優質高中“指標到?！闭叩膶嵤┡c改進

高政 朱偉鳳

摘要優質高中“指標到?！闭呤俏覈胀ǜ咧姓猩贫雀母锏闹匾獌热荩瑢Υ龠M義務教育均衡發展有著十分重要的意義。通過對全國百名縣區教育局長（教委主任）的調查發現，從政策執行效果來看，絕大多數縣區都比較好地實現了預期目標，但也存在一些不可忽視的問題。可通過做好政策宣傳、提升政策執行的科學性、完善政策配套措施等方面工作破解政策執行困境。

關鍵詞 高中招生制度改革；“指標到校”；“擇校熱”；義務教育均衡發展；城鄉教育一體化

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2021）08-0033-04

優質高中招生名額分配到轄區內初中學校的政策（以下簡稱“指標到校”政策）是我國普通高中招生制度 改革的重要內容。2008年以來，伴隨國家層面相關政策的出臺， 全國各地積極貫徹落實“指標到?！闭?，探索適合本地區教育實際的實施細則。作為“指標到?！闭叩木唧w實施者和執行者，縣區教育行政部門對政策施行的實際效果及政策執行中的困難與問題有著較為全面真切的了解。2019年3月至2020年9月，筆者對國家教育行政學院第33、36、38期全國縣市教育局長培訓班學員進行問卷調查，共回收182份有效問卷，覆蓋全國32個省、市、自治區，其中東中西部分布較為均衡；同時對20多位縣區教育局長做了深度訪談。筆者力圖通過對調研結果的分析，呈現政策執行中的問題與經驗，提出破解“指標到?！闭邎绦欣Ь车南鄳獙Σ?。

一、效果反饋：大部分地區較好地實現了政策預期目標

雖然“指標到?！闭叩木唧w內容和操作 方式因時因地存在一定差異，但從執行效果來看，對初中階段的“擇校熱”起到了較好的降溫作用，對義務教育優質均衡發展也起到了良好的促進作用。在部分一線城市，還起到了為天價“學區房”降溫的效果。[1]

1. 有效緩解了城區優質初中“擇校熱”

86.4%的被調查局長認為，“指標到?！闭哂行Ь徑饬顺菂^優質初中的“擇校熱”。其中緩解程度的大小與“指標到?！钡谋壤嬖诜浅Ｃ黠@的相關性?！爸笜说叫！钡谋壤酱螅菂^優質初中“擇校熱”緩解效果越明顯。13.6%的被調查局長認為“指標到?！闭卟荒苡行Ь徑狻皳裥帷被蛘呔徑庑Ч话?，這些局長所在地區指標生占比普遍在30.0%以下。

2. 較好地激發了農村（薄弱）初中的辦學活力

72.3%的被調查局長認為，“指標到校”政策激發了農村（薄弱）初中的辦學活力。其中60.2%的局長認為該政策帶來的生源回流給農村（薄弱）初中帶來辦學活力，27.3%的局長認為該政策給農村（薄弱）初中學生帶來了希望，激發了全校師生的干勁，12.5%的局長認為該政策有效推進了城鄉義務教育一體化發展。

在認為“指標到校”政策激發了農村（薄弱）初中辦學活力的局長中，有82.9%的位于中西部地區，東部地區僅為17.1%。認為該政策不能激發農村（薄弱）初中辦學活力的局長中，97.2%都位于東部。本研究通過訪談部分東部地區局長發現，東部地區義務教育優質均衡發展得比較好，城鄉義務教育一體化發展水平較高，農村（薄弱）初中數量較少。

3. 顯著提升了農村學生升入重點高中比例，促進了教育公平

“指標到?！闭邔嵤┖螅?2.7%的局長所在地優質高中農村生源增加了10.0%～20.0%，28.4%的局長所在地優質高中農村生源增加了20.0%～30.0%，30.3%的局長所在地優質高中農村生源增加30.0%以上。不難發現，實施“指標到校”政策后，大部分地區優質高中農村生源增幅較為明顯，顯著提升了農村初中生升入優質高中的比例，較好地促進了教育公平。8.6%執行優質高中“指標到?！闭吆筠r村生源提升不明顯的縣區，大多位于較發達城市的核心城區，已全面實現城鎮化或者農村戶籍人口極少。

二、應對挑戰：政策執行中引發一些爭議與批評

“指標到?！闭邎绦羞^程中，部分地區因為政策宣傳不到位、指標比例劃分不合理、城鄉義務教育優質均衡水平欠佳等原因，造成部分家長對政策的不理解和抵制，個別地方甚至出現了一些群體事件、輿情熱點。爭議和批評主要集中在以下幾方面。

1. 對初高中辦學質量帶來負面影響

在被調查的局長中，51.4%的局長所在地區指標生錄取最低分數線和統招生分數差距較大，最大的分數差高達120分，而這些地區中很大一部分城鄉義務教育一體化發展較弱，占87.4%。42.8%的局長所在地區指標生和統招生分數差距較小，其中86.2%的地區城鄉義務教育一體化做得比較好。此外還有5.8%的地區指標生占比100%，即優質高中招生名額100%分配到轄區內初中，所以不存在指標生與統招生的分數差距。

由于指標生和統招生分數差距較大，導致優質高中的生源素質參差不齊，對教育教學帶來 了一定的沖擊，對非優質初中整體辦學質量也帶來了一定的負面影響。對優質高中而言，“指標到?！闭邤D占優質高中的自主招生指標（有部分局長認為是浪費了指標），隨著招生政策變化，招生指標變得尤為珍貴。用于扶弱的指標無異于稀釋了優質高中的生源質量，不利于教學。另一方面，對農村學?；虮∪鯇W校來說，能得到照顧，有利于保護本校的生源。但由于政策指標的保護，薄弱學校的教育教學質量競爭壓力減輕，一定程度上弱化了薄弱學校領導、教師教學方面的緊迫感，甚至學校越差越能從政策中受益，可能造成“長期吃救濟的人有可能變成懶漢”的惡性循環。

2. 對教育公平產生影響

76.9%的被調查局長認為該政策在緩解義務教育“擇校熱”、促進教育公平的同時，帶來“同分不同命”的后果，引發另一種形式的不公平。訪談發現，這種不公平體現在兩個方面，一是從家長角度看，尤其在部分城區家長眼中，優質高中升學指標被占，部分城區初中孩子比農村孩子中考分數高近百分，卻無緣優質高中。學生“同分不同命”的現象令家長難以理解，部分地方甚至引發小規模家長上訪的群體事件，造成了負面社會影響。二是從初中教師角度來看，薄弱學校的教師為提升教育教學水平，更多關注有機會升入優質高中的學生，削弱了對升學機會較少的學生的關注。優質高中的教師同樣更加關注從教學實力較強的初中升上來的學生。由此，無論處于教育教學的哪個階段，這種情況都不利于全體學生的教育公平。

訪談發現，部分受益于該政策進入優質高中的農村學生，進入優質高中前是成績相對突出的“尖子生”“優秀生”，但進入優質高中后就站在了“后進生”的跑道上，位置轉換跨度大，極易造成心理落差，不利于這部分學生的心理健康。

3. 對教育資源合理分配帶來新挑戰

訪談發現，“指標到?！闭甙凑蛰爡^分配資源的方式，在一定程度上導致升學壓力下沉，把中考階段的升學壓力和考試競爭下沉到小學階段。許多家長為滿足“指標到?！闭咭?，在小學階段就開始考慮學區、擇校等問題，市面上更是出現了相關營利性機構為家長出謀劃策，幫助爭取進入“指標到?！蹦繕顺踔械臋C會。顯然，這只是換了學齡階段的“擇校熱”，與“指標到?！闭叩某踔韵嚆＃逃Y源合理分配的困局未能真正突破。

三、破解之道：如何將政策的負面效應降到最低？

有局長在調查中表示，“指標到校”政策就像一味針對初中“擇校熱”的“猛藥”，藥效雖好，副作用也很大。那么，什么樣的“體質”才適合這味藥呢？如何才能將該政策的“藥效”最大化，同時“副作用”降到最小呢？部分地區在政策執行過程中進行了積極探索，取得了一定的成功經驗。

1. 做好政策宣傳，營造良好的教育環境

加大宣傳引導是保障“指標到校”政策深入落實的有效舉措。一方面，發揮“指標到校”政策的杠桿作用，必須引導學生、家長、學校、社會各界充分理解政策的具體內容和實施原則，團結各方力量營造良好的輿論生態與教育環境，支持政策順利施行。另一方面，“指標到校”政策對農村學校和薄弱學校具有極大的利好作用，要將政策的規劃目標、實施對象、執行程序、制度保障等各個環節講清講透，激發農村學校及薄弱學校的辦學積極性，激勵其不斷提高辦學質量，形成初高中生源良性互動，促進教育均衡優質發展。

分數面前人人平等絕不是教育公平的唯一內涵，教育公平要根據受教育者個人的具體情況區別對待，在教育資源分布差異較大的情況下，教育公平要采取“不同情況不同對待”的原則，給教育資源相對薄弱的學校，家庭背景相對弱勢的群體適當照顧，這一原則在全世界選拔性的教育招生中都是普遍采用的。[2]

2. 提升政策科學性，關照學生綜合發展和學校質量提升

（1）不斷優化指標分配方案

以山西省晉中市為例，為保證“指標到?！泵~公平合理地分配到轄區內的初中，該市不斷完善與調整政策，優化招生指標分配方案。

晉中市在2001年剛剛推行此政策時，是根據中考報名人數分配名額。2012年，晉中市把指標分為“基礎性、評估性和傾斜性”三類。基礎性指標名額以各初中中考實際考試人數計算，評估性指標名額的分配是依據初中學校教育質量的評估結果，傾斜性指標名額分配是根據初中學校的地域分布情況，對偏遠農村學校適度傾斜。2013年，“指標到校”名額分為兩部分，即基礎性均衡指標（80%）和評估性獎勵指標（20%），前者依據各學校實際參加考試人數平均分配到各學校（按學生人數分配），后者依據各縣（區、市）教育局對初中學校年度教育質量督導評估結果進行分配（按評估結果分配），具體辦法由各縣（區、市）制定。其中核心指標是“五率兩看”：“五率”即初中三年保留率、學業成績合格率、學業成績優秀率、實驗技能和音體美合格率、綜合素質評價合格率；“兩看”即看學校的爭先創優情況和學校特色發展情況。2015年，“指標到校”政策調整為：基礎性指標占80%，評估性指標占15%，傾斜性指標占5%。2017年至今，三種類型指標的比例持續穩定，其中基礎性均衡指標占60%，評估性獎勵指標占30%，傾斜性指標占10%。對于需要扶持的新建初中學?；蜣r村薄弱學校，由各縣（區、市）根據實際適當提高指標分配比例。[3]

不難發現，晉中市通過政策的持續調整和優化，有效避免了政策的負面效應，既支持了薄弱學校建設，又鼓勵了所有學校平等競爭，調動了所有初中的辦學積極性，也為每一名初中畢業生提供了均等享受優質高中教育的機會。如果只單純以中考報名人數來分配指標，勢必導致學校關注有潛力升入優質高中的少數學生忽視大多數學生的發展。但是把衡量初中綜合辦學質量的“五率”作為獎勵性優質高中指標分配的重要依據，調動了初中學校關注全體學生綜合素質發展的積極性。

（2）設立指標到校生的最低分數線

有觀點認為，“指標到?！闭邔炠|普通高中的生源產生了沖擊，給優質普通高中的教育教學帶來了困難。晉中的經驗表明，伴隨優質普通高中招生“指標到校”的比例不斷提升，全市高考成績不但沒有下降反而穩中有升。

為保障高中教育教學秩序的正常開展，晉中設立了指標生最低分數線。2006年規定指標生中考成績不得低于優質普通高中錄取分數線20分，2008年規定不得低于錄取分數線50分，2010-2012年規定不得低于全市最低控制線。2013年山西省中考改革將體育分值由30分增加到50分，指標到校生的最低錄取控制線也相應上調。2015年，晉中市“指標到校”錄取最低控制分數線，由市、縣（區、市）招生考試管理中心在招生前按照“保證優質高中指標完成率達到90%以上”的原則，以縣（區、市）為單位劃定。[4]

3. 完善政策配套措施，統籌城鄉教育發展

打破城鄉教育二元差異桎梏，統籌推進義務教育一體化，實現城鄉教育一體化發展，是“指標到?！闭邔嵤┑默F實基礎與政策追求。仍以晉中市為例，該市通過大力推行經費保障一體化、學校布局一體化、辦學條件一體化、師資配置一體化、學校管理一體化、辦學品質一體化、弱勢群體入學一體化等措施，較好地促進了城鄉義務教育一體化發展，全市呈現了“農村孩子鳳凰歸巢、城鎮學校不再擁擠、城鄉教育均衡協調、教育改革充滿活力”的良好態勢。

參考文獻：

[1] 李宇嘉.學區房“降溫模式”已開啟[N].證券時報，2021-03-23.

[2] 郝文武.分數面前人人平等的公平性守護和局限性消除[J].教育科學，2007（1）：15-18.

[3] 高政.公平與質量可以兼得的一項政策—山西省晉中市優質普通高中招生“指標到?！眻绦行Ч芯縖J].人民教育，2019（20）：48-51.

[4] 關于2015年優質普通高中招生名額100%分配到初中學校的指導意見[EB/OL]. [2021-05-21].https：//zcjnygzxx.30edu.com.cn/ article/7BB91657-F874-4BC7-99B4-F61F8199B1CF.shtml.

（編輯 謝 凡）

注釋：① 本文系全國教育科學“十三五”規劃2018年度教育部青年課題“優質高中‘指標到校政策執行效果實證研究”（課題編號：EAA180449）的階段性研究成果。本文通訊作者：朱偉鳳。