精準扶貧框架下的“后脫貧時代”：中國城市相對貧困問題的防治研究

王玥琳 施國慶

[摘要]作為社會資源稀缺條件下不同社會群體之間不平等關系的凸顯，貧困問題的研究需要在全面建成小康社會后的新時期被冠以全新的解釋力。在文獻梳理的基礎上，借助貧困問題的經濟學、政治學以及人口和環境學的解釋，展現改革開放以來中國脫貧事業的扎實進程。指出中國城市貧困在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，在社會救助、社會保險、住房保障、教育就業等方面，實現了從選擇性扶助到全方位援助的重要轉變。后小康時代中國的城市相對貧困防治工作應該以中國特色社會主義反貧困理論為指導，在拆建式改造中繼續堅持政府主導，保證非正規經濟地位;挖掘社區服務業就業潛力，強化對社?；I資機制的剛性約束;在城市規劃中，融入城鄉結合部的公眾參與，弱化城市社會階層間的隔離。

[關鍵詞]相對貧困;城市;社會保障;中國特色社會主義;反貧困

[中圖分類號]F120[文獻標識碼]A[文章編號] 1673-0461（2021）08-0001-09

收稿日期：2021-05-26中文收稿日期

基金項目：國家留學基金資助（csc）“國家建設高水平大學公派研究生項目”;國家社會科學基金重大項目《移民工程的跨學科研究》（13&ZD172）;江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目（KYCX20-0416）;中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助（B200203160）。中文基金項目

作者簡介：王玥琳（1994—），女，江蘇鹽城人，河海大學公共管理學院博士研究生，英國曼徹斯特大學聯合培養博士研究生，主要研究方向為經濟社會學;施國慶（1959—），男，安徽定遠人，河海大學公共管理學院教授、博士生導師，中國移民研究中心主任、河海大學社會發展研究所所長，主要研究方向為移民社會學。中文作者簡介

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .001

以不能滿足基本生活所需為典型特征的貧困，是一個歷史、多元和動態的概念。中國早期對貧困問題的研究與西方早期注重物質資源匱乏的研究相同，但在物質資料匱乏和被剝奪的狀況下，后期對貧困問題的研究更加強調發展能力的遺缺。早期對中國農村貧困線標準的研究就已經對絕對貧困和相對貧困做出了闡釋：絕對貧困反映溫飽得不到解決、簡單再生產得不到維持的問題;相對貧困是指擴大社會再生產能力的缺失，因而生活低于社會所公認的基本生活水平的狀態[1]。隨后有學者提出了基本貧困的概念，并進一步對這三者的銜接和擴展做出了闡釋。較為普遍的看法認為絕對貧困作為內核向外擴展的第一波是基本貧困，其次擴展的第二波則是相對貧困[2]，基本貧困是指不能滿足基本需求、絕對貧困意指不能維持生存、相對貧困源于相對缺失。針對貧困群體，國內學界普遍認為社會資本匱乏會引發低收入群體在社會中處境的邊緣化[3]。這種低收入群體的邊緣化體現在眾多方面：住房以拼房合租類型居多，對高房價的難以接受也使其聚居環境混雜，多處于城中村和城鄉結合部;工作上其學歷優勢不顯，在晉升與加薪上缺乏話語權;生活上消費水平低，不能依靠工資收入去保證生活的穩定;就業上也存在典型的“邊緣中產”特征。

計劃經濟時期，社會資源不平等的分配和固化帶來社會成員之間的利益分化[4]。計劃經濟以身份制為核心的社會分層，在城市中分劃出干部與工人，其中干部群體的權利、聲望與收入分層高度一致;而在工人群體內部，全民所有制工人以四分之三的比例超過集體所有制工人人數，經濟收入和社會地位都占據優勢地位。在這種分層體制下，貧困人士多是無勞動能力和無固定收入來源的社會成員，其在社會分層中垂直上升的機會非常有限。

改革開放初期，提升社會生產力、推動社會經濟增長是中國城市反貧困的重點。與在農村推行家庭聯產承包責任制并舉的是黨和政府于1979年在城市設立專項扶貧資金，并于1984年制定了以區域增長為核心的反貧困計劃。解決貧困群眾溫飽問題的號召要追溯到1986年的“七五”計劃，此時政府正著手恢復社會保障制度，并開始將社會救助政策和社會保險政策作為輔助，納入到對貧困群體的救濟政策中去?！秶野似叻鲐毠杂媱潱?994—2000）》的出臺標志著中國改革開放已經取得了實質性的成效，生產力的發展讓扶貧工作進入一個新的時期。雖然扶貧工作仍在穩中求進，但是以市場關系為基礎的社會分層體系給很多國有企業帶去了沖擊，大量國有企業進行改制，直接導致新的城市貧困群體——下崗失業職工產生。據統計，1998年至2003年期間中國的城市國有企業下崗職工達到3 105萬人次[5]，企業職工在失業沖擊下無力再成為推動經濟發展的中堅力量。部分社會成員正常參與經濟社會生活和正常獲取生活資料的權利被剝奪，他們因缺失必要的資源而讓自己的生活水平持續性地低于社會常規生活標準[6]，即造成貧困。沖擊伴隨著改革與完善，為解決發展過程中出現的新問題，失業救濟金制度、城市居民最低生活保障制度、下崗職工基本生活費制度等專項救助舉措先后出臺。地方政府也響應中央號召，在城市住房、醫療、教育、稅費等方面做出政策調整，為城市普通勞動者制定社會保險政策（失業、工傷、醫療、養老、生育保險），逐步構建出更為完善的城市反貧困政策體系。

2003年至今，黨和政府針對貧困多樣化和復雜化的問題，不斷與時俱進，攻破反貧困工作的一個又一個難關。2005年，政府提出將下崗職工基本生活保障制度的救助職能同城市最低生活保障制度和失業保險并軌。在低保制度并軌制改革的基礎上，對城市低保群眾的最低生活保障標準也在不斷提高，對低保對象的認定也不斷精確化。2007年《關于做好城鎮困難居民參加城鎮居民基本醫療保險有關工作的通知》和2010年《社會保險法》的頒布，標志著中國城市醫療救助和城鎮居民醫療保險之間得到了有效銜接，司法救助、就業培訓、廉租房政策的陸續實施也標志著中國的扶貧工作不斷續寫著新的華章。作為黨的十九大的重大戰略突破，鄉村振興戰略給新時代的城鄉融合發展帶來新思路，也給城鄉一體化協調發展帶來新要求，經濟增長所在的地區與行業構成也成為脫貧工作中的關鍵要素[7]。

隨著全面建成小康社會決勝年的到來，2020年黨和政府依然走在脫貧攻堅工作的前線，致力于保障人民追求幸福生活的基本權利?！捌栈菪哉?專項扶貧政策”的組合拳實實在在地讓中國的農村脫貧工作取得了舉世矚目的成績。需要注意的是，農村絕對貧困的消除并不等同于貧困完全被消滅，潛藏的相對貧困陷阱依然存在，治理的重點也逐步由農村向城市轉移。以發展中國家為主體的新型全球價值鏈，需要中國作為新形勢下的引領主體，充分發揮“吸收”與“輻射”的引領作用，在反貧困問題上做出大國表率，講好大國故事。

一、貧困成因的理論解析

中國反貧困實踐進程作為彰顯歷史和邏輯統一的重要內容，與貧困理論的發展和演變進程具有一致性。同時，中國反貧困實踐作為世界反貧困實踐的重要部分，其演變和發展始終秉持“揚棄”思維，即中國新時代反貧困理論和實踐方法論的勝利，離不開對世界各國反貧困理論“精華”的吸收，更是在“剔除”西方資本主義國家反貧困實踐“個人主義糟粕”的基礎上，走出了貼合中國國情的以人民為中心的特色道路。對貧困理論的溯源，有助于彰顯中國為世界反貧困事業所貢獻出的大國智慧。

（一）經濟與貧困

1 .凱恩斯主義經濟學的理論解釋

凱恩斯主義經濟學派關于貧困問題的闡述，聚焦市場如何運作、資源如何有效配置等方面，它強調了全球化對當今世界經濟發展和平均收入水平提高的重要作用。但是相對窮困國家的發展要快于相對富裕的國家，并且富國資本因尋覓廉價的勞動力而流向窮國，低薪地區的勞動力會逐漸向高薪地區轉移，最終窮國與富國在資本、收入與勞動力等方面將互動融合起來?！奥┩皩嶒灐钡奶岢黾词菫榱蓑炞C該貧困問題理論。所謂“漏桶”是一種形象的假設，它假設再分配稅收桶上出現一個漏洞的缺口，富裕的人在該稅收桶中遺失掉的每元錢中只會有一部分落到窮人手中，這種遺失與分配就給效率的經濟目標造成了損害。該理論的提出希望既解決一部分人的貧困問題，又能在此過程中把市場機制對效率的促進作用發揮出來?；诖耍瑢嶒瀿伋隽艘粋€解決貧困問題的著名方案，即在平等中添加某些合理性，同時在效率中添加進某些人性[8]?！笆杖肟赡苄郧€”用坐標軸的形式對貧困問題進行了進一步的闡釋，它將x軸作為富人收入的衡量軸，將y軸作為窮人收入的衡量軸。傾斜軸以表示征收再分配性質的賦稅為坐標起點，向代表數量相同、收入完全均等的國民生產總值的點開始移動，展現出一個平等程度由低增高的過程，且該兩點所連成的線由高向低表示收入的再分配并沒有付出代價。但是，因為賦稅與轉移支付實際上包含著效率損失，因而當社會在累進所得稅方面征收過度時，無論是富人還是窮人，其努力程度都會出現一定程度的下降。所以在貧困人口享有較高的收入下限時，工作與否以及工作積極性高低都不再那么重要了。

2 .發展經濟學的理論解釋

發展經濟學從計劃的角度，強調了不平等與貧困二者之間存在多方互動聯系。社會與經濟的不平等是國家貧困的主要原因之一，讓一個國家擺脫貧困的大前提是讓其擁有更大的平等[9]。社會的不平等是經濟不平等的主要原因之一，反之，經濟不平等又會加劇社會不平等。發展經濟學家認為近年來經濟學反貧困理論的研究，更多的集中于減緩貧困的項目運行機制、政策框架、銀行信貸工具以及公共支出等方面[10]。其中，項目運行機制的研究重心在于項目傳遞系統效率的典型案例研究;政策框架的研究重點包括對不同政策的影響能力評估，對增長和勞務需求造成影響的宏觀經濟政策研究，對價格激勵政策和規章制度政策的研究，對資本積累持續造成影響的土地與環境政策研究和對人文資本政策和金融資本政策的研究;銀行信貸工具的研究主要涉及對項目財政、機構、環境持續性三者的判定，試圖合理選擇并運用恰當的信貸方式與信貸工具;最后公共支出研究則囊括公共支出效率、框架結構和部門問題這三大方面。針對當前不發達國家的經濟學反貧困，正如岡納·繆爾達爾認為的那樣，援助是主要手段[9]。無論是發達國家還是不發達國家的人民都應該享有公平的改善命運的機會，而不是放任其生活在國家的最低水平線下端。因而發展經濟學在貧困問題上，更加注重發達與不發達國家間的貿易與資本流動問題，更加關注貧困人口的食物保障、衛生保健、受教育程度、不平等程度和營養狀況等相對微觀卻對發展最為有利的方面。

3 .福利經濟學的理論解釋

20世紀初的經濟學家認為經濟學的性質和學科任務應該囊括對所有社會成員的福利考察[11]，為此提倡將增進人類福利作為學科的中心任務。在剖析現行社會制度的財富分配原則的基礎上，探尋出消除分配不均的辦法。這一階段推動了傳統福利經濟學的體系確立。

首先，傳統福利經濟學以功利主義的“最大多數人的最大福利”作為基本原則，將福利界定為效用與滿足。社會福利的增加代表著社會中大多數社會成員獲得了較大程度的滿足。社會福利意味著每個成員個體所獲福利的累加[12]。其次，傳統福利經濟學提倡采用累進所得稅與遺產稅的形式向富人征稅，國家在保證國民收入穩定增加的宏觀前提下，用社會救濟和普遍養老金制度等方式，給予低收入者維持生存所必需的貨幣補貼。這種倡議建立在邊際效應遞減的認識基礎上，強調了國家對收入分配干預的進一步加強，從而起到用部分富人福利損失去增加窮人福利，最終達到社會總福利增加的效果[13]。

20世紀30年代后期，新福利經濟學的出現對傳統福利經濟學提出質疑。新福利經濟學強調：唯有社會中全部社會成員的福利統一都得到增加，抑或部分成員的福利得到增加，但這種增加并沒有使得其他成員的福利變得縮減時，才能認為社會福利總體上是增加的。社會福利的最大化提出了“帕累托條件”，即開始用最優條件理論代替功利主義原則。實際上，任何一種收入再分配的過程都會不可避免的使得部分社會成員的收入下降[14]，這本身就是對帕累托最優化原則所提出的“每種收入分配狀況都是最優的”思想的違背。

對此，關于如何有效制定出收入分配理論的有效價值標準，以評價不同收入分配評估結果就成了新時期經濟學家關注的焦點，學術研究也將重點轉向了社會福利函數的衡量上。最為普遍的做法是在個人效用基礎上建立起的個人效用函數，以個人效用加總的最大化來代表社會福利的最大化。但阿馬蒂亞·森否定了個人效用函數能夠有效評價收入分配的正確性。他認為以效用主義為基礎，會使窮人悲慘的境況變得更為慘淡，同時收入分配也會因為“全部個人效用函數相同”的假設而陷入絕對平均主義，會因為“每個個人效用函數不相等”的假設而陷入反平均主義，造成“反公平現象”。所以，合理化的社會福利水平指數，應將收入水平與收入分配相結合再進行衡量。

（二）政治與貧困

1 .階級與貧困

學界有關剝奪的討論最初主要有權利剝奪與機會剝奪兩大類。最早提出將機會貧困與創造收入能力共同作為貧困人口表征的研究要追溯到彼得·湯森的相對剝奪理論。這一理論的提出建立在他認為窮人與其他人所擁有的權利相同的假設之上，即當某些家庭或個人沒有充足的資源去獲得當前社會普遍能享受到的生活條件和活動機會時，他們因資源缺失被排斥在社會主流之外。這些人本應該擁有的機會與條件被剝奪了，從而處于一種“被侵占”的貧困狀態[15]。彼得·湯森相對剝奪說思想中引申出了用平均收入作為貧困相對收入標準的測量方法，繼而為后來學界強調脫貧過程中資本要素的決定性作用打下了基礎[16]。

基于相對剝奪，學界逐漸發展出了權利剝奪、機會剝奪以及對“可行能力”被絕對剝奪的理解。其中權利剝奪說認為人的權利是由上天賦予的，是每一個社會成員都擁有的基本權利，例如生產權、繼承權、所有權等。之所以出現貧困是因為貧困人群在政治層面上的某些權利被剝奪，從而陷入挨餓的困境。機會剝奪從未來視角表達了貧困人群將慢慢面臨生存機會、優質教育機會、醫療安全保障機會和養老機會等方面的剝奪。長此以往，極為容易陷入到“貧困的惡性循環”中[17]。貧困惡性循環理論也進一步指出，發展中國家陷入封閉貧困陷阱的原因，是資本缺乏導致的國家經濟結構的“惡性循環系列”，表現在資本的供給和需求的相互作用上。此外，有學者認為“可行能力”的絕對剝奪才是貧困的本質，而這種對人的能力的弱化與剝奪，很大程度上取決于教育缺乏和政府公共政策取向偏離等因素，應重新定義對貧困人口的衡量標準[14]。

建立社會、政治與經濟三位一體的模型，經常被政治學用來審視貧困問題的根源。他們認為生產的發展在社會經濟制度不改變的情況下，是不會自覺消除貧困的，不同生產要素所有權的分配模式被高強度扭曲是造成貧困的重要原因。而貧困的程度與土地佃租關系、所有權體制、資本擁有程度這些方面息息相關。大眾貧困則與生產過程、所有權模式與需求結構息息相關。率先將政治學視角和貧困融合起來的是馬克思和恩格斯，他們利用剝削階級和被剝削階級的劃分闡述了貧困根源所在。馬克思所提出的無產階級學說認為：資本主義生產方式以龐大的商品堆積， 使得部分群體淪為貢獻剩余勞動的雇傭勞動力。無產階級群體在勞動力供大于求、資本有機構成快速提高的情況下，逐步淪為相對過剩人口。同時，資本家按工人必要勞動所創造出的價值去支付給雇傭工人的工資，遠小于工人通過勞動所創造出的全部價值。資本家為了在外在競爭下能得到更多財富和地位，會不斷加大對工人的壓榨力度。在這個過程中，工人方的被榨取與資本家的剝削讓無產階級的貧困避無可避。更甚之，貧困并沒有浮于一定的程度就淺嘗輒止，資本家對社會地位、經濟地位與政治話語權的渴求，讓他們對財富的追求日益迷戀，資本的擴大再生產愈演愈烈，機械與技術的革命隨之到來。無產階級在資本有機構成被冰冷的機器所覆蓋的過程中，淪為龐大的失業大軍，勞動無法與資本化解對立，他們在貧困的泥潭里越陷越深[18]。

2 .分層與貧困

隨著19世紀中葉資本主義經濟危機的爆發，無產階級和資產階級的階級斗爭日益強化，蘊含沖突與革命的資本主義社會基本矛盾由此深化。馬克思將視角聚焦在生產資料占有比重上，并視階級對立為決定人們在生產過程、經濟生活中所處地位高低和充當角色強弱的因素。

隨后的階級貧困理論逐漸跳出無產階級學說。以關注“社會分層是什么”的帕爾森和將重點放在“社會分層如何產生”上的戴維斯（Kingsley Davis）、莫爾（Wilbert Moore）等為代表的功能主義者認為：社會分層起源于社會共同價值，是社會進化、社會整合、社會協調和社會團結的產物。其整合性符合社會整體和個體成員功能提升的需要。貧困作為社會的一般范疇，非資本主義所特有，雇傭勞動者并不一定會終生只具有一重身份，同時他們也并非完全是無產者，當他們既出賣勞動力商品，又作為持股者階層時，他們已經被賦予了第二重身份，此時他們的生活狀態與貧困程度也會一定程度上伴隨著生產力與生產關系的磨合與協調而得到改善。

而以達倫道夫（Ralf Dahrendorf）、米爾斯（C .Wright Mills）和圖明（Melvin M .Tumin）等為代表的沖突派理論家認為社會分層起源于強制，具有普遍性，強調利益差異對不同社會層級的區分作用。在當代中國，市場體制改革前相對固定的農民、工人與干部階層的地位發生了巨大的變化，各階層在功能上的合作關系、在角色利益上的斗爭關系都會引發財富、聲望與權力等社會資源在社會成員中配置方式上的巨大變化，貧困群體的存在也是發展的必然。個人在階層上的成功進階會拉動其家人的階層進階，因而以家庭作為社會分層基本單位，能在合理解釋欠發達地區社會現實的基礎上，更好地把握分層現實和貧困現狀[19]。

（三）社會與貧困

1 .人口擠壓貧困

人口數量論的學者普遍認為貧困的產生源于人口的過快增長，人口數量是產生貧困最為直觀和重要的要素。其中最為典型的要數馬爾薩斯的人口論，他認為人口數量和人口素質共同造成了貧困。其在英國濟貧法案的基礎上，強調抑制人口是避免貧困的“正途”。雖然這過于絕對化，忽視了技術與醫療進步的實際，但人口規模與密度的增長壓力迫使人們不得不審視人口與發展間的關系。

當人口增長的速度遠超于生產資料的增長速度時，社會成員個人所能持有的物質生活資料必然會減少，尤其是當土地資源與土地肥力受限且生產工具落后時，貧困家庭基本只能通過增加勞動力投入來尋得生存資源。但此時勞動投入增加未必能夠使物質生活資料得到相應增加。由此，人口過剩背景下人口與資源的矛盾逐漸形成循環機制，貧困群體不知道食物、住房、從業以及教育等現實需求哪一天會成為壓垮他們的“最后一根稻草”。

此外，學界逐漸發展出勞動力總量增長失控的理論主張，即勞動擠壓貧困的理論。對發達國家而言，假設其人口膨脹速度像發展中國家那樣增長，則不可能存在工業革命的長期高增長率[20]。同樣對發展中國家而言，其國民經濟發展的成果極容易被龐大的人口浪潮所淹沒。世界份額中，發展中國家的國民生產總值所占據的份額整體呈下降趨勢，但其人口卻呈上升趨勢。于中國而言，人口數量的基數過多與增長過快都是構成中國貧困人口基數較大的直接因素。人口規模的失控增長形成了巨大的勞動供給量，勞動吸納因勞動力人均生產資料擁有比例的迅速下降而不足。過剩勞動力在缺乏向外轉移實現就業機會時，處于隱性失業狀態。生存空間的人口容量不斷逼近甚至超過地區的臨界人口容量，導致土地與勞動力的供給與需求嚴重失衡，會加大社會保障對人均生活資料擁有量增長的扶持難度。

2 .生態、資源和環境擠壓貧困

貧困問題雖以經濟貧困作為集中表現形式，但整體而言卻是人與自然、人與社會共同作用的矛盾產物。生態貧困通?；谌说仃P系的動態變化，是指超過地區承載能力的生態環境惡化，從而不能滿足該區域人口基本的衣食住行等生存需求，因而難以維持再生產的貧困現象[21]。中國以十個百分比的平均年增長率在大量制造城市垃圾，雖然環境污染程度具有地域和時間上的差異性，但幾乎所有城市二氧化硫、降塵和顆粒物的指標都存在著超標的現象。大氣環境能夠達到國家一級標準的城市不到百分之一，環境中沒有經過無害化處理的垃圾排放量將近98%，中國生態貧困呈現出普遍性與嚴重性的表征。

以地理環境來決定當前的社會性質和未來社會發展狀況，要追溯到孟德斯鳩的地理環境決定論。其提倡國家法律、政治、道德、宗教和性格都是由氣候、領土及土壤等所決定的。其中，以氣候因素的決定作用最為強烈[22]。后世普遍質疑和否定其對社會生產力、發展水平、人類主動適應自然并改造自然的主觀能動性的忽視。資源約束型貧困主要基于人口壓力大幅度超過當前資源的承載力而造成的經濟無力發展型貧困。自然力的破壞與人口爆炸所帶來的人為破壞，共同造成了水資源、能源和土地的過分匱乏，帶來了區域性的成片貧困。中國主要存在兩類典型資源貧困地區，分別是：以青藏高原、黃土丘陵溝壑區與蒙新干旱區為代表的干旱少雨貧困地區，以及以東部丘陵山區、西南喀斯特山區為典型的人均耕地稀少地區[23]。針對資源約束型貧困，單純的資源輸入式扶貧方法雖然見效迅速，但卻無法給予人們長效而穩定的收入來源。因而為使貧困人口減少對資源輸入式扶貧的政策依賴，向資源開發式扶貧方向的轉變十分必要，改變對土地資源的利用結構和勞動力的利用結構都是深層次的資源開發。

需要注意的是，貧困的多維理論源于對不同國家和社會制度研究之后的發現，均有一定的適用范圍。以貧困標準的測度為例：西方國家通常采用恩格爾系數和國際貧困標準作為絕對貧困的衡量標準，前者以是否超過59%作為絕對貧困判定標準，后者以絕對值法，將每天1 .25美元作為絕對貧困測量指標[24]。就相對貧困而言，西方國家普遍采用中等收入家庭月收入的50%～60%對相對貧困群體進行測算[25]。但是，發達國家和發展中國家以及具體每個國家之間的價格、匯率、購買力、生活成本各有不同。為此，各國的反貧困實踐需要結合具體國情，以適合的理論，走合適的道路。中國特色社會主義反貧困理論在“揚棄”的辯證主義思想基礎上，強調整體視角，聚焦“中國特色”和“社會主義”，以實現共同富裕為目標，因而區別于部分西方國家“維護貧困”理論。具體而言，以“功能主義維護貧困理論”和“貧困激勵勤勉理論”等為代表的西方理論，存在為資本主義兩極分化進行理論辯護的傾向，因而本質在于維護資產階級利益。對比之下，中國特色社會主義反貧困理論以堅持社會主義原則為前提，旨在消除貧困，追求人民共同富裕。

二、水滴石穿：城市絕對貧困問題的消逝

中國幅員遼闊，地區間經濟發展差異較大，歷史積淀具有中國特色，為此貧困人口的認定和治理需要因地制宜。與農村貧困相比，中國城市貧困的劃定標準較難統一，目前普遍以城市最低生活保障線作為城市貧困人口的衡量標準[26]，以劃分出人均收入低于當地規定的最低生活標準的城市群體。具體而言，《城市居民最低生活保障條例》規定，中國城市貧困群體包含下崗人員、失業人員、收入低于最低生活保障線的在業人員[26]。民政部的分類更加細化，將城市貧困人口分為“三無”人員、經濟困難居民、貧困失業人員、貧困就業人員、貧困大學生[27]。此外，城鄉一體化進程促使城市流動人口迅速增長，相比于城市居民，其在文化、資源、技術、能力、風險意識等方面的弱勢地位使他們的致貧風險較高。對此，將城市貧困人口按是否實現就業和是否正在享受低保，可以分為領取低保的在職人員、領取低保的下崗失業人員、未領取低保的貧困農民工以及領取低保的其他人員[27]。

進入21世紀后，中國城市貧困人口比例在經濟社會迅猛發展的勢頭下表現出明顯下降，并且快于農村貧困人口比例的下降速度。以國家統計局2015年至2019年城市和農村居民最低生活保障人數為例，城市居民最低生活保障人數由2015年的1 701 .1萬人次逐年下降到2019年的861 .0萬人次，下降了49 .39%;農村居民最低生活保障人數由2015年的4 903 .6萬人次逐年下降到2019年的3 456 .0萬人次，下降了29 .52%[28]。城市戶籍貧困人口總體呈下降趨勢。同時，據2018年民政事業發展統計公報數據，中國于2018年存在27 .7萬人次的城市特困群體，較2017年增加了9 .1%，同年存在455 .0萬人次的農村特困人員，較2017年減少2 .6%①。由此可以發現，實現農村全部脫貧的實踐確實取得了卓越的成績，雖然農村貧困人口基數過大的實際讓農村相對貧困人口的減少速度慢于城市，但是相比于農村絕對貧困人口的下降的趨勢，城市特困人員數量有增多的趨勢。比較2018年對特困人員的救助供養資金，全年支出給農村地區的特困人員救助供養資金達306 .9億元，同期城市特困人員的救助供養資金是29 .5億元[29]，相比之下較為不足。2017年兩會期間，有全國人大代表指出現階段城市貧困人口占到城鎮總人口的7%至8%，是實現小康目標過程中亟待解決的問題[27]。由此可見，2020年之后的貧困治理工作，將更多地關注到城市貧困問題，尤其是城市相對貧困問題。就目前而言，中國的城市脫貧工作在黨和政府的堅實領導下，已經取得了豐碩成果，主要基于以下幾個方面：

（一）全方面援助：走出選擇性救濟桎梏

新時代的城市反貧困政策逐步走出選擇性救濟的工作方式，將關懷包容到城市外來務工人員等新城市貧困群體。新城市貧困群體具有資本、知識、技能匱乏的特點，容易受到城市就業市場的歧視和住房教育等方面的排斥。為此，政府針對性地做出社會保險政策和住房保障政策的調整，以2020年中央一號文件為例，“放寬失業保險穩崗返還申領條件、開展新業態從業人員職業傷害保障試點”作為其中的重要內容，強調了解決新貧困群體醫療、失業、工傷、養老保障的重要性，反映出黨和政府對城市脫貧工作的新精神。此外，“租住同權”政策的推行致力于改善城市新貧困群體的住房條件，并逐步將住房困難群體納入到城鎮住房保障體系中去，將他們保護在救助對象的范圍之內。同時，為了更好地維護新城市貧困群體的合法權益，就業政策的調整強調了他們與城市居民同工同酬的基本權利，大力解決就業市場對新貧困群體的工資拖欠、準入歧視和胡亂收費等問題，以更加完善和全面的方式保障了城市貧困群體的就業管理服務制度。

（二）政策支撐：與時俱進的實踐經驗

實事求是，與時俱進，是我黨的重要工作精神。反貧困工作的驕人成績，離不開實踐和經驗的累計，離不開科學、合理、高效的政策筑基和調整。

就社會救助政策而言，1993年在上海市率先推行的城市居民最低生活保障制度拉開了城市貧困救助政策改革的序幕[30]。自中國1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》起，對城市貧困群體的社會救助開始走向法制化道路[31]。2011年發布的《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》、2014年《社會救助暫行辦法》、2018年頒布的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，更加規范了城市最低生活保障標準，完善了城市社會救助政策的體系與格局，取得了驕人成績。

就社會保險政策而言，中國于2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》，對城市居民社會保險體系進行了法制完善。同年出臺的《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》提出在2012年會實現城市居民養老保險政策的全覆蓋。在此基礎上，2014年《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》的發行創新性地將新農保和城居保政策進行了合并與統一。除此之外，就基本醫療保險體系的改革和完善而言，2016年出臺的《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，致力于讓城鄉居民平等享有基本醫療服務。

就住房保障政策而言，早期的《城鎮廉租住房管理辦法》以及《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》，希望在城市房價上漲的勢頭下，減小城市常住貧困家庭的住房難度。同時，結合不同時期的城市商品房價格實際，2010年《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》以及2019年出臺的《關于進一步規范發展公租房的意見》，明確了政府會切實加強保障性住房的有效供給[30]。為了進一步健全保障性住房制度，2007年《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》應運而生，提出對城市舊住宅居民區和棚戶區進行居住條件和生活環境的改善。城鎮住房保障體系得到了健全和發展。

就教育和就業政策而言，《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》充分契合了城市外來務工群體不斷增加的發展實際，對隨遷子女接受義務教育權利進行了充分保障。進入21世紀以來，在促使新城市貧困群體實現市民化的過程中，強化戶籍制度改革，保障貧困群體就業，亦成為緩解城市貧困的重要工作。繼2002年《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》以來，國務院于2003年和2005年先后出臺了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》和《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，旨在解決“農民工”和下崗人員的利益受損和就業管理問題。在《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》出臺后，《促進就業規劃（2011年—2015年）》和2014年出臺的《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》進一步深化了對就業困難群體的幫扶工作，并就“農民工”在城市實現就業、創業、落戶、融合提出了具體舉措。新時期，以2016年出臺的《關于實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃的通知》為代表，中國對城鎮農業轉移人口和失業人口的救助日益精確化和法制化，不僅利用就業崗位增容和宏觀調控安置減少貧困問題，更利用就業培訓和創業能力提升來增強城市貧困群體的生活穩定性。

（三）“三位一體”：城市大扶貧格局的形成

政府、企業以及社會各多元主體對扶貧工作的參與和協同治理，讓中國的精準扶貧工作形成了多方參與的大扶貧格局，實踐過程中體現在行業扶貧、專項扶貧和社會扶貧工作的“三位一體”[32]?！叭灰惑w”的城市大扶貧格局是以中國農村脫貧攻堅戰役的實踐過程為基礎，吸收了黨建扶貧的工作經驗，構建出城市社會資源幫扶和精準脫貧的有效對接長效機制，尤其是社會保障機制的落實和減貧治理體系的完善雙管齊下，強力推動了中國精準扶貧戰略的實施，有效提升了城市治理能力。在堅持基層黨組織的工作領導下，城市新型社區服務管理體系也得到了進一步的完善。此外，政府大力鼓勵民營企業、社會組織和個人參與扶貧開發工作，強化企業和社會組織的社會責任意識。就企業而言，多元協同治理模式鼓勵企業吸納城市貧困人口實現就業，并通過產業扶貧方式貢獻企業幫扶力量。就社會組織而言，政府購買服務有力提升了基層社會組織的綜合服務能力。除此之外，政府的經費補貼促使包含養老、健康、家庭服務業在內的生活性服務業取得了長效發展?？梢?，多方參與、協同治理，譜寫了城市精準脫貧工作的絢麗篇章。

三、防患未然：警惕城市相對貧困問題

新時代全面建成小康社會以后的城市治理需要關注相對貧困問題，需要妥善規避以下幾方面的問題以防相對貧困問題滋生：

（一）警惕城市減貧測算標準的封閉性

在地方財政承受能力有限的現實狀況下，城市扶貧對象的認定存在封閉性的隱憂，會將城市貧困群體的范圍劃定為擁有常住戶口的城鎮居民。盡管這樣的制度設計能夠很好地與城市最低居民生活保障制度相銜接，但是這會在城鄉一體化發展進程中忽略進入城市的務工人員，從長期來看，不利于農村居民與城市社區間的有效融合。進城務工人員因其抗風險能力較弱，屬于極易致貧群體，傳統的戶籍認定方式、社會保障制度和城市扶貧標準很難在短時間內完全消除對這部分群體的排斥。為此，需要在促進城市外來貧困群體與城市社區妥善融合的過程中，用更加開放性的城市貧困居民認定標準助力新型城鎮化建設。

（二）警惕城市扶貧體系與社會保障體系的“縫隙效應”

脫貧工作是龐大、復雜而長期的工程。地方政府往往將城市社會保障工作的責任主體與城市扶貧工作的責任主體分開，適用于不同的工作流程和工作標準，權責劃分到不同的行政管理部門。隨著城市脫貧工作的深化和社會日新月異的發展，城鎮扶貧工作會與社會保障工作之間產生更多的羈絆，部門間的協同交叉在所難免。為此，城市扶貧體系需要與囊括城市居民最低生活保障制度、醫療保險、養老保險、失業保險、職工最低工資制度、國有企業下崗職工基本生活保障等在內的社會保障體系保持工作聯動和有效銜接，規避“各自為陣”的風險。在此基礎上，也需要警惕協同工作過程中容易出現的“政策縫隙”，即規避由于政策之間的疊加、部門之間的責任交叉所引發的程序復雜化和工作效率低下等問題。

（三）警惕城市扶貧對象的“福利依賴”心理

城市扶貧是綜合性的救助工作，其中城市低保制度作為社會保障體系的基底，是貧困群體維持基本生活的最后一道“防線”。為此，要切實將扶助落實在真正需要救助的群體中，充分鼓勵有勞動能力的貧困群體就業脫貧，警惕貧困群體對救濟的依賴心理。貧困群體享受的低保制度集醫療、住房、教育救助于一體，其救助項目的覆蓋面和實際保障金額具有一定程度的吸引力，會造成部分貧困群體希望享有終身救助的依賴心理，甚至消極就業、逃避就業、不愿退保。這與低保制度旨在幫助貧困群體過渡艱難時期、最終能夠實現自主脫貧的目的大相徑庭。為此，在深化貧困群體對城鄉統籌扶貧工作的精神、理念、政策、工作方式等的認知和信任程度的同時，重在提升貧困群體自身脫貧能力的發展性救助必不可少。

四、新時期城市相對貧困問題的防范與治理路徑

（一）固定化向可持續化的扶貧成效評價標準轉變

固定化扶貧策略的實施越來越不能滿足中國幅員遼闊的版圖國情，貧困人口的分布、貧困緣由、貧困程度的差異讓中國單一化的扶貧成效評價機制難以達到理想的效果。當前中國普遍以人均收入指標是否達到貧困線作為衡量當地扶貧工作成效的標準[33]，但這僅僅是扶貧工程萬里長征的初始階段。人均收入指標達到貧困線后就減少對該貧困地區的重視與支持實非明智之舉。城市的扶貧工作應因地制宜地對各地區的歷史與現實情況進行前景預測，用降低貧困人口長期生活脆弱性的可持續性目標，代替固化的扶貧目標與評價標準。并通過時間序列數據，進行基礎設施、生態條件、社會經濟數據和測算的有機結合。特別的是，要增加對貧困人口抵御風險能力的投入，切實提出扶貧工作的指導性建議。

（二）拆建式改造堅持政府主導，保證非正規經濟地位

城市貧困人口的探討繞不開拆、遷、住三大方面。違規設點與設施簡陋的非正規生活和經營地點是大多數城市貧困人口的集聚地點。中國的經濟結構包含著這類經營活動所提供的社會必要服務，這部分社會服務也幫助城市貧困群體維持著日常生計。城市規劃在土地利用與空間結構上，應正視非正規經濟活動在城市區位中所占的地位。首先政府應有計劃、有針對性的通過銀行借貸實現貧困聚居地區的拆遷投資，規避開發商對貧困人群的敷衍與傷害。舊城保護與土地開發的合理把控也能進一步規避開發商高強度建設所帶來的毀滅性建筑破壞，同時亦能對平抑房價起到重要的作用。

針對房價與住房這類城市貧困人口所無法承受之“重”，首先“重”在市場化操作所出現的戶型檔次、價格過高與暗箱操作，其次“重”在抵押貸款購房資金的擔保難度。單純的拆建式改造很難解決這些本質問題。因而政府需要降低市場化成分。針對不完全產權的經濟適用房的認購過程，科學預測城市貧困人口的經濟實力，適量而合理的擔當其城市貧困人口的第三方擔保，通過信貸與財政的調節杠桿來有效平抑房價。以資源的優化配置來合理節約不具備回遷能力的貧困人口的日常生活成本，平衡遷出與回遷的天平兩端，以便降低城市貧困人口心理失衡感。

此外，政府對非正規經營地段的把控，不僅應該考慮到資源和環境的保護，還要考慮到非正規與正規經濟活動間的本質聯系。非正規經濟市場的繁榮離不開政府漸進式的引導，違規設點的貧困人口離不開政府優惠政策的吸納與疏解，城市商業開發不能因限期不建而創造出更多的貧困聚居區[34]。

（三）挖掘社區服務業就業潛力，強化對社保籌資機制的剛性約束

城市社區服務業具有投資成本低、技能要求低、發展空間大的特點。社區服務活動具有重要的吸納作用，主要表現在新增勞動力、吸收下崗職工和本地區貧困人口實現再就業等方面。為此，除了結合經濟結構戰略優化服務業結構外，社區服務功能的完善需要推動服務項目的產業化與后勤服務社會化。這針對的不僅是物業管理、保潔、環境醫療等社區服務崗位，更能細化到家政服務、家電維修等就業崗位。

此外，社會就業容量的提升需要加強對待業貧困人口的職業技能培訓，讓他們掌握更加接近市場需求的職業技能。這不僅可以提高他們的人力資本存量與生產技能，更能在提升就業容量的基礎上，打破低素質→低競爭力→低就業率→低收入的惡性循環模式。

政府也需要在運用稅收調整收入分配的過程中，合理獲得更多的反貧困資金，適時通過開征不動產稅、遺產稅、證券交易所得稅和贈與稅等方式，弱化財富在高收入階層中的累積效應[35]，以社會保障稅的形式，增強對社會保障籌資機制的剛性約束。此外，仍需要多渠道鼓勵下崗失業人群梳理自主就業的流動式觀念，采取有力舉措降低競爭市場的準入條件，保證貧困人口能夠不受限于注冊登記與經營范圍這一系列的人為擇業限制，擁有平等獲得生產性資產和公共基礎服務的機會。在繼續支持中小企業和非公有制經濟發展的大環境下，促使他們走出貧困的泥潭。

（四）城市規劃融入城鄉結合部公眾參與，弱化城市社會階層隔離

在市場經濟環境下，中國的城市規劃與發展雖然一改以單純的政府力量為主導的動力機制，但是社會力量的長期薄弱將復雜的城市規劃機制推向單純以市場需求為主導的另一個極端。因而，作為政府行為的城市規劃，是否能夠將保護貧困人口利益放在突出位置、是否能夠把公眾利益與城市長遠發展利益放在首要位置，就顯得尤為重要。為此，需要利用公眾參與將政府、市場和民眾共同納入到城市建設機制的重構過程之中。特別是要讓貧困人口代表參與到城市發展的實際規劃、制定過程中，通過循序漸進的公眾參與，來整體運用空間和社會資源消解貧困。

同時，城市低收入貧困群體平等、有效地享有公共服務設施，關系著城市社會經濟的可持續發展[36]。公共服務設施的空間布局，需要跳出市場配置資源效益最大化的追求本能，在合理梳理公共服務設施建設者、使用者與維護者權責關系的基礎上，采取強制性控制來弱化城市社會的階層隔離和矛盾。

此外，宏觀角度上的城市規劃與布局，還需要考慮到兼具發展動態性和社會交叉性的城鄉結合部這一邊緣化的“城市貧民區”[37]。城鄉結合部的基礎設施建設、產業結構布局和土地開發政策都需要陸續、全面、細化的被納入城市規劃和舊城改造的框架之中。并增設新城市貧困人口社區社會保障類培訓和職介中心，保證由農村流動人口和城市貧困人口共同組成的邊緣社區的社會空間結構能夠得到妥善歸置。

五、結語

社會資本匱乏會引發低收入群體在社會中處境的邊緣化，貧困人口存在典型的“邊緣中產”特征。在血緣資本支持不足、教育體制加深其階層固化的狀況下，想要擺脫貧困并完成蛻變非常艱難。盡管如此，習近平總書記指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權利[38]?！秉h和政府以為人民服務為宗旨，始終走在脫貧攻堅道路的前線。鐵杵成針，終于中國迎來了消除農村貧困、全面建成小康社會的決勝之年。面對2020年后小康時代的新時期、新要求，城市貧困治理將成為城鄉一體化進程中的重點工作內容。當前中國的貧困治理工作取得了震古爍今的成績，城市貧困治理的驕人成績離不開政府、企業以及社會各多元主體對扶貧工作的多方參與和協同治理。在打好農村脫貧戰役的基礎上，城市脫貧工作汲取到黨建扶貧的工作經驗，減貧治理體系兼顧社會保障機制的落實。在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，堅持中國特色社會主義反貧困理論，關懷資本、知識、技能匱乏的新城市貧困群體，針對性地調整社會保險政策和住房保障政策，實現全方面援助。此外，政策的保證從社會救助、社會保險、住房保障、教育就業等方面切實維護了城市貧困群體的基本生活和權利，在全面建成小康社會的華章上留下濃墨重彩的一筆。

道阻且長，行則將至。在不斷攻破難關、砥礪前行的過程中，仍要以實踐為依托，警惕城市脫貧工作中潛在的風險和困難。需要警惕城市扶貧對象認定過程的封閉性，用更加開放性的城市貧困居民認定標準助力城鄉一體化建設，同時有效銜接城市扶貧體系和社會保障體系，警惕“縫隙效應”。此外，針對工作中會出現的貧困群體的“福利依賴”心理，落實發展性救助項目。中國作為新形勢下的引領主體，城市扶貧工作應該在拆建式改造中堅持政府主導，保證非正規經濟地位;挖掘社區服務業就業潛力，強化對社?；I資機制的剛性約束;在城市規劃中融入城鄉結合部的公眾參與，弱化城市社會階層隔離。路漫漫其修遠兮，新時期的扶貧路徑需站在弱勢社會階層的立場上，站在維護其基本生存權利的立場上，走適合中國特色社會主義道路的脫貧之路。

[注釋]

數據參照中華人民共和國民政部《2018年民政事業發展統計公報》。

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“Post Poverty Alleviation Era” under the Framework

of Targeted Poverty Alleviation： Research on the Prevention and Control

of Urban Relative Poverty in China

Wang? Yuelin 1，2，? Shi Guoqing 1，2

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098，China; 2. National Research Center for Resettlement， Nanjing 210098，China）

Abstract： ?As the highlight of inequality between different social groups under the former condition of scarcity of social resources， the research on poverty nowadays needs to be given a new connotation in the new period after the building of the welloff society in an allround way. Based on the literature review， the study shows the solid process of poverty alleviation in China since the reform and opening up， with the help of the economics， politics， demography and environmental science on poverty. The research points out that under the influence of the “threeinone” urban poverty reduction pattern， the urban poverty alleviation in China has achieved a significant transformation from selective assistance to comprehensive assistance in terms of social assistance， social insurance， housing security， education and employment. In the post welloff era， the prevention and control of relative urban poverty in China should be guided by the antipoverty theory of socialism with Chinese characteristics， adhere to the government leading in the demolition and construction transformation， and ensure the status of informal economy. Meanwhile， we should continue to explore the employment potential of community service industry and strengthen the rigid restriction on social security financing mechanism. In addition， more extensive public participation should be integrated in urban planning， so as to weaken the isolation between urban social strata.

Key words： relative poverty; urban; social security; socialism with Chinese characteristics; anti poverty