10]等，關(guān)于國內(nèi)保護(hù)地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究較少。國家公園體制試點(diǎn)是全面的制度創(chuàng)新，從《總體方案》的部署來看，其在治理體系、土地資源管理制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等方面都有較大的組合創(chuàng)新空間，這為保護(hù)地役權(quán)制度在中國自然保護(hù)地的落地提供了最好的機(jī)遇。本研究分析了中國自然保護(hù)地面臨的人地約束問題及其成因，保護(hù)地役權(quán)與征收、租賃等其他土地管理方式的區(qū)別，介紹了國家公園體制試點(diǎn)背景下中國保護(hù)地役權(quán)的改革探索案例，提出保護(hù)地役權(quán)制度系統(tǒng)構(gòu)建需要解決的問題和在中國現(xiàn)有法律體系下的構(gòu)建模式。

1 中國自然保護(hù)地面臨的“人、地約束”及成因分析

1.1 中國自然保護(hù)地面臨的“人、地約束”

自然保護(hù)地范圍內(nèi)人與自然之間的矛盾具體體現(xiàn)為原住民的資源利用和自然資源保護(hù)之間的矛盾。中國自然保護(hù)地大多面臨嚴(yán)重的人地約束問題：保護(hù)地內(nèi)部有大量社區(qū)和原住民，僅明確劃定邊界的自然保護(hù)區(qū)（約占總數(shù)的2/3）中就有居民1 256萬人[11]；土地資源權(quán)屬復(fù)雜、大多包含集體所有土地[12]，還有部分國有土地也承包到戶（如三江源國家公園和祁連山國家公園內(nèi)的草場(chǎng)，雖然屬于國有土地，但是都已承包到戶；東北虎豹國家公園范圍內(nèi)的國有林場(chǎng)也通過承包經(jīng)營的方式由當(dāng)?shù)鼐用耖_展林下經(jīng)營活動(dòng)）。這一約束導(dǎo)致自然保護(hù)地面臨統(tǒng)一管理難、資金供給難和科學(xué)管控難等問題，保護(hù)地役權(quán)制度可以在解決這三大難題中起到重要作用。

1.1.1 統(tǒng)一管理難

實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)完整性有效保護(hù)的前提是管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)地范圍內(nèi)的自然資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是，由于自然保護(hù)地范圍內(nèi)土地權(quán)屬復(fù)雜多樣，統(tǒng)一管理較難實(shí)現(xiàn)。中國土地所有權(quán)分為全民所有（國有）和集體所有，農(nóng)村地區(qū)以集體所有的土地為主。自然保護(hù)地中土地的所有權(quán)分為全部國有、全部集體所有、國有與集體所有混合存在、資源權(quán)屬不清等四種類型。相比較而言，集體土地上建立的自然保護(hù)地更難獲得土地使用權(quán)。以林業(yè)系統(tǒng)的1 538個(gè)自然保護(hù)區(qū)為例[13]，具有土地權(quán)屬信息統(tǒng)計(jì)的有1 233個(gè)，其中土地全部國有的為290個(gè)（24%），全部集體所有的為115個(gè)（9%），國有和集體所有混合存在的為828個(gè)（67%），即約有76%的自然保護(hù)區(qū)包含集體土地。在南方集體林區(qū)，集體土地的占比較大，一般都在60%以上[14]。由于土地使用權(quán)人可以是家庭、集體、國有林場(chǎng)等，而且土地使用權(quán)還可以流轉(zhuǎn)，因此自然保護(hù)地的土地使用權(quán)更為復(fù)雜。在這1 538個(gè)自然保護(hù)區(qū)中，僅18%的自然保護(hù)區(qū)獲得了全部的土地使用權(quán)，多達(dá)80%的自然保護(hù)區(qū)存在土地權(quán)屬相關(guān)管理問題（圖1）。在最近的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估中發(fā)現(xiàn)有70.78%的自然保護(hù)區(qū)存在范圍界限或土地權(quán)屬不清的問題[15]。

圖1 自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)擁有的土地使用權(quán)情況Fig.1Landuserightsownedbymanagement agenciesofnaturereserves

1.1.2 資金供給難

資金充足是自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)、協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民關(guān)系的基本保障。長期以來，中國自然保護(hù)地存在著資金供給不足的問題，主要體現(xiàn)在財(cái)政投資不足和融資機(jī)制不健全兩方面[16]。作為公益性社會(huì)事業(yè)的自然保護(hù)地建設(shè)和管理，資金來源一般有財(cái)政渠道、社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道。

目前，中國各級(jí)各類自然保護(hù)地（包括國家級(jí)），基本上都采取屬地管理的原則，資金的投入和管理都是以地方政府為主。由于財(cái)力的限制，再加上以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展導(dǎo)向，地方政府在自然保護(hù)地上的投入主要以解決人頭費(fèi)為主，用于保護(hù)的資金僅僅是聊勝于無，遑論對(duì)保護(hù)地周邊社區(qū)居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用[16]。就自然保護(hù)區(qū)而言，很多位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以至于目前仍有40%左右沒有獲得財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，近30%沒有固定的辦公費(fèi)。中央財(cái)政資金在保護(hù)地方面的投入主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用補(bǔ)助、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)基金等形式體現(xiàn)，但是這些經(jīng)費(fèi)都是短期的投入，缺乏穩(wěn)定性，而且僅能惠及部分國家級(jí)的自然保護(hù)地。

除財(cái)政渠道外，社會(huì)渠道可以說基本處于缺位狀態(tài)，市場(chǎng)渠道則處于亟待規(guī)范階段。具體而言，由于缺乏社會(huì)捐贈(zèng)等相關(guān)的稅收配套政策和社會(huì)組織參與保護(hù)地管理的相關(guān)制度安排，中國自然保護(hù)地社會(huì)渠道的資金大多來自國際組織的項(xiàng)目投入，國內(nèi)社會(huì)資金投入很少。許多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)是差額撥款甚至是自收自支事業(yè)單位，市場(chǎng)渠道資金來源比例相對(duì)較高，但是這容易導(dǎo)致資源的過度開發(fā)。市場(chǎng)渠道一方面需要構(gòu)建類似特許經(jīng)營機(jī)制的規(guī)范政策，另一方面應(yīng)該探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。當(dāng)前中國政府處于從全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的階段，正在探索打造共建共享共治的社會(huì)治理格局，這為建立健全社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道籌資機(jī)制的完善提供了很好的制度背景。

1.1.3 科學(xué)管控難

生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)質(zhì)是管理人與自然的關(guān)系[17]，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)，目的在于保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和生物多樣性。適應(yīng)性管理就是管理人與自然關(guān)系的新模式[18]，而這需要以長期的科研監(jiān)測(cè)和對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過程等的研究為基礎(chǔ)?？茖W(xué)管控兼具必要性和可行性，但自然資源科學(xué)利用具有復(fù)雜性。《自然保護(hù)區(qū)條例》那樣簡單劃定“十不準(zhǔn)”禁區(qū)的辦法（禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)）既不可行也不合理，完全屏蔽人類活動(dòng)也不一定有利于主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求，例如三江源原住民適當(dāng)強(qiáng)度的游牧有利于草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，秦嶺地區(qū)的傳統(tǒng)稻作有利于朱鹮保護(hù)，錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)（以下簡稱“錢江源”）原住民的油茶林是保護(hù)對(duì)象白頸長尾雉的重要食物來源等。但主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求是什么、原住民生產(chǎn)生活方式與主要保護(hù)對(duì)象之間是什么關(guān)系，都必須以監(jiān)測(cè)和研究為基礎(chǔ)。多數(shù)自然保護(hù)地位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通不便的區(qū)域，原住民普遍存在著

“靠山吃山”的習(xí)慣，其生產(chǎn)生活材料依賴對(duì)自然資源的開發(fā)。自然保護(hù)地中的生物資源有很多是可更新資源，如原住民小范圍內(nèi)進(jìn)行的薪柴采集、經(jīng)濟(jì)植物采摘等活動(dòng)。如果根據(jù)植物生長規(guī)律和重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的活動(dòng)規(guī)律嚴(yán)格控制采摘活動(dòng)范圍和資源利用強(qiáng)度，則需要科學(xué)地管控，沒有監(jiān)測(cè)、研究及與其關(guān)聯(lián)的監(jiān)管措施就無法體現(xiàn)出嚴(yán)格保護(hù)前提下的管理適應(yīng)性。

1.2 自然保護(hù)地“人、地約束”問題成因分析

自然保護(hù)地“人、地約束”問題的成因客觀上有早期搶救式保護(hù)下匆忙劃定導(dǎo)致的土地權(quán)屬不清、原住民人口眾多，主觀上則有保護(hù)地管理理念和管理機(jī)制的滯后性。保護(hù)地役權(quán)制度為解決客觀上早期歷史遺留問題提供了一種重要方式，而其實(shí)踐探索本身則是對(duì)保護(hù)地“隔離保護(hù)”理念的突破，有助于從源頭上破解“人、地約束”問題。

1.2.1 自然保護(hù)地早期劃定的盲目性

目前，中國已經(jīng)形成包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多層級(jí)、多類型的自然保護(hù)地體系，數(shù)量過萬，面積約占國土面積的1/5[19]。但是現(xiàn)有的各類保護(hù)地，大多數(shù)都是在“搶救式保護(hù)”的模式下，按照“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的原則建立起來的。很多保護(hù)地建立之初，都缺乏自然資源和環(huán)境本底的詳細(xì)調(diào)查，未科學(xué)分析保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求，片面追求面積越大越好，有的將城鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)田乃至已開發(fā)建成的旅游用地或建設(shè)項(xiàng)目劃入其中，有些甚至還劃在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)（《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)”）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中約86%的交通基礎(chǔ)設(shè)施和62%的采石場(chǎng)都建于自然保護(hù)區(qū)成立之前[20]。這些“歷史遺留問題”是導(dǎo)致“人、地約束”的重要原因之一。

1.2.2 自然保護(hù)地管理對(duì)社區(qū)角色認(rèn)知的滯后性

經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到建設(shè)自然保護(hù)地的直接目的是保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展，但是要實(shí)現(xiàn)這樣的有效保護(hù)必須保障原住民社區(qū)的利益和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。世界各國的自然保護(hù)地內(nèi)人與自然的關(guān)系歷經(jīng)隔離保護(hù)、交融互動(dòng)、和諧共生等階段，與之相對(duì)應(yīng)的是在保護(hù)地管理中原住民社區(qū)隔離保護(hù)、社區(qū)參與和社區(qū)共管等不同模式的發(fā)展變遷（圖2），自然保護(hù)地的管理由“一刀切”的隔離保護(hù)走向兼顧資源科學(xué)保護(hù)和合理利用、兼顧原住民社區(qū)發(fā)展的綜合管理。以法國國家公園為例[21]，在建立之初，一方面采取嚴(yán)格保護(hù)模式，未充分考慮其人口密度高和土地權(quán)屬復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)約束，忽視社區(qū)在國家公園管理中的作用和價(jià)值，導(dǎo)致來自原住民社區(qū)的抗議和破壞屢見不鮮；另一方面，通過政策法規(guī)將國家公園定位為絕對(duì)保護(hù)地，形成嚴(yán)格保護(hù)模式，忽略了人與自然長期共存的悠久歷史。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，法國國家公園的管理體制逐漸暴露出包括原住民社區(qū)和國家公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)抗在內(nèi)的各類問題。法國國家公園于2006年開始進(jìn)行管理體制改革，目前已初步形成行之有效的多中心治理模式，主要包括以管理部門和社區(qū)居民共同參與制定的憲章為核心的多方治理和利益共享機(jī)制、以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為核心的綠色發(fā)展機(jī)制等，達(dá)到自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和原住民社區(qū)綠色發(fā)展的雙重目標(biāo)。美國國家公園管理體制也由最初的遷移當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的管制模式不斷發(fā)展優(yōu)化為社區(qū)參與、社區(qū)共建等模式，通過多種途徑協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展、保障原住民權(quán)益。其中，保護(hù)地役權(quán)制度的探索實(shí)現(xiàn)了在不改變土地權(quán)屬的情況下資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的目的。

圖2 保護(hù)地發(fā)展過程中對(duì)社區(qū)角色認(rèn)知的變化Fig.2Changesintheperceptionofcommunityrolesduringthedevelopmentofprotectedareas

中國自然保護(hù)地的建設(shè)和管理多數(shù)還處于以政府部門管理為主的隔離保護(hù)階段，原住民社區(qū)沒有被看作保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的組成要素，相應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展鮮有關(guān)注?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》只是對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)、管理做了規(guī)定；《風(fēng)景名勝區(qū)條例》提及風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)與土地權(quán)利人充分協(xié)商，但是在規(guī)劃、管理中，仍是以政府部門為主，社區(qū)的發(fā)展也未涉及。具體實(shí)踐中，多數(shù)保護(hù)地實(shí)行封閉式管理，對(duì)包括放牧、打獵、采集薪柴等在內(nèi)的各種資源利用加以嚴(yán)格的限制，原住民社區(qū)的生存空間和生產(chǎn)生活方式受到約束，沒有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或支持，進(jìn)而對(duì)保護(hù)地產(chǎn)生敵對(duì)情緒，發(fā)生暗中破壞或恣意掠奪自然資源的現(xiàn)象，更是加劇了資源保護(hù)和利用之間的沖突矛盾。事實(shí)上，自然保護(hù)地內(nèi)原住民的生產(chǎn)生活行為，多數(shù)并不會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重的損害，甚至有一些反而是有益于重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象生存的行為。以國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，核心區(qū)和緩沖區(qū)人類活動(dòng)斑塊類型主要是交通運(yùn)輸用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和村鎮(zhèn)建設(shè)用地，而對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較大的工礦用地、采石場(chǎng)、旅游設(shè)施用地等相對(duì)較少[19]。因此，自然保護(hù)地管理只需要禁止肯定對(duì)生態(tài)環(huán)境有明顯破壞的規(guī)?；墓I(yè)化、城市化行為。原住民的生產(chǎn)生活行為可以基于自然生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查，辨識(shí)保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求，形成保護(hù)一致性譜，構(gòu)建能夠保障這些措施可以落地并帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的制度體系。

為統(tǒng)籌解決現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的各類問題，中國已經(jīng)開始探索國家公園體制建設(shè)向人與自然和諧共生的社區(qū)共管階段轉(zhuǎn)變。《總體方案》提出遵循“國家主導(dǎo)、共同參與”的原則，“國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國家公園保護(hù)管理的長效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式”；明確“集體土地可通過合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式”；要求“構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，包括建立社區(qū)共管機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和完善社會(huì)參與機(jī)制”。針對(duì)“人、地約束”問題，目前正在探索國家公園體制改革的試點(diǎn)中，錢江源、南山、武夷山等開始探索集體所有土地的地役權(quán)改革，而非“一刀切”地征收、租賃流轉(zhuǎn)或生態(tài)移民。

2 保護(hù)地役權(quán)制度破解自然保護(hù)地“人、地約束”的原理和試點(diǎn)改革探索

在保護(hù)地的人地約束問題處理過程中，土地的征收、租賃流轉(zhuǎn)等方法和原住民的搬遷一方面加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、剝奪了原住民的土地使用權(quán)和收益權(quán)，帶來生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的后續(xù)問題；另一方面，忽視了長期發(fā)展形成的穩(wěn)定的人與自然共生關(guān)系，忽略了某些生境類型或物種必須在適度的人為干預(yù)下才能夠更好地生存和發(fā)展這一事實(shí)。保護(hù)地役權(quán)制度是根據(jù)保護(hù)對(duì)象的需求，對(duì)土地的利用施加限制或積極義務(wù)，給予土地權(quán)利人（供役地人）補(bǔ)償，在不改變土地所有權(quán)（和/或承包經(jīng)營權(quán)）的情況下實(shí)現(xiàn)土地資源統(tǒng)一管理以加強(qiáng)保護(hù)的低成本形式，可以兼顧資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地范圍內(nèi)的人與自然和諧共生，可以針對(duì)性地解決自然保護(hù)地管理中因“人、地約束”帶來的統(tǒng)一管理難、資金供給難和科學(xué)管控難等問題。

2.1 保護(hù)地役權(quán)制度原理及其與土地征收、租賃方式的區(qū)別

要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地范圍內(nèi)的人與自然和諧共生，就需要在空間上辨識(shí)典型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)需求，再根據(jù)保護(hù)需求設(shè)定差異化的管理方式和強(qiáng)度[22]。具體而言，對(duì)不同等級(jí)的保護(hù)目標(biāo)實(shí)施專門的保護(hù)行為并限制部分利用行為，需要結(jié)合現(xiàn)有的土地利用類型分布和土地權(quán)屬情況，明確在具體的空間單元里究竟哪些行為需要實(shí)施，哪些行為必須禁止，尤其哪些負(fù)面清單上的行為在特定的時(shí)間和空間里可以實(shí)施。如果現(xiàn)有土地利用存在負(fù)面清單上的行為，則對(duì)其進(jìn)行土地利用范圍、強(qiáng)度和形式等維度的限制及補(bǔ)償?；诩?xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度是前述土地管理方式能夠?qū)崿F(xiàn)的一個(gè)制度化途徑，其本質(zhì)是地役權(quán)人持有者對(duì)土地施加限制或積極義務(wù)的非占有性利益，其目的是實(shí)現(xiàn)具體的保護(hù)需求。在實(shí)踐中，非占有性使得土地所有權(quán)（和/或承包經(jīng)營權(quán)）不變，并且必須有針對(duì)性地為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)而限制具體的活動(dòng)，盡量避免對(duì)其他利用活動(dòng)的干擾。因此，保護(hù)地役權(quán)制度可以對(duì)生態(tài)和景觀上連續(xù)的土地資源因權(quán)屬不一造成的破碎化進(jìn)行再統(tǒng)籌，確定具體的公共利益保護(hù)需求，明確供役地權(quán)利人（一般為保護(hù)地原住民）可以繼續(xù)享有的權(quán)利，建立補(bǔ)償機(jī)制并測(cè)度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這些內(nèi)容最后體現(xiàn)在地役權(quán)合同中。

與土地征收、租賃等土地管理方式相比，基于細(xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度具有如下優(yōu)勢(shì)（表1）：一是充分考慮了保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求。部分人與自然長期共存的生態(tài)系統(tǒng)中，對(duì)于特定的生境類型或者物種需要適度的人為干預(yù)。土地征收、租賃之后，要滿足保護(hù)需求需要額外投入人力物力進(jìn)行維護(hù)。保護(hù)地役權(quán)制度則是根據(jù)保護(hù)對(duì)象的保護(hù)需求明確鼓勵(lì)和限制行為清單，土地權(quán)利人可以繼續(xù)限制清單之外的土地利用，特定情況下還可以參與對(duì)保護(hù)有促進(jìn)作用的活動(dòng)。二是可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極主動(dòng)性。當(dāng)前中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理制度，主要是政府部門通過行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制性的義務(wù)，如禁止濫砍濫伐、超載放牧等，這類制度缺乏激勵(lì)作用，很難調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人保護(hù)資源的積極性。而保護(hù)地役權(quán)則是通過限制供役地人的部分行為，對(duì)其承擔(dān)的保護(hù)行為及由此產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償，從而達(dá)到保護(hù)的功效。地役權(quán)人可以是政府部門，也可以是社會(huì)組織或者企業(yè)甚至個(gè)人，這為社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了一個(gè)很好的途徑。三是可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、減少社會(huì)矛盾、防止資源閑置。保護(hù)地役權(quán)是非占有性權(quán)力，土地資源可以供役地人與地役權(quán)人共用，實(shí)現(xiàn)資源生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。保護(hù)地役權(quán)的資金來源可以是財(cái)政資金撥款，也可以是社會(huì)捐贈(zèng)，這為社會(huì)資本融入資源科學(xué)保護(hù)和合理利用提供了制度基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。保護(hù)地役權(quán)模式并非一味地遷出原住民的做法，也減少了潛在的社會(huì)矛盾問題。

表1 保護(hù)地役權(quán)與征收、租賃的區(qū)別Table1Thedifferencesbetweenprotectedeasement,expropriationandlease

2.2 中國保護(hù)地役權(quán)制度的試點(diǎn)改革探索

黨的十九大報(bào)告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》明確要“按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，······，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系”。國家公園體制試點(diǎn)區(qū)率先開展自然保護(hù)地管理體制機(jī)制的改革探索，地役權(quán)改革是眾多改革措施中的一個(gè)重要方面。目前錢江源、南山、武夷山等試點(diǎn)區(qū)開展的地役權(quán)改革取得了一定的成效，但與真正的保護(hù)地役權(quán)的原理和完整的保護(hù)地役權(quán)制度還有一定的距離。其中，湖南南山[23]和武夷山[24]國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的地役權(quán)改革還停留在運(yùn)用地役權(quán)的理念層面，目標(biāo)是將集體土地管理權(quán)流轉(zhuǎn)到管理局，與保護(hù)地役權(quán)制度的本質(zhì)相差較遠(yuǎn)。錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的地役權(quán)改革工作有了初步的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

錢江源位于浙江省開化縣，面積252 km2，國有土地和集體土地占比分別為20.4%和79.6%。該試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的原住民具有類似“封山節(jié)”“敬魚節(jié)”等良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)傳統(tǒng)；原住民種植的油茶林是重要保護(hù)對(duì)象之一的白頸長尾雉的重要食物來源，形成了相對(duì)穩(wěn)定的人地平衡關(guān)系。錢江源的地役權(quán)改革主要分兩部分：一部分是試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)所有集體林地和部分耕地的地役權(quán)改革[25?26]，另一部分是將在試點(diǎn)區(qū)的長虹鄉(xiāng)霞川村開展試點(diǎn)的基于保護(hù)地役權(quán)的適應(yīng)性管理方法[27]。

前一部分的改革中，涉及的改革范圍為試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的所有集體林地和部分耕地。集體林地地役權(quán)改革補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為723元/（公頃·年），改革后原享有的生態(tài)公益林補(bǔ)助政策不再重復(fù)享受；具體的實(shí)施方式是通過召開動(dòng)員會(huì)、村民代表會(huì)、戶代表會(huì)等，由村民委托村委會(huì)作為代理人全權(quán)代理地役權(quán)改革相關(guān)事宜，再由村委會(huì)和錢江源國家公園管理局（以下簡稱“錢江源管理局”）簽訂地役權(quán)合同；對(duì)于原先由農(nóng)戶經(jīng)營的毛竹、油茶、茶葉等經(jīng)濟(jì)林，允許農(nóng)戶按照國家公園建設(shè)要求科學(xué)合理地適度經(jīng)營利用。為進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，錢江源開發(fā)了“保護(hù)地役權(quán)登記系統(tǒng)”，將集體林地的使用權(quán)，林木的所有權(quán)、使用權(quán)與保護(hù)地役權(quán)證相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)林地保護(hù)地役權(quán)確權(quán)登記給錢江源管理局，并頒發(fā)“集體林林地保護(hù)地役權(quán)證”，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)地役權(quán)制度的線上監(jiān)管，確保集體林地相關(guān)權(quán)力的變更都能夠經(jīng)過錢江源管理局認(rèn)可。耕地地役權(quán)改革試點(diǎn)方面，錢江源管理局與蘇莊鎮(zhèn)毛坦村股份經(jīng)濟(jì)合作社為代表的合作社以及村民簽訂《錢江源國家公園農(nóng)村承包土地地役權(quán)改革合同》，約20 hm2農(nóng)田正式享受地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。在滿足“禁止使用農(nóng)藥化肥、禁止焚燒秸稈、禁止引入植物外來物種、禁止干擾野生動(dòng)物等”統(tǒng)一保護(hù)管理的前提下，村集體和村民的農(nóng)田每公頃每年享受3000元補(bǔ)貼，并且通過與開化新農(nóng)村建設(shè)投資集團(tuán)簽訂合同約定以不低于22元/千克的價(jià)格收購該區(qū)域農(nóng)田生產(chǎn)的稻谷。

錢江源試點(diǎn)區(qū)的這一改革的優(yōu)點(diǎn)如下：允許農(nóng)戶按照要求繼續(xù)適度經(jīng)營利用而非完全禁止，已經(jīng)出現(xiàn)了保護(hù)地役權(quán)的萌芽；由村民委托村委會(huì)作為代理人與國家公園管委會(huì)簽訂地役權(quán)合同的形式，符合中國大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)村組織自治的實(shí)際，是保護(hù)地役權(quán)制度在中國本土化過程中的一種創(chuàng)新模式；“保護(hù)地役權(quán)登記系統(tǒng)”的開發(fā)為后端監(jiān)管提供了保障。不足之處在于：對(duì)于所有集體林地和耕地分別采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非根據(jù)林地中具體的林木類型和收益進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，仍然存在一定的強(qiáng)制性，未體現(xiàn)不同地塊的價(jià)值差異；地役權(quán)持有者為國家公園管理局，還缺乏社會(huì)力量的參與。

后一部分的改革中[27?28]，設(shè)計(jì)了基于細(xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度，通過列清單、監(jiān)測(cè)、計(jì)分、獎(jiǎng)懲等實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，做到精準(zhǔn)保護(hù)，并通過配套國家公園產(chǎn)品品牌增值體系等綠色發(fā)展方式構(gòu)建利益共同體，形成“山水林田湖草人”生命共同體；通過引入非政府組織力量的方式，突破行政壁壘，解決同一生態(tài)系統(tǒng)跨行政區(qū)統(tǒng)一管理的難題：由國家公園管理局和非政府組織之間簽訂保護(hù)一致性框架協(xié)議，非政府組織按此協(xié)議和規(guī)劃與跨界區(qū)域的土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，使跨界區(qū)域的保護(hù)行為和綠色發(fā)展具備與錢江源試點(diǎn)區(qū)的一致性，避免因跨界可能帶來的行政干預(yù)和政府行為齟齬。目前這一制度創(chuàng)新有待落地探索。這部分改革在地役權(quán)價(jià)值評(píng)估、登記等方面還比較欠缺。

3 中國自然保護(hù)地應(yīng)用保護(hù)地役權(quán)制度的前景

中國推進(jìn)國家公園體制建設(shè)，主要目標(biāo)不僅僅是建立若干國家公園實(shí)體單元，而是要以此帶動(dòng)整個(gè)自然保護(hù)地體系管理體制的改革與創(chuàng)新。針對(duì)人地約束問題，通過構(gòu)建基于細(xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度，一方面對(duì)土地的利用方式和利用強(qiáng)度等進(jìn)行管理，對(duì)居民的日常行為形成禁止、限制和鼓勵(lì)的正負(fù)行為圖譜，促進(jìn)原住民積極主動(dòng)地參與生態(tài)保護(hù)；另一方面，基于社區(qū)調(diào)查和對(duì)利益相關(guān)方訴求的調(diào)查，借助有針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償措施，比如經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生態(tài)崗位補(bǔ)償、優(yōu)先獲得生態(tài)產(chǎn)業(yè)的扶持等方式，將社區(qū)和自然保護(hù)地利益一致化，解決土地資源保護(hù)和開發(fā)的矛盾，形成充分考慮人地關(guān)系的、動(dòng)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的模式。

3.1 中國建立保護(hù)地役權(quán)制度需要解決的問題

率先開展體制機(jī)制改革的國家公園體制試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)開始保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建的探索，但仍缺乏系統(tǒng)完整的成功案例。未來以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系管理體制改革過程中，這一制度會(huì)在更多的地方得到應(yīng)用，需要在保護(hù)地役權(quán)

“合法化”、價(jià)值評(píng)估、后期監(jiān)督、社會(huì)力量（原住民、非政府組織、企業(yè)等）參與方式及相關(guān)補(bǔ)償?shù)扰涮状胧┓矫胬^續(xù)探索完善。

價(jià)值評(píng)估方面，保護(hù)地役權(quán)采取有償取得的方式時(shí)，地役權(quán)人需要給予供役地人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，那么如何補(bǔ)償和補(bǔ)償多少，需要對(duì)保護(hù)地役權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，但是目前中國有關(guān)地役權(quán)價(jià)值評(píng)估的理論與方法還很少，主要與中國農(nóng)村土地市場(chǎng)不規(guī)范有關(guān)。后期監(jiān)督主要是需要建立監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)合同，地役權(quán)人（自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、非政府組織等）對(duì)供役地人的行為予以監(jiān)督，而供役地人也可以對(duì)地役權(quán)人的保護(hù)成效進(jìn)行監(jiān)督。

社會(huì)力量參與方面，多元參與是中國自然保護(hù)地管理體制機(jī)制改革的一個(gè)重要方向，《總體方案》提出要“探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式”。保護(hù)地役權(quán)制度為企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等參與自然生態(tài)保護(hù)提供了很好的途徑，但是具體如何參與，需要配套建立相應(yīng)的制度。原住民可以通過履行地役權(quán)合同中的積極或消極義務(wù)參與保護(hù)，社會(huì)組織在前期合同商談、合同簽署、資金提供、后期監(jiān)督等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，但是還需要相關(guān)法律制度的認(rèn)可。

相關(guān)補(bǔ)償措施方面，由于中國保護(hù)地役權(quán)的應(yīng)用區(qū)域多為農(nóng)村集體土地，供役地人主要是村集體和農(nóng)戶，對(duì)其補(bǔ)償方式除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，更重要的是對(duì)該區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)[29]。

3.2 保護(hù)地役權(quán)制度在中國現(xiàn)有法律體系下的構(gòu)建模式

中國2007年頒布的《物權(quán)法》首次明確了地役權(quán)的法律地位，指出地役權(quán)是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)效益的權(quán)利，這屬于傳統(tǒng)地役權(quán)。與傳統(tǒng)地役權(quán)相比，保護(hù)地役權(quán)具有以下特征：1）設(shè)立目的具有公益性，傳統(tǒng)地役權(quán)是為了方便私人利用土地以更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而保護(hù)地役權(quán)的目的則是實(shí)現(xiàn)公共利益；2）不以需役地存在為設(shè)立條件，傳統(tǒng)地役權(quán)設(shè)立要求以相鄰的供役地與需役地存在為前提，保護(hù)地役權(quán)設(shè)立不需要需役地的存在，主要是通過在供役地上設(shè)立義務(wù)和負(fù)擔(dān)以擔(dān)保土地的生態(tài)環(huán)境價(jià)值；3）簽訂主體更加廣泛，傳統(tǒng)地役權(quán)的受役人往往是特定的人，而保護(hù)地役權(quán)則由國家、地方政府或者其他非營利組織作為公眾的委托人，與供役地人簽訂合同，限制其對(duì)土地進(jìn)行可能對(duì)生態(tài)環(huán)境利益造成妨害或者損害的利用，并給予供役地人相應(yīng)補(bǔ)償；4）供役地人可能負(fù)擔(dān)積極的義務(wù)，傳統(tǒng)地役權(quán)的法律關(guān)系中，供役地人只負(fù)擔(dān)容忍的義務(wù)或者不得從事某種特定行為的義務(wù)，并不承擔(dān)積極的作為義務(wù)，但是在保護(hù)地役權(quán)中，供役地人則可能負(fù)擔(dān)積極的作為義務(wù)。

作為一種相對(duì)比較新穎的法律制度，保護(hù)地役權(quán)與傳統(tǒng)地役權(quán)的諸多差異決定了保護(hù)地役權(quán)制度的完整構(gòu)建需要對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律體系進(jìn)行修訂。在起源地美國，保護(hù)地役權(quán)也是在傳統(tǒng)地役權(quán)的“為需役地利益”為構(gòu)成要件（美國判例法體系）框架下發(fā)展起來的。但是經(jīng)過十幾年的發(fā)展，直到20世紀(jì)80年代，美國聯(lián)邦和州政府逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)地役權(quán)構(gòu)成要件對(duì)保護(hù)地役權(quán)發(fā)展的限制，開始通過單獨(dú)立法的方式推動(dòng)保護(hù)地役權(quán)，對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行了顛覆性的改造和認(rèn)可，關(guān)鍵性的突破在于：1）不以需役地存在為設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的必要條件；2）保護(hù)地役權(quán)的持有主體也由政府機(jī)構(gòu)拓展到私人的非營利組織，這極大地刺激了保護(hù)地役權(quán)數(shù)量的增長[30]。

中國的保護(hù)地役權(quán)制度就立法模式而言，是基于中國實(shí)行物權(quán)法定原則的法律背景，應(yīng)該在上位法《物權(quán)法》的地役權(quán)一章中單設(shè)一節(jié)對(duì)保護(hù)地役權(quán)做出統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定，包括其定義、設(shè)立條件、權(quán)利主體等；再在相關(guān)法（如《國家公園法》《森林法》《草原法》等）中就某種具體的保護(hù)地役權(quán)的地役權(quán)主體權(quán)利義務(wù)、資金來源、地役權(quán)購買價(jià)格等做出具體性規(guī)定[1]。就取得方式而言，目前《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)采取登記對(duì)抗主義，但是為了保證公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)宜采用登記生效主義[29]。另外，考慮到中國實(shí)行土地公有制，保護(hù)地役權(quán)也需要適應(yīng)性的調(diào)整：1）供役地人主體應(yīng)當(dāng)從土地所有權(quán)人拓展到土地承包權(quán)人，相應(yīng)的保護(hù)地役權(quán)的期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限（參考《物權(quán)法》第161條）；2）承認(rèn)自己地役權(quán)，允許國家事先在國有土地上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，然后再為他人設(shè)立其他用益物權(quán)或者使用權(quán)[31]。如三江源國家公園范圍內(nèi)的土地雖然都屬于國家所有，但是大多數(shù)草場(chǎng)已經(jīng)承包到戶或聯(lián)戶。未來可以在新一輪的承包合同中預(yù)先設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，以便更好地保護(hù)自然資源的生態(tài)利益。

4 結(jié)語

中國自然保護(hù)地面臨人地約束問題，存在統(tǒng)一管理難、資金供給難和科學(xué)管控難等難點(diǎn)。這些問題客觀上有自然保護(hù)地早期劃定的盲目性，主觀上則有保護(hù)地管理理念和方式的滯后性?，F(xiàn)代保護(hù)地管理中，已經(jīng)由“一刀切”的隔離保護(hù)模式走向兼顧資源科學(xué)保護(hù)和合理利用、兼顧原住民社區(qū)發(fā)展的綜合管理模式。保護(hù)地役權(quán)制度可以破解人地約束難題，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?；诩?xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地役權(quán)制度對(duì)土地的利用施加一定的限制或積極義務(wù)，開展適應(yīng)性管理，配套以綠色發(fā)展方式或稅收優(yōu)惠政策，可以調(diào)動(dòng)各方積極性，以較低成本實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。這一制度中，細(xì)化保護(hù)需求體現(xiàn)了自然生態(tài)系統(tǒng)的最嚴(yán)格保護(hù)，地役權(quán)合同中的保護(hù)一致性譜、地役權(quán)人的多元性和地役權(quán)補(bǔ)償資金來源的多樣性等，則體現(xiàn)了原住民和非政府組織等社會(huì)力量在保護(hù)地管理中共建共治共享的角色。