法治視域下突發公共衛生事件治理路徑探析

王小艷

摘要：法治思維和法治方式是應對突發公共衛生事件的重要遵循。隨著我國法治社會建設的全面加強，應對突發公共衛生事件對法定職責、執法行為、全民守法等依法治理有了更加嚴格的實踐要求，映射了提升突發公共衛生事件治理法治化水平的緊迫感。因此，需要通過不斷完善現有的法律體系，增強全民公共衛生的法治觀念，推動形成遵法用法的法治良序，弘揚以人為本的法治精神，發揮法治德治自治的協同力量，努力提升突發公共衛生事件治理的法治化水平。

關鍵詞：突發公共衛生事件;應急法律體系;依法治理

法治思維和法治方式是應對重大突發公共衛生事件的重要遵循，也是國家治理體系和治理能力現代化的鮮明特質[1]。近年來，我國公共衛生領域立法不斷完善，公共衛生服務和管理水平不斷提高，為保障人民健康、維護社會穩定和促進經濟社會發展作出了重要貢獻。各級地方政府公共衛生機構主動融入全面依法治國戰略布局和健康中國戰略部署，以人民為中心、以護衛健康為根本、以法治為保障，在落實公共衛生法律法規中實現新突破，在依法履職、依法服務中展現新作為。在面對突發公共衛生事件時，無論是制定方案、采取措施、落實責任，還是組織力量方面都充分體現了法制的優勢和法治的力量，嚴格執行應急處置法律法規，加強風險評估，依法審慎決策，嚴格依法實施防控措施，用法治方式防范化解各種風險，確保對突發公共衛生事件的治理在法治軌道上進行。雖然，我國公共衛生領域法治建設取得了很大的成績，以法治思維和法治方式應對突發公共衛生事件為“擔職責、護健康”作出了很大的貢獻。但是，我國公共衛生領域法治建設不平衡、不充分的問題還不同程度地存在，比如：? 有的民眾法治意識還不夠強，有的單位和個人在法規政策落實上不夠徹底，有些地方政府沒能真正將依法行政、依法履職貫穿于業務工作全過程，等等。與此同時，在新形勢下，應對突發公共衛生事件對法定職責、執法行為、全民守法等依法治理提出了更加嚴格的實踐要求，尤其是在重大公共衛生事件發生時，對法治的考驗更加深刻全面，這充分映射了提升治理突發公共衛生事件法治化水平的緊迫感，要堅持以依法治國為切入點，強化“法治思維”，樹立“法治意識”，規范“法治行為”。[2]

一、突發公共衛生事件治理的法律體系有待完善

法治具有固根本和利長遠的保障作用，要提高突發重大公共衛生事件防控能力和水平，必須加強公共衛生領域法治建設。經過70多年的發展，我國公共衛生領域的法律法規不斷完善。以《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》為代表的系列法律法規，共同構成了我國突發公共衛生事件的法律體系。[3] 但從立法層面看，仍然存在缺少母法、內容滯后、落地較難等問題。

（一）公共衛生領域“母法”“大法”缺失

我國現行的公共衛生法律法規基本上都是基于某一領域或者應對某一突發公共衛生事件而出臺的，如傳染病防治、職業病防治等，具有一定的片面性和局限性，個別應運而生的法律法規或條例規章倉促出臺，相關規定還不夠充分具體。當前我國公共衛生領域缺乏一部管總統籌的法律，對公共衛生的職能、定位、機構、性質、人員以及權力義務等進行總的規定。為確保公共衛生事業的發展可以有母法作為支撐，從中找到相應的法律依據，有必要盡快出臺一部基礎性、綜合性的法律，作為公共衛生的“母法”“大法”。在“母法”“大法”作為法律支撐的前提下，以配套的制度設計、豐富的保障手段、清晰的規制方法、明確的權利義務，平衡好公共衛生規制中公共利益與個人權益，維護好社會整體的公共衛生秩序，為突發公共衛生事件的治理以及公共衛生事業發展構筑法治堤壩，提供法治動能。

（二）應急法律法規較為寬泛

2013年6月29日重新修訂的《傳染病防治法》、2003年非典疫情背景下應運而生的《突發公共衛生事件應急條例》以及2007年頒布的《突發事件應對法》等作為規范我國應急管理領域的基本法，為應對突發公共事件提供了具體依據和指導，實現了有法可依、有規可循，發揮了顯著作用。但是，在現有的這些法律法規中，有些立法思路、制度設計、具體規定等已經滯后于現代公共衛生事業改革發展的進程，存在部分條款不夠詳細嚴謹、規定過于抽象，法律條文、使用的概念、責任主體和實施程序等相互不一致，缺乏和相關法律法規的銜接等問題。比如，《突發事件應對法》雖規定了突發事件情形下對公民權利的保護，但是未規定哪些公民權利不能克減，也未明確公民及其他社會組織在參與突發事件應對時的法律身份和行為效力，對公民權利的救濟也不充分。

（三）生物安全法律法規相對滯后

2020年2月，科技部出臺了《關于加強新冠病毒高等級病毒微生物實驗室生物安全管理的指導意見》，隨后，全國人大會常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，對維護生物和生態安全，有效防范重大公共衛生風險提供了法律依據。但這些《意見》和《決定》只是應景之舉、權宜之計，還不能從根本上解決問題。因此，要針對應對突發公共衛生事件暴露出的問題和短板，明確思路、統籌布局，認真梳理相關的法律規定，從構建長效機制入手，有序、分步推進《野生動物保護法》《動物防疫法》的修改，做好《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》的修訂工作。可喜的是，《中華人民共和國生物安全法》于2021年4月15日正式施行，這部法律的頒布和施行標志著我國生物安全進入依法治理的新階段，在維護國家生物安全方面構建了相對健全的法律體系和制度保障體系。

二、依法治理突發公共衛生事件的實踐要求更加嚴格

法律法規的出臺需要一個較長的過程，在當前情況下，落實現有的法律法規是當務之急，也是應選之策。應對突發公共衛生事件是一場綜合性治理，考驗著社會的方方面面。依法治理，既是針對法律規范對象，也是針對執法者，需要多管齊下，全面出擊，各個突破。現行法律法規框架下的實踐既有法定職責的要求，也有執法行為的要求，同時也有全民守法的要求。

（一）在法定職責方面，履職盡責是基本要求

正所謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。法律的制定和完善固然重要，但法律的落實不能停留于現有法律文件，嚴格履行法定職責是基本要求，否則法律想要追求的目標將無法實現。一是履好預防之責。各級政府要廣泛開展群眾性衛生活動，尤其在廣大農村地區，要結合鄉村振興戰略，大力開展公共衛生事件預防的健康教育，同時以公共衛生防治為切入點，加強鄉村人居環境整治和公共衛生體系建設，提高鄉村公共衛生事件防治意識和應對處置能力。[4]二是履好報告之責。在突發公共衛生事件的不同階段，縣級以上人民政府都應依法履行好報告之責。在事件即將發生時，要依法定權限和程序，發布警報，同時按要求上報;在事件已經發生時，要按屬地化管理原則和法定內容、程序、方式、時限，及時準確報告公共衛生事件基本情況;在嚴重擴散時，當地人民政府除了履行上述報告責任外，還要將有關情況通報給可能受到危害的鄰近地區人民政府。各級衛生健康行政部門要依法發布突發公共衛生事件相關信息，并確保信息真實、及時、準確。三是履好應急處置之責。公安、衛生健康、治安管理、市場監管部門是應急處置的重要部門。公安部門要加大對暴力傷醫違法行為打擊力度;衛生健康部門要切實履行防控責任;市場管理部門要依法嚴厲打擊制假售假、哄抬防控用品和民生商品價格行為;應急部門要協調各方力量，保障應急工作有序推進，保障社會安定有序;紅十字會等社會組織要依法規范捐贈、受贈行為，確保受贈財物全部、及時用于公共衛生事件防控。四是履好宣傳服務之責。要采取多種方式，廣泛宣傳普及公共衛生事件防控知識，切實做到防控措施家喻戶曉，快速形成應對公共衛生事件的強大合力。同時加大普法宣傳力度，引導人民群眾增強法治意識，服從公共衛生事件防控工作的統一安排。五是履好監督問效之責。沒有責任追究，所有的法律法規都將形同虛設。針對法律法規賦予有關職能部門公共衛生事件防控的具體職責，開展履責情況督查，并廣泛聽取民眾意見，對因履職不到位造成嚴重后果的，進行嚴肅問責，使權力在監督下運行，防止權力“變異”。

（二）在執法行為方面，嚴格有效是基本度量

依法治理、有效防控是公共衛生法治建設的重中之重。一要依法決策。嚴格執行突發公共衛生事件防控和應急處置法律法規，依法審慎決策，把握決策尺度，防止出現借公共衛生事件防控之名、行違法犯罪之實。在決策中設計應對公共衛生事件的系列措施，如對居民外出的限制、對特定場合個人防護的要求等等，要在法律的授權下進行，實施起來必須做到主體適格、措施適度。二要依法建制。要依法建立健全突發公共衛生事件防控的領導機制和工作機制，成立領導小組和工作專班，有條件的單位和部門可以設置專門工作機構，有效推進突發公共衛生事件應對與業務工作兩手抓、兩不誤、兩促進。三要依法指導。要加強工作督促指導，切忌各行其是、各唱其調。要充分發揮考核評價指揮棒作用，推動公共衛生機構在法治建設中推進改革，在改革中完善法治建設，加快推進公共衛生事業高質量跨越式發展。

（三）在全民守法方面，和諧穩定是基本底線

應對突發公共衛生事件，有效防控是重中之重。社會穩定既是基本底線，又是衡量標準。突發公共衛生事件通常會伴隨防控物資需求量激增、供給不足的現象。哄抬物價、造假售假等破壞市場秩序、侵害百姓利益的行為也會隨之出現，給社會穩定造成巨大影響。針對這類情況，在非典和新冠疫情防控期間，最高人民檢察院和最高人民法院分別出臺了相關司法解釋，要求各級司法機關依法嚴懲妨礙預防、控制突發傳染病疫情等各類犯罪，依法嚴懲利用疫情危害公共安全和市場秩序的犯罪行為。在應對突發公共衛生事件中，各行政機關要積極開展依法維護突發公共衛生事件防控秩序、市場秩序、社會秩序的執法實踐。要根據價格法、消費者權益保護法、治安管理處罰法等，對嚴重擾亂防控秩序、市場秩序、社會秩序的行為依法查處，確保社會穩定有序。

三、提升突發公共衛生事件治理的法治化水平

法治是我們黨治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是應對突發公共衛生事件的有力武器。每一次突發公共衛生事件的治理都是推進法治國家、法治政府、法治社會建設的重大實踐。應對每一次突發公共衛生事件，依法科學有序治理至關重要，要在法治軌道上統籌推進突發公共衛生事件治理工作，全面提升依法治理能力。

（一）不斷完善現有的法律體系

就國家層面而言，需要認真研究和梳理現行法律法規，修改完善不一致的條款，同時配套制定行政法規層面的實施細則，為加強重大公共衛生安全風險的防控提供法律依據。通過立、改、廢、釋并舉的方式，增強法律法規的可操作性和實踐性，特別是對如何強制隔離傳染病患者，要有配套的制度設計、足夠的保障手段、明晰的規制方法、明確的權利義務，平衡好公共衛生規制中公共利益與個人權益，維護好社會整體的公共衛生秩序。[5]就地方層面而言，要結合各省公共衛生工作實際，積極推動公共衛生領域的地方性立法及其修訂完善。要通過一些地方的積極探索，摸索出一套行之有效的方式方法，通過以點帶面，推動地方性公共衛生立法普遍開展。

（二）增強全民公共衛生法治觀念

理念是行動的先導。堅持法治理念是有效應對突發公共衛生事件的重要法寶。當前法治建設“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀況或多或少存在，這歸根到底是思想認識的問題，因此，要加大普法力度，引導全社會依法行事。要加強宣傳教育，引導群眾樹立科學的生活態度，促進良好習慣養成。各職能部門要切實增強依法辦事本領，切實擔當起依法處置突發公共衛生事件的領導者和組織者職責;廣大工商企業要清醒認識到突發公共衛生事件防控與企業發展的關系，自覺服從政府的管理，配合政府的調度，維護好市場秩序。只有將普法宣傳工作融入到突發公共衛生事件防控中，帶領廣大人民群眾成為守法的模范、護法的先鋒，才能促進突發公共衛生事件防控工作依法有序開展，為應對突發公共衛生事件營造良好的法治環境。

（三）推動形成遵法用法的法治良序

現代社會，尊重個體的權利是文明的底線和基本價值觀。不論從道德層面還是法律維度，皆是如此[6]。應對突發公共衛生事件過程中，執法的粗暴和越界現象常常發生，過激反應也層出不窮，這對公信力而言，是不負責任的透支。依法防控突發公共衛生事件，不僅僅是為了防控本身，同時也是在捍衛社會的秩序、法律的尊嚴，守住各方面的底線。有效應對突發公共衛生事件，不同條件、不同情形可以因地施策，但并不意味著可以拋棄法律的準繩。應對突發公共衛生事件，不少地方采用創新辦法，過度防控，甚至影響人民群眾正常的生產生活。雖然可以被廣大民眾理解和接受，也能取得一定的效果，但是卻缺乏一定的規章秩序，并不合法。法無授權不可為，這是社會治理必須堅守的底線。同時，在突發公共衛生事件治理中，要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等群眾自治規范，共同推動形成突發公共衛生事件處置的法治良序。

（四）弘揚以人為本的法治精神

以人為本是法治建設的靈魂。“法治表現為制度，卻生成于精神。”[7]法治最原始也是最基本的價值就是對人的保護，保障人的基本生存權和人格尊嚴等核心權力，應始終以適應人的本性和需求為直接標準。在突發重大公共衛生事件時，各級黨委和政府要始終把人民生命安全和身體健康放在第一位，堅持運用法治思維和法治方式開展工作，提高應對突發公共衛生事件的法治化水平。法安天下，德潤人心，要讓公共衛生法治理念真正回歸于民，服務于民，只有確保突發公共衛生事件防控工作運行在法治的軌道上，為人民群眾筑起嚴密的健康防線，才能最大限度地凝聚人心，才能最有效率地發揮人民群眾的主動性，才能最大程度地動員全社會的力量，才能最快速度地控制突發公共衛生事件的蔓延。只有堅持以人為本、尊重人格、合乎人性、講究人道，才能真正發揮法治在應對突發重大公共衛生事件中的積極作用。

（五）發揮法治德治自治的協同力量

法治、德治、自治在城鄉社區治理中同時發力、交織前進，在提升城鄉社區成員的主人翁意識和社會責任感、激發基層社會廣大人民群眾參與社會治理活力和積極性、優化城鄉社區各類資源等方面產生了巨大的“乘數效應”[8]。可以說，三“治”協同已經成為基層社會治理的強大動力。要建立健全區縣、街鎮、城鄉社區等突發公共衛生事件防護網絡，加強聯防聯控，嚴防死守、不留死角，構筑群防群治的嚴密防線，這需要充分有效發揮法治德治自治的協同力量。正式法律法規作為群眾心中至高無上的權威，在基層突發公共衛生事件治理中發揮著法治保障的核心作用;道德作為人人心中皆有的一種規范和約束，讓廣大人民群眾面對突發公共衛生事件時自覺聽從防控安排，心往一處想、勁往一處使，守住自己、管住身邊人、爭當志愿者，以潤物無聲的方式，全面落實聯防聯控措施，共同構筑起群防群治的嚴密防線;在“群防群控”中，基層自治體系肩負著重要的責任，在守護、動員和幫扶等工作中自治力量發揮了重要作用，比如，為應對突發公共衛生事件，組建社區或村組防控工作隊，調動各方力量組成志愿者隊伍，解決防控物資緊缺問題，為廣大居民提供健康和生活幫助等等。這正是法治、德治、自治相融合的基層治理體系和治理能力優勢的體現。因此，基層社會有效應對突發重大公共衛生事件需要將法治、德治和自治相結合，充分彰顯自治活力、法治精神和德治正氣，形成有效治理的強大合力。

參考文獻：

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[8] 王天旺，屈輝.德治、法治、善治的區別與聯系[J].領導科學，2011（6）：26-27.

責任編輯：詹花秀