關于推進水利行政事業單位預算管理的思考

朱煜欣，蔣 穎

（山東省水利綜合事業服務中心，山東 濟南 250014）

水利行政事業單位履行社會服務，承擔水資源保護、水利設施建設管理、防汛抗旱等影響國計民生的職能。加強水利行政事業單位的預算管理，實現財政資金的有效配置和充分使用，不僅有利于宏觀調控，推進政府履職，而且對深化財政管理體制改革，完善國家治理體系和治理能力現代化有重要意義。

1 存在的問題

1.1 案例單位基本情況

山東省某水利事業單位是公益一類事業單位，單位編制數36 人，主要承擔全省水利外資項目申報、項目實施與管理等方面的事務性工作，承擔水利史志與年鑒編纂、水利宣傳與水情教育工作，承擔廳機關電子政務內外網及業務應用系統建設與管理工作。

1.2 水利行政事業單位預算管理存在的問題

案例單位2016—2019 年度預決算情況見表1。

表1 某水利事業單位2016-2019 年度預決算表 萬元

由表1 可知，山東省某水利事業單位存在年度預算調整幅度大、預算數和決算數差異大，且預算經費支出不足，結轉結余資金較多的情況。事實上，很多水利行政事業單位都存在預算準確度不高、預決算差異較大、預算資金支出進度緩慢等情況。這說明水利行政事業單位預算管理仍有很多方面丞待改進。一是預算管理意識淡薄，缺乏系統的預算管理體系；二是預算編報不夠細致，項目預算和非財政資金預算缺乏計劃性；三是預算執行過程不夠嚴謹，預算監督考核流于形式；四是決算管理重視程度不高，對決算數據信息的應用和思考研究不夠。

2 原因分析

2.1 預算編制的科學性和準確性不充分

當前，部分水利行政事業單位編制年度預算依然采用“上年基數+本年調整”的傳統編制方法，缺乏完善的預算定額體系和支出標準，降低了部門預算的準確性。預算標準的基礎是科學的定額體系，現行的預算定額體系是根據歷年的預算數據倒推得到的，不是根據當年的工作任務和財力正向計算的，造成預算執行超預算影響職能工作開展，或預算資金跨年度結余結轉影響資金時效。對于水利預算項目，特別是新增項目，一味追求資金的高投入，缺乏對項目的評估研究，導致實施過程中出現項目變更、建設期延長、資金缺口、資金支付不及時等問題。

2.2 預算執行和預算調整缺乏規范性和嚴謹性

從年度預算執行的角度看，如果各個月預算支出穩定的話，每個月的財政支出撥款額應占全年財政支出的8%左右，雖然財政部門沒有提出這么嚴格的預算執行進度標準，但依然設立了6月底執行50%、9 月底執行75%、11 月底執行90%、12 月底執行100%的關鍵時間節點。但在實際的預算執行中，水利行政事業單位普遍存在預算資金到位時間晚，支出進度前低后高，年底突擊花錢的現象。一方面是由于我國的預算年度是從當年的1 月1 日至12 月31 日，各級人大審批通過預算報告的時間一般在3 月，再加上資金批復和撥付的時間，大多數項目資金要在4 月份才能真正實施支付。另一方面，水利項目多呈現項目周期長、資金數額大的特點，自資金批復后開展招投標、項目實施、竣工驗收等工作難以在一個預算年度內完成，因此出現預算執行進度慢、預算資金結轉下年等現象。

2.3 決算數據質量不高，決算管理應用研究不夠

實際工作中，部分水利行政事業單位存在對決算管理工作的重視程度不夠，以“數據平衡、審核通過”即完成的態度填報決算，導致決算數據質量不高。現階段水利行政事業單位使用的決算系統均為財政要求的同一系統，先經各單位填報，后匯總至主管部門審核，各部門匯總審核后提交財政部門匯總審核。水利部門并沒有獨立的決算管理系統，分析判斷本部門內的變化，很難根據決算數據對項目預算執行情況開展系統分析。

2.4 預算監督和考核機制有待提高

預決算的監督審查和績效考核是保證財政資金安全和有效的重要手段。山東省水利行政事業單位2018 年正式開展績效考核工作，設置績效考核指標、評價標準和方法，考核范圍由重點水利資金項目逐步擴展至全覆蓋，初步搭建績效管理信息系統，借助信息化平臺進行績效監控。相對發達國家，水利行政事業單位績效考核起步較晚，績效管理機制有待完善，評價結果及運用有待考量。

3 對策建議

3.1 深化預算編制改革，提高預算編制的準確性

科學細化預算編制既是規范預算執行、預算調整、預算監督評價的基礎，也是促進資金有效配置、提升政府效能的必然舉措。水利工程規模大，運行環境復雜，投入資金量高，做好項目事前評估尤其重要。水利部門有必要成立專門的預算管理機構，主管領導為機構負責人。

首先是立項申報工作。對水利項目實施的必要性和可行性進行評估，并根據工程量等核算預算資金，確保資金需求和項目內容相匹配，建立預算項目庫。其次是項目評審工作。成立水利項目評審小組，篩選項目庫，按照優先級次確定納入預算的項目。再次是預算編制工作。加強財務科室和業務科室的溝通協調，將項目預算編實編細，并對項目資金實施“全程管理，事后問效”，提高預算編制的準確性。最后，打破“上年基數+本年調整”的傳統預算編制方法，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測，完善資金定額標準，夯實基礎，通過技術手段從源頭上提高預算編制水平。

3.2 加強預算執行管理，強化預算約束

預算執行是預算管理中的重要環節，直接影響預算管理的質量，水利行政事業單位要加強預算支出管理，強化預算約束。一是預算法定，預算未安排的事項不得隨意支出。二是加強預算調整的審批管理，減少預算調整的幅度和次數，基層水利單位提出預算調整申請，上級部門和主管部門逐級審批，提出具體審核意見，優先從部門內部進行調整。三是加快預算下達和資金支付進度，增強預算執行的均衡性，減少前松后緊、年底突擊花錢的情況。同時建立預算執行通報制度，主管部門按月對各水利預算單位、各水利預算項目的預算執行情況進行通報，加強預算執行管理。

3.3 提高決算質量，建立政府綜合財務報告制度

決算報表以數據形式綜合反映了單位預算執行情況，是編制年初預算、實施科學收支管理的重要依據。首先，各級水利行政事業單位應提高決算工作認識，嚴格按照財政要求，部署專人進行決算填報工作，收集、整理、審核相關數據，做好填報前的對賬工作，確保數據真實可靠。其次，定期開展對水利財務人員的培訓，提升理論和業務技能，提高決算編審人員的業務能力和決算報告的精準度。再次，全面貫徹落實政府會計準則制度，執行政府綜合財務報告制度。自2019 年1 月1 日起實施政府會計制度準則，執行決算報告和財務報告“雙報告”的政府報告制度，全面反映單位的財務狀況和運行成本，為水利行政事業單位長期穩定發展提供可靠信息。最后，做好決算數據的分析工作，增強決算管理應用。各級水利行政事業單位完成決算報告后，可組織省、市、縣各級開展決算分析會議，結合預算數據，對預算執行、財務收支、資產負債等情況進行研究總結，提高預算管理水平。

3.4 完善預算績效評價體系，落實全面績效管理

我國雖然提出預算績效管理已近20 年，但真正用于預算管理還不到5 年，關于水利行政事業單位下一步如何利用績效評價體系加強預算管理，建議從以下四個方面著手。

一是要完善制度框架，落實崗位責任，形成規范的績效管理法律法規，特別是針對水利行業的規章制度，以制度規范工作人員的行為。

二是要完善預算績效評價體系，建立合適的獎懲機制，結合預算指標制定績效目標，以績效考核結果作為下一年度資金分配的參考項，成立專業的績效考核機構，采取自評和外部專家評審的方式，對完成績效目標較好的單位予以獎勵，不達標的單位給予懲罰。

三是擴大預算績效管理的范圍，落實全面績效管理，財政部門和相關服務機構應密切配合，有效分工，借助大數據等平臺完善績效管理的質量。

四是公開績效評價信息，提高公眾參與度，通過對水利預算項目設置滿意度指標等措施，引導公眾提出意見建議，改進政府預算行為，提高服務滿意度。

4 結 語

經過20 年的改革和發展，我國預算管理已取得一定成績，新時代對水利行政事業單位預算管理提出了更高的要求。加強預算管理意識，提高預算管理質量，不僅滿足社會資源優化配置、建立廉潔高效政府的基本要求，更是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的重要保障。