我國農村土地金融制度的實踐探索與思考

◎張學軍

問題的提出

土地問題一直以來都是農業生產經營和農村制度改革的核心，也是未來相當長一段時間內鄉村振興戰略目標是否能夠如期實現的關鍵。在傳統的小農經濟模式中，土地是農民的“命根子”，農民“粘在土地上”，大多數人一輩子生活在血緣地緣性的村落中，缺乏流動性（費孝通，1988）。上世紀80年代，我國開啟農村土地制度改革，逐步形成了以家庭承包制為核心，土地所有權與經營權“兩權分離”的制度體系。隨著工業化、城市化的快速發展，農民進城務工，異地就業的收入遠遠超過了務農收入，“青年農民”急劇減少，農業種植人口日益老齡化，土地拋荒現象時有發生。根據朱冬亮教授（2020）歷時五年的跟蹤調查發現，目前農村86%的青壯年勞動力幾乎流失殆盡，超過2/3的農村勞動力已經脫離農民職業，留守耕作的幾乎都是55歲以上的農民，小農經濟逐步走向解體。

當前農村面臨的發展問題，恰恰從側面證明了農業生產領域亟需一場廣泛的制度變革。黨的十八大以來，我國開啟了全面深化改革的新征程，2014年年底，國家明確提出了“堅持農村土地集體所有權，依法保護農戶土地承包權，放活土地經營權”的“三權分置”改革。“三權分置”改革的核心是推動土地經營權有序流轉，以推動土地集約化、規模化耕種。土地流轉的本質是一種市場化的契約行為，是指農戶將其擁有的土地經營權依法合規的轉讓給其他農業生產主體，自身只保留土地承包權的行為。土地經營權有序流轉和土地經營權抵押貸款制度和實踐的不斷完善，必將有力推動我國農村土地金融體系逐步走向成熟。本文在梳理總結國內土地金融實踐的基礎上，結合我國農村土地金融改革的必然性和方向性，對如何構建農村土地金融制度進行了闡述。

文獻綜述

小農經濟中，農民種地的資金投入少，主要靠自有資金或親朋好友間的小額借貸解決，我國法律尚未賦予通過流轉方式取得的土地經營權以抵押的權利，金融機構也沒有足夠的動力給農民發放相關貸款，土地金融研究在我國一直不屬于研究熱點。目前主要的研究成果集中在以下幾個方面：第一，“三權分置”改革取向下，如何有序推進土地經營權流轉，以及土地經營權抵押貸款試點中存在的實踐問題。冒佩華（2015）指出，土地規模化流轉能夠大幅提高土地的耕種效率，應創造條件推進土地經營權市場化高效流轉，成立專業化的土地流轉機構，這是土地流轉改革的突破口（羅必良，2017）。楊彩林等（2017）、周明棟（2018）等通過實地調研發現，經營權抵押貸款試點中，存在著法律制度不完善、缺乏統一的土地價值評估系統，土地流轉市場不健全、流程繁瑣、抵押物處置難度大、附加其他擔保條件多等問題。第二，關于我國各地“土地銀行”的模式分析與實踐經驗總結。楊興平等（2014）認為彭州土地銀行是一種“短期的、低均衡”模式，核心企業在產業鏈條上過于強勢，其經驗難以大規模廣泛推廣。王艷萍（2014）以寧夏平羅、四川彭州、陜西楊凌為例，指出由基層推動成立的“土地銀行”，成立初期能夠顯著提升土地流轉效率與產出水平，但是在釋放完“制度紅利”之后便陷入了“發展瓶頸”。左停、周智煒（2014）對上述問題提出，只有完善頂層設計，自上而下和自下而上雙向推動，才能建立可持續的土地金融體系，而成立國家土地銀行是構建我國農地金融體系的重要措施。李劍閣（2018）指出，建立國家土地銀行有利于培育和發展真正的農村合作金融，有助于突破農村抵押物不足的限制，有利于激活農村要素市場，完善農村金融供給。第三，關于土地資本化、信托化的研究。朱鶴群（2017）認為，在2011年到2015年我國興起的土地信托熱潮中，存在信托財產邊界不清晰、監督缺失、地方政府過度介入等問題。全世文（2018）認為，部分地區土地過度資本化的內生動力是農地的“非農化與非糧化”，政府應規范土地經營權流轉與交易行為、優化農業補貼政策。李泉等（2019）指出，農地“三權分置”有助于農村土地經營權成為合規的信托制度載體，有助于提高金融普惠水平，促進現代農業發展。第四，農地金融化進程中的制度困境與解決之策。高圣平（2014）指出，現行法律限制了農村土地金融化，阻礙了農村金融的發展。丁志國（2016）認為，我國土地金融的發展離不開政府的支持，需要從制度設計、從業人員素質培養和完善農民信貸意識等方面進行引導。蔣遠勝（2019）指出，鄉村振興背景下，需要深化農村金融制度改革，建立規范的農地金融發展范式，設計激勵相容的動力機制，加大金融科技在“三農”領域的普及與應用。

通過文獻梳理發現，我國學者對農村土地金融制度機理性和長遠性的深度研究成果尚不多見，目前階段的研究成果還比較零散。本文通過對實踐案例的分析，在總結共性問題和提煉共性特征的基礎上，闡述了如何構建農村土地金融體系。

我國農村土地金融的實踐探索

通過對現有文獻、調研報告和農業農村部、地方政府網站信息的整理和歸納，發現我國農村金融土地制度的實踐大體上可以分為“土地合作社”“土地銀行”和“土地信托”三種模式。“土地合作社”模式一般指農戶自愿成立互助合作社，合作社為社員融資提供擔保，或者社員之間相互擔保的一種融資模式，各地的實踐內容差異較大，普遍存在制度規范性不足、約束力不強等問題；“土地銀行”模式是指近幾年地方政府和政策性銀行牽頭成立類信貸公司，該公司主要從事“土地存貸”業務的一種模式，該模式具有較為完備的制度設計和一定抗風險能力；“土地信托”是地方政府與信任公司進行合作，探索商業化、信托化的土地流轉與融資模式，但在實踐中存在著信托公司參與成本高，農業經營主體融資成本貴等問題，目前還沒有形成可復制的成熟經驗。

（一）土地合作社模式

土地合作社是我國比較早期的農村土地金融的實踐探索，主要以四川彭州縣、寧夏同心縣為代表，其共同特征是在政府的引導下或農戶自發成立土地信用合作社，農戶向合作社“存入”或“貸出”土地，并以土地經營權為抵押向農村信用社等金融機構申請貸款的一種模式。

1.四川彭州模式

2008年成都市開始實行土地確權登記工作，并配套出臺了土地流轉制度，建立土地流轉登記與農村產權交易平臺。同年，成都市彭州縣成立了省內第一家農業資源經營合作社——磁峰鎮皇城農業資源經營專業合作社。該合作社由當地政府組織策劃，村領導擔任主要負責人，發展資金主要來自于財政撥款，主要從事農村土地經營權流轉與抵押融資工作。

彭州模式的運行規則是在不改變土地所有權和土地用途的前提下，在征求村委會書面同意的基礎上，農戶將土地經營權存入合作社，“貸地方”通過合作社貸出土地經營權，并向農村信用社申請抵押貸款。當貸款人無力償還貸款時，抵押的土地經營權可以拍賣或再流轉，也可以由政府主導的專業機構進行收儲和委托經營，并以土地經營權流轉和委托經營收益償還貸款。此外，當地政府還建立了貸款風險處置基金，基金承擔抵押貸款最終損失的80%，銀行承擔20%。彭州的實踐效果非常明顯，既有力推動了土地的規模化經營，又切實保護了農民的利益，通過建立土地經營權抵押貸款違約處置機制，解決了金融機構“不敢貸、不想貸”的問題。

2.寧夏同心模式

2006年，寧夏同心縣成立了全省第一家土地合作社，農戶加入土地合作社必須提交書面申請，并以自身承包的土地經營權入股土地合作社，合作社按照會員人數比例選舉一定數量的常務會員，常務會員一般由種養殖大戶、村集體主要負責人和經濟實力較強的農戶擔任。合作社會員向金融機構申請貸款時，必須要獲得合作社和常務會員的雙重擔保，并與合作社簽訂協議，如果無法按期足額償還貸款，合作社有權將其持有的土地經營權進行處置，并以處置收益償還貸款，等貸款償還完畢，才能贖回土地經營權，并且取消會員資格，三年內不得重新申請加入合作社。根據相關調研數據，合作社成立十多年來，各類貸款主體累計獲得信貸支持達到7億元以上，未發生一筆不良貸款。

寧夏同心縣的土地合作社是一種自發形成的利益捆綁模式，農戶之間聯合起來成立互助合作社，彼此之間相互增信，把金融機構可能面臨的貸款風險分散到合作社及各個會員之間，提高了金融機構發放貸款的積極性，但是在實踐中也存在著政府支持不足、“貸地方”經營成本高、土地流轉水平低等問題。

（二）土地銀行模式

土地銀行模式是指由地方政府和金融機構牽頭成立專門機構，負責農村土地經營權流轉、抵押貸款、委托經營的一種模式。比較典型的實踐有河南省臨潁縣和江蘇省沛縣的實踐探索。

1.河南臨潁模式

臨潁“土地銀行”成立于2015年，全稱為“河南匯農土地流轉發展有限公司”，由中國農業發展銀行河南省分行與當地政府牽頭成立，主要從事土地流轉、土地存貸、土地抵押融資、整理開發、政策性收儲、土地復墾、土地自營等業務，注冊資本5000萬元，政府出資51%，十余家農業企業出資49%。

臨潁土地銀行成立僅僅一年時間，累計存貸土地達到了25萬畝，占全縣土地流轉面積的50%，占總耕地面積的三分之一。各類農業經營主體獲得超過1億元的信貸支持，單個主體的貸款金額最高500萬元，最低25萬元，貸款利率參照央行貸款基準利率執行。臨潁土地銀行的盈利來源主要有兩部分，一部分是土地存貸的利差收入，另一部分是土地的整理復墾收入。臨潁的土地銀行為當地農戶建立了一個穩定的土地流轉與抵押貸款平臺，促進了土地集中，提高了專業農戶和種養殖企業獲得低成本信貸資金的可得性，大幅度提高了土地的耕種效率，并且把相當數量的農民從土地上解放出來，增加了其獲得更多非農收入的機會與可能性。

2.江蘇省沛縣模式

江蘇省沛縣是全國首批農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點縣。在中國農業發展銀行的支持下，2015年沛縣縣政府牽頭成立了“漢潤農村土地流轉營業公司”，并在全縣設立多個土地流轉服務站，主要從事土地經營權抵押貸款、土地流轉、委托經營等工作，初始注冊資本2億元，主要來自財政資金。此外，沛縣還出資1000萬元成立風險擔保資金，對申請貸款的農業生產主體進行擔保，縣政府還給予符合條件的貸款主體50%的財政貼息。漢潤公司成立不到一年時間，發放貸款超過1億元，惠及全縣300多個家庭農場和合作社，有力地促進了沛縣的土地流轉。

漢潤公司根據一定時期內土地流轉服務站收集的土地經營權抵押信貸需求，向農業發展銀行申請批量信貸資金，農業發展銀行參照基準貸款利率向漢潤公司發放貸款。貸款的申請流程為“貸款人申請—屬地公司初審—總公司受理—現場盡調—貸款發放”。在風險防范方面，沛縣建立了“貸款資格審查、經營權抵押、擔保增信、農業保險、政府風險補償”五道風險防控措施。沛縣的土地銀行模式促進了土地的高效利用，提升了農業經營主體的積極性，但是存在過渡依賴財政投入的問題。

（三）土地信托模式

土地信托是指在保持土地權屬和性質不變的前提下，將一定規模的土地經營權委托給信托公司，信托公司以信托制度為紐帶，以《信托法》為準繩，利用集合起來的土地經營權設立財產性信托，并將信托財產委托給專業的農業公司進行經營，信托公司對農業公司發放信托貸款的一種模式。

1.湖南益陽模式

2009年，湖南益陽開始探索土地信托化流轉模式，在市縣區政府的引導下，鄉鎮政府負責收集村集體和農戶的土地流轉意愿，當某個村集體的土地流轉意愿達到90%以上時，在政府的主導下，信托公司與村委會簽訂土地信托合同，信托公司按年支付土地信托收益。信托公司通過招標、競拍等方式，將流轉到的土地經營權委托給專業的農業經營公司，并根據農業經營公司的實際需求，以自有資金或募集的社會資金向后者發放經營貸款。益陽的土地信托模式有效利用了信托制度優勢，發揮了信托公司的金融屬性和農業經營公司的專業屬性，實現了風險與收益的隔離，提升了資源配置效率。

2.浙江湖州模式

2014年，浙江湖州引入萬向信托公司，開始探索土地信托模式。村委會與意愿流轉的農民簽訂流轉合同，并作為信托計劃的委托人與信托公司簽訂信托合同，指定土地經營權所有人為信托產品的受益人，信托公司為受益人發放信托收益憑證，按期支付信托收益。萬向信托拿到土地經營權之后，與湖州“南太湖現代農業綜合開發有限公司”簽訂土地租賃合同，后者按照信托合同約定，按期向萬向信托支付土地租金。湖州的實踐中，存在著土地流轉規模小，第一期信托產品中只有696.1畝土地，信托公司成本與收益不匹配等問題。

不管是土地信托的益陽模式或湖州模式，還是我國其他各地的土地信托實踐，最終都沒有形成可以復制的成熟經驗，其根本原因是信托資金的高成本與農業生產低收益之間的矛盾難以協調，信托公司無法建立起低成本、長久期的金融支農通道。

建立我國農村土地金融制度的建議

我國要構建的農地金融體系是一個復雜的系統性工程，涉及主體眾多，既有農業經營主體、各級各地政府和金融機構，還包括各類中介組織等。進入新世紀以來，我國各地嘗試了各種土地金融模式，取得了一些實踐經驗，但都沒有在更大的范圍內形成“燎原”之勢，總之目前我國全面建立土地金融制度的時機尚不成熟，相關配套措施還不完備。但是，這并不妨礙我們從理論上去探討和描述我國農村土地金融制度的可能性輪廓。本文認為，在“三權分置”的改革進程中，只有逐步規范土地流轉市場，完善土地經營權抵押貸款制度，配套土地價值評估、抵押擔保、農業保險等措施，才能逐步構建符合我國國情的農村土地金融體系。

（一）建立規范的土地經營權流轉市場

我國農村土地經營權流轉缺乏規范的制度依據，土地流轉補償標準不明確，流轉合同效力低，大部分的土地經營權流轉行為處于自發狀態，流轉秩序比較混亂。近幾年的中央一號多次提出，推動土地經營權有序流轉，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。為此，可以考慮采用頂層設計和地方試點相結合的推動方式，在總結各地實踐經驗的基礎上，建立土地經營權流轉的法律制度，明確土地經營權流轉的權利主體、程序規則、補償標準、糾紛處理，合同范本等要素。省級地方政府可參照該制度，結合自身實際制定具體實施辦法，壓實市縣區政府在土地流轉中的主體責任，加快建立市場服務體系，鼓勵發展專業種養殖大戶、家庭農場、農民專業合作社等經營主體，推動土地流轉市場規范有序發展。

（二）完善土地經營權抵押貸款制度

2015年開始，我國在多個市縣區試點農村土地經營權抵押貸款業務，試點工作對于推動土地規模化利用和提高農戶的金融可得性起到了明顯的正向作用，但是在試點工作中出現的配套制度不完善等問題，顯著抑制了制度創新的應有活力。為此，應當在總結試點經驗的基礎上，完善土地經營權價值評估體系，依托專業化的評估公司開展土地經營權價值評估，建立土地經營權抵押處置機制，推動貸款違約的土地經營權順暢流轉。建立市場化的風險處置與補償機制，地方政府可以聯合社會資本成立土地經營權抵押貸款擔保基金，當農業生產遭遇自然災害或其他重大損失等，能夠給予農戶或金融機構一定的補償，分散金融機構的經營風險。健全和完善農業經營主體的信用評價體系，有助于金融機構更好地甄別客戶價值，防范信用風險。

圖1:我國農地金融體系的運行機制

（三）完善農業生產的風險分散與保障機制

我國是一個農業大國，如果在缺乏足夠風險分散與緩釋措施的情況下，大規模開展土地經營權抵押貸款業務，在面對較大規模的農業生產災害時，將有可能對我國的農村金融體系造成較大的沖擊，因此必須建立一個科學的、多層次的農業保險體系。如建立土地經營權抵押貸款擔保基金，凡是在金融機構申請抵押貸款的經營主體，都需要購買一定比例的基金份額，當貸款出現實質違約時，擔保基金可以代為償付一定份額。若貸款按期償還完畢，則全額退還購買的基金份額。此外，需要擴大政策性和商業保險覆蓋面，提高保障水平，落實農業保險大災風險準備金制度，加快組建中國農業再保險公司，完善農業再保險體系，積極探索農產品指數、期貨等新型風險管理工具，提升風險管理水平。

（四）適時探索建立土地經營權抵押再融資機制

土地債券化是農村土地金融體系可持續發展的重要保障，是國外土地金融實踐成功的重要經驗，被喻為土地金融的終極形式。土地債券以國家信用為擔保，建立起了低成本、長久期資金源源不斷流向“三農”領域的長效機制，并且顯著提高了涉農金融機構抵御系統性風險的能力。目前，我國商業銀行放貸資金主要以儲蓄資金為主，涉農貸款期限短、規模小。而在我國農業生產走向規模化、現代化的過程中，急需大量、長期、低成本的資金投入，亟需解決經濟金融機構短期資金供給與農業發展長期資金需求之間的突出矛盾。我國可以借鑒國外發達國家農村土地金融的成熟經驗，在充分論證和先行先試的基礎上，適時建立“國家土地銀行”。國家土地銀行是專門向涉農金融機構發放貸款的銀行，以各商業銀行或政策性銀行接受抵押的農地經營權為基礎性資產，委托相關部門發行土地抵押債券募集資金，然后將募集到的資金批發給各地的相關金融機構，專門用于發放土地經營權抵押貸款以及其他涉農貸款。

（五）建立規范化的農村土地金融制度運行機制

我國農地金融體系基本運行機制如圖1所示，農戶在村集體或農業互助合作社的引導下，將意愿流轉的土地經營權交付給土地經營權抵押登記與流轉中心。農業生產主體通過土地流轉中心，租賃土地經營權，并向金融機構申請抵押貸款，土地經營權實現由“農戶→農業生產主體→農地金融機構”的移交。

如果農業生產主體出現經營風險，無法按期償還抵押貸款，金融機構可以適當給予展期，展期結束后仍舊無法按時足額償還抵押貸款，可以在土地流轉平臺申請土地經營權流轉，以流轉的收益償還貸款。如果短期內土地經營權無法流轉，則可以由域內的土地收儲與管理機構代為經營，用經營收益償還貸款，等到貸款償還完畢，再歸還抵押的土地經營權。