寶雞市鳳翔區(qū)水庫移民后期扶持產業(yè)開發(fā)項目管理

田 亮，黃翠娜，付振興

（1.寶雞市鳳翔區(qū)水利工作站，陜西 寶雞 721400；2.寶雞市隴縣水利管理工作站，陜西 隴縣 721200）

1 鳳翔區(qū)移民后扶工作現狀

1.1 水庫移民人口分布情況

全縣移民核定總人口6905人，至2017年底核定直補移民人數4200人，項目扶持移民人數2705人。根據水庫移民調查結果，這些水庫移民分布在全縣9個鎮(zhèn)28個村。鳳翔區(qū)大中型水庫庫區(qū)移民人口分布情況見表1。其中來自馮家山大型水庫移民為806人，東風水庫移民4677人，白荻溝水庫移民265人，王家崖水庫移民934人，鳳翔區(qū)以外水庫移民13人。水庫涉及本縣及鄰近縣4座大中型水庫（東風水庫、白荻溝水庫、馮家山水庫、王家崖水庫）和本省及省外3座水庫（書房壩水庫、二龍山水庫、塢羅水庫）。

表1 鳳翔區(qū)大中型水庫庫區(qū)移民人口分布情況

根據與鳳翔區(qū)扶貧開發(fā)建檔立卡人口信息數據，全縣現有直補移民中共有貧困移民戶126戶，貧困移民人口409人（低保、五保貧困戶42戶111人）。2016年脫貧55戶195人，2017年脫貧15戶51人，2017年數據核查后剔除2戶5人，新增1戶2人，2018年脫貧47人，2019年脫貧32人，2020年計劃脫貧81人，主要為低保五保戶。主要分布在我區(qū)長青鎮(zhèn)、田家莊鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)、虢王鎮(zhèn)、南指揮鎮(zhèn)、姚家溝鎮(zhèn)、柳林鎮(zhèn)和彪角鎮(zhèn)等8鎮(zhèn)17個行政村。致貧原因主要為因病因殘、因缺勞力、因缺技術、因學、因缺資金和自身發(fā)展動力不足等7大類原因。

1.2 庫區(qū)移民后期扶持項目實施情況

自2006年國務院進一步加大了移民后期扶持工作力度以來，2006-2016年鳳翔區(qū)實施移民后扶直補資金發(fā)放、后扶規(guī)劃項目、基礎設施規(guī)劃項目等措施，累計發(fā)放移民直補資金2 559.41萬元，實施各類項目144個，為移民村組建成道路38.75 km，建設基本農田4489畝，解決飲水安全9697人，技術培訓勞力468人，項目實施情況見表2。有力地解決了水庫移民的溫飽以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱的問題，改善了移民的生產生活條件，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟發(fā)展，增加了移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平。

表2 鳳翔區(qū)庫區(qū)移民后期扶持項目實施情況（2006—2016年）

1.3 移民后期扶持資金分配情況

2006-2016年，鳳翔區(qū)共爭取移民后扶項目資金3 032.8萬元，項目資金分配基本遵循按移民人口比例分配原則，優(yōu)先安排貧困移民村，資金分配向貧困移民村傾斜。按比例分配制度基本上保證了全縣28個移民村能夠同時享受到國家?guī)靺^(qū)移民后期扶持的政策，實現了移民后扶項目的全覆蓋。

1.4 2006—2016年移民后扶發(fā)展模式情況

在2006年國家開始實施水庫庫區(qū)移民后期扶持政策之前，我區(qū)庫區(qū)移民村普遍存在生產生活條件較差，基礎設施薄弱，移民經濟收入偏低的情況，為了改變這種現狀，圍繞改善移民村生產生活條件，補足基礎設施短板，增加移民經濟收入的基本思路，2006-2016年，我們首先實施了道路硬化、農田水利和安全飲水等基礎設施工程，在很短時間內補齊了移民村組的生產生活條件短板，奠定了移民村組發(fā)展基礎。其次，為了提升移民村組人居環(huán)境，我們又實施了綠化美化、廣場健身和路燈亮化工程，各類工程的建成有效改善了移民村組人居環(huán)境，提升了移民幸福指數。為了增加庫區(qū)移民家庭經濟收入，助力移民脫貧攻堅工作，我們還組織實施了種植、養(yǎng)殖技能培訓和移民戶大學新生生活補助項目，推動移民戶創(chuàng)業(yè)發(fā)展，補貼困難貧困移民戶大學新生。

2 目前移民后期扶持管理工作中存在的困難和問題

（1）移民人口分布與縣域經濟發(fā)展不匹配。從總體來看，鳳翔區(qū)移民人口主要集中分布在區(qū)域中心片區(qū)和西南片區(qū)，分別處在區(qū)域發(fā)展中心和工業(yè)大區(qū)，但是移民村普遍尚未形成與區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)相匹配的發(fā)展模式。基本仍處于種植業(yè)等傳統(tǒng)產業(yè)，存在與區(qū)域經濟發(fā)展模式不相匹配的問題，尚未形成“借船出海”的借力發(fā)展模式。

（2）移民項目類別與省市政策扶持不對應。2006-2016年鳳翔區(qū)實施的移民后扶工程主要是圍繞安全飲水、田間配套、道路硬化、綠化亮化和村容整治等基礎設施建設，技能培訓項目較少，尚未實施生產開發(fā)類項目，與省市近年來大力發(fā)展生產開發(fā)和技能培訓的政策扶持不對應，既不能有效的向上級爭取項目資金，也不能有力地推動移民經濟收入的持續(xù)增加。

（3）移民資金分配與規(guī)模發(fā)展思路不協(xié)調。在早期移民村基礎條件差的情況下，“雨露均沾”的移民后扶管理很大程度上照顧到各個移民村的利益要求，在一定時期內適應了移民村發(fā)展要求，一大批后扶工程的實施使移民村的生產生活條件得到有效改善，具備了與社會經濟發(fā)展相適應的基礎設施條件，但這種模式也存在項目小而散，規(guī)模效益弱和管理難度大的問題，亟需將原有的“雨露均沾”模式轉變?yōu)椤凹写蛟臁钡囊?guī)模發(fā)展模式。

（4）移民項目計劃與區(qū)村發(fā)展需求不適應。2006-2016年，移民后扶項目實施的項目計劃主要遵循“自下而上”的模式，主要考慮了移民村組的意愿和需求，未能兼顧區(qū)域發(fā)展、產業(yè)優(yōu)勢和地域特色。目前，全區(qū)移民村的基礎條件已經得到很大提升，移民村亟待加大產業(yè)發(fā)展扶持，在經濟發(fā)展建設上下功夫，在增加庫區(qū)移民收入上加力氣。原有的基礎設施類項目已經不適應發(fā)展需求，急需轉換項目計劃謀劃思路，既要“自下而上”，也要“以上帶下”，從區(qū)域、縣域、產業(yè)多個層面加強上層規(guī)劃，在項目扶持、產業(yè)培育和移民增收上創(chuàng)新發(fā)展。

3 鳳翔區(qū)移民后扶管理下一步改進方向和思路

（1）轉變小散發(fā)展模式，集中資金帶動規(guī)模。一是從資金分配方面將原有人均比例分配模式轉變?yōu)榧匈Y金分配，針對三岔村、瓦窯頭村、馬家莊村等移民人口大村，結合區(qū)域產業(yè)發(fā)展和地理優(yōu)勢，貼近區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞打造大東湖景區(qū)、雍城湖片區(qū)，實施旅游開發(fā)環(huán)境提升工程，提升村級民俗文化旅游品位，集中打造美麗移民新村，以點帶面，逐步帶動周邊旅游開發(fā)；二是從項目規(guī)模控制方面將原有小散分批模式轉變?yōu)檎w推進規(guī)模實施，打破原有的資金規(guī)模控制在50萬元以下限制，對于條件成熟，具備規(guī)模效益的項目適當擴大規(guī)模到200～300萬元，能夠一次完成的盡量整合資金擴大規(guī)模，實現項目短平快的規(guī)模帶動效益，進而起到帶頭示范引領作用；三是搭乘區(qū)域產業(yè)扶持政策快車，整合資金，積聚力量，大力扶持集體經濟組織、新型農村合作組織和集約化現代農業(yè)等新興經濟主體和產業(yè)。

（2）轉換項目謀劃思路，因地制宜發(fā)展產業(yè)。一是將原有的以基礎設施為主的項目謀劃轉變?yōu)橐陨a開發(fā)為主。縮減單純的基礎設施類項目，增加生產開發(fā)工程類項目的謀劃，逐步推動產業(yè)扶持類生產開發(fā)項目的落地。二是建立與區(qū)域發(fā)展、優(yōu)勢產業(yè)相匹配的項目謀劃思路，將項目謀劃貼近適宜當地發(fā)展的現代農業(yè)、觀光旅游、民俗文化、電子商務等新興產業(yè)。優(yōu)先扶持村級集體經濟組織，帶動區(qū)域經濟發(fā)展。三是集思廣益的開展項目謀劃，從原有的區(qū)移民辦指定項目謀劃方向轉變?yōu)閰^(qū)級引領下鎮(zhèn)村主導的謀劃模式，在保證規(guī)模化、區(qū)域化、匹配性的引領下充分發(fā)揮鎮(zhèn)村自主性，因地制宜的發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，培育新興產業(yè)，帶動產業(yè)升級。四是創(chuàng)新采用“兩委會+合作社+移民戶”和“兩委會+龍頭企業(yè)+移民戶”產業(yè)發(fā)展帶動模式，通過實施移民后期扶持項目建成的固定資產在合作社或企業(yè)入股分紅，為庫區(qū)移民戶增加收益，發(fā)展生產。所有項目建設固定資產所有權歸村組集體所有，使用權通過協(xié)議轉讓給合作社和龍頭企業(yè)，資產收益通過分紅形式分配到村組移民戶，明確先股資產權屬，打通利益分配機制。

（3）改革計劃管理模式，創(chuàng)新管理工作方法。一是改變原有的區(qū)移民辦委托設計單位對項目實施方案統(tǒng)一設計的模式，對條件成熟、符合規(guī)劃思路、具備設計條件的工程可由移民村自行組織委托具有設計資質的單位進行設計，設計完成后報區(qū)移民辦組織統(tǒng)一評審。移民村參與組織設計可以很大程度上發(fā)揮移民村主體能動性，設計方案也能最大程度上體現村組設計意愿，能將項目后期實施時出現的矛盾和問題提前消化處理。二是將現有集中化的計劃管理模式轉變?yōu)榱阏Y合的計劃管理模式，具體來說就是將分散征求移民村組意愿，集中進行實施方案設計，統(tǒng)一申報計劃的模式轉變?yōu)榉稚⒄髑笠泼翊褰M意愿，集中與分散設計相結合，統(tǒng)一申報計劃。這樣的改變可以既統(tǒng)籌發(fā)展又兼顧特殊需求，可以實現區(qū)級統(tǒng)籌下的村組自主，對于提升需求匹配度有促進作用。三是建立項目計劃儲備制度，對不同類型不同區(qū)域的項目分類儲備，有計劃的安排項目前期工作，重點做好生產開發(fā)類項目的提前謀劃，兼顧近期和遠期規(guī)劃，保證項目計劃接續(xù)性、規(guī)模性、匹配性。

4 結語

自2006年開始實施的大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持政策以來，2006-2016年實施了各類基礎設施工程和技能培訓工程，極大地改善了移民村生產生活條件和人居環(huán)境，奠定了發(fā)展基礎，增加了經濟收入，有力推動了庫區(qū)移民脫貧攻堅工作，提升了庫區(qū)移民幸福指數。但是近兩年來，由于原有的項目謀劃思路、項目計劃管理和項目類別設定與移民村組基礎設施基本完善亟需推動生產開發(fā)的需求未能及時匹配，出現了項目申報不積極、項目計劃落地難和項目實施效果差的問題，原有政策實施模式的上層建筑與移民村發(fā)展需求的下層基礎不適應。本文提出了轉變發(fā)展模式，轉換謀劃思路和改進計劃管理的措施，適應下層基礎的變化，用新思路、新方法和新理念推動庫區(qū)移民后扶政策實施。