鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制研究

王蔡偉?朱漢峰

農(nóng)民專業(yè)合作社作為具有獨(dú)特優(yōu)勢的新型農(nóng)業(yè)主體，不僅是鄉(xiāng)村振興的主要參與者，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，我國農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量突破220萬家。但從質(zhì)量上看，我國農(nóng)民專業(yè)合作社還處于發(fā)展階段，大部分農(nóng)民專業(yè)合作社自我管理能力不強(qiáng)，尤其是內(nèi)部控制方面，存在著較為嚴(yán)重的問題。因此，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制，提高農(nóng)業(yè)合作社的運(yùn)營管理能力，就顯得尤為重要。本文以江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社為例，從農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制現(xiàn)狀入手，對(duì)影響合作社內(nèi)部控制體系的內(nèi)、外因素展開剖析，在分析的基礎(chǔ)上提出完善合作社內(nèi)部控制的建議，以期促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制的自我建設(shè)，使農(nóng)民專業(yè)合作社得以穩(wěn)健發(fā)展。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中首次明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的第一要?jiǎng)?wù)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面落實(shí)黨的十九大提出的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署。再度構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)系，順利完成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢;推動(dòng)和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，達(dá)到共同致富;推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改革和創(chuàng)新;以人與大自然和諧共處，推動(dòng)農(nóng)村綠色發(fā)展;自主創(chuàng)新鄉(xiāng)村整治體系，繼承和發(fā)揚(yáng)農(nóng)耕文明，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村繁榮。這五個(gè)方面抓住了鄉(xiāng)村發(fā)展的核心內(nèi)容，確立了鄉(xiāng)村的發(fā)展愿景。目前正處于十四五規(guī)劃的開端，要切實(shí)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。繼續(xù)高質(zhì)量實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓美麗鄉(xiāng)村真正散發(fā)出其獨(dú)特的魅力。

農(nóng)民專業(yè)合作社作為現(xiàn)階段重要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體，自提出伊始就長期發(fā)展于農(nóng)村的廣闊田野中，很大程度上促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》自2010年1月1日正式實(shí)施以來，至今已經(jīng)走過了十幾度春秋，這期間政府各級(jí)部門積極重視合作社的發(fā)展，不斷出臺(tái)法律法規(guī)保障農(nóng)民專業(yè)合作社的權(quán)益，使得江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展日新月異，從剛開始的加速建立到如今打造優(yōu)質(zhì)示范合作社，合作社為促進(jìn)省內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。截止2020年底，江蘇省共有農(nóng)民專業(yè)合作社 8.3萬家。江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社不僅數(shù)量眾多，而且種類齊全，覆蓋范圍廣，且早已打破了最初單一的運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)了以合作農(nóng)場、蔬果種植和農(nóng)機(jī)服務(wù)多種類運(yùn)營，多元化發(fā)展的新格局。

但不可忽視的是，由于江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制體系并沒有完善且內(nèi)控制度沒有政府層面頒布的權(quán)威規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，與傳統(tǒng)企業(yè)相比，農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系相對(duì)薄弱。新的《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》修訂案已于2021年7月1日起施行。值得重視的是，《條例》開始關(guān)注合作社中的內(nèi)部控制問題，對(duì)內(nèi)控不合規(guī)的“問題社”提出了明確規(guī)定，引導(dǎo)其自主調(diào)整。

一、江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不理想

江蘇農(nóng)民專業(yè)合作社的控制環(huán)境主要在三個(gè)方面存在問題。其一，合作社管理人員的權(quán)利過度集中，權(quán)力責(zé)任分配混亂。即便農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)有監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)且都按需成立生產(chǎn)部門，但不少合作社的內(nèi)部民主監(jiān)督只是一個(gè)“空殼”， 監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督效能沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。而且僅有極少數(shù)合作社對(duì)其內(nèi)部控制聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。其二，內(nèi)部管理制度不健全且不能嚴(yán)格執(zhí)行。這就導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社的管理具有很強(qiáng)的隨意性，從而缺少對(duì)社員日常經(jīng)營管理活動(dòng)的管控。其三，合作社各層級(jí)的用人規(guī)劃不合理。甚至有些農(nóng)民專業(yè)合作社會(huì)出現(xiàn)一人兼任完全不相容的職位或者一人兼多職的現(xiàn)象，這容易造成管理上的漏洞。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不完善

社員和管理層受制于專業(yè)知識(shí)的缺乏，很難及時(shí)辨別出農(nóng)民專業(yè)合作社在經(jīng)營活動(dòng)中的運(yùn)營與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)農(nóng)業(yè)合作社影響巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)等外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法比較簡單，沒有運(yùn)用定性、定量等方法來分析風(fēng)險(xiǎn)的能力，很容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置不及時(shí)。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)自身具有的弱質(zhì)性，在天災(zāi)面前，農(nóng)民專業(yè)合作社所遭受的損失往往會(huì)比傳統(tǒng)企業(yè)更加嚴(yán)重。如若對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范重視僅僅是在事后，在事前和事中缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的關(guān)注，難免會(huì)產(chǎn)生更大的損失。

（三）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)經(jīng)營常規(guī)事務(wù)的監(jiān)督不夠重視，部分社員存在遲到早退、無故曠工等現(xiàn)象，但在最后的工作考評(píng)中卻未反映出來，于是社員紛紛效仿，最后直到合作社的經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況出現(xiàn)問題，管理層才反應(yīng)過來，這就制約了合作社的發(fā)展空間。除此之外，合作社普遍沒有建立自我評(píng)價(jià)機(jī)制，江蘇省內(nèi)大多數(shù)的農(nóng)民專業(yè)合作社沒有根據(jù)其自身內(nèi)部控制的狀況做出相應(yīng)評(píng)估、檢查，即使有少數(shù)農(nóng)業(yè)合作社設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門但由于缺少定期的監(jiān)督和評(píng)估，也很難保證其內(nèi)部控制的有效性。

二、江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部控制效果影響因素分析

（一）內(nèi)部控制自身的局限性

內(nèi)部控制對(duì)促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)其制定的戰(zhàn)略目標(biāo)具有一定的促進(jìn)作用，但僅能為目標(biāo)提供合理保證，而不是絕對(duì)保證，原因就是內(nèi)部控制存有一定的局限性。這種局限性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是部分農(nóng)民專業(yè)合作社中的理事長權(quán)力過于集中，容易發(fā)生越權(quán)操作，內(nèi)部控制相互制衡的思想就不再發(fā)揮作用，也就干擾了正常的工作秩序;二是內(nèi)部控制正是通過多環(huán)節(jié)的相互制約，才預(yù)防了可能發(fā)生的錯(cuò)誤，如果合作社的管理人員合謀串通，也就破壞了內(nèi)部控制的約束力。

（二）合作社管理人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足

農(nóng)民專業(yè)合作社的各級(jí)管理層和全體員工都應(yīng)樹立現(xiàn)代管理理念，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。內(nèi)部控制作為一種全員參與的工作。雖然合作社管理者已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，但由于專業(yè)性有限，內(nèi)部控制的覆蓋范圍不足以涵蓋合作社的所有流程，依然存在內(nèi)部控制被動(dòng)執(zhí)行的問題。江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社管理層多以種植大戶和村干部為主，受自身知識(shí)素養(yǎng)的制約，對(duì)內(nèi)部控制觀念重視不夠，對(duì)合作社的要求依然只是單純的銷量和利潤的增長，缺乏可持續(xù)發(fā)展的思維。盡管他們能夠意識(shí)到種植風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于避免風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)欠缺有效方法;另一方面，在村干部身上也存在著“行政”代替“規(guī)章”的現(xiàn)象，這種罔顧規(guī)則的行為也會(huì)使內(nèi)控制度流于形式，失去應(yīng)有的效力，產(chǎn)生“虛控”進(jìn)而帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成合作社的財(cái)務(wù)危機(jī)。