政策工具與鄉村振興

謝治菊 陳香凝

摘 要：建黨100年以來，我國在減貧治理中采取了許多獨創性、獨特性的重大舉措，積累了一系列可復制、能推廣的減貧經驗，為國際減貧事業貢獻了中國方案與中國智慧。為梳理總結建黨100年來中國的減貧經驗與特征，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接，以1921～2021年間與扶貧密切相關的中央政策文本為研究對象，從命令性工具、激勵性工具、象征及勸誡工具、能力建設工具出發，運用NVivo11 軟件，對中國共產黨成立以來中央頒布的扶貧政策進行文本挖掘與分析，探索中國減貧治理的歷史變遷，分析各階段扶貧政策的模式特點，并對這些政策工具在鄉村振興階段的應用與啟示進行探討。

關鍵詞：建黨一百年;政策工具;政策變遷;鄉村振興;脫貧攻堅

文章編號：2095-5960（2021）05-0008-12;中圖分類號：F327

;文獻標識碼：A

“逐步消滅貧困，達到共同富裕”是中國共產黨始終秉持和為之奮斗的崇高目標。自成立以來，中國共產黨就一直關注著人民群眾的貧困問題，并將取得政權讓人民當家做主作為解決此問題的根本途徑，率領全國各族人民開展各種形式的反貧困斗爭，完善反貧困的體制機制，不斷解放和發展生產力，解決了數以億計貧困人口的生存問題，實現了幾千年的民族夢想，創造了人類減貧史上的奇跡。[1]黨的十八大以來，中國共產黨領導的脫貧攻堅戰取得了實質性勝利，經過全黨全國各族人民的共同努力，至2020年12月，我國如期完成了脫貧攻堅任務，現行標準下貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，消除了區域性整體性貧困，創造了舉世矚目的偉大成就。[2]在這場人類減貧史上規模最大、力度最強、彪炳史冊的脫貧攻堅戰中，我們國家采取了許多原創性、獨特性的重大舉措，積累了一系列能復制、可推廣的減貧經驗，為國際減貧事業貢獻了中國方案和中國智慧。[3]這些方案和智慧到底是什么，雖然學界已有一定的研究，但卻鮮有學者從歷史變遷與政策文本的角度進行分析。因此，回顧中國共產黨領導的減貧斗爭史，總結各個歷史階段的基本經驗和主要特征，不僅可以科學凝練中國的減貧智慧與減貧經驗，還對鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、促進農村農業現代化具有十分重要的啟示。[4]

一、提出問題與研究設計

20世紀80年代以來，倡導引入市場化、技術化要素來提高公共管理效率的“新公共管理”運動引發了人們對政策工具的關注。自此以后，學界的研究不僅關注政策本身，也倍加注重權衡、選擇與評價不同政策執行方式與工具之間的成效[5]，先后涌現出胡德的《政府工具》、戴維·奧斯本和彼得·普拉斯特里克的《政府改革手冊：戰略與工具》、蓋伊·彼得斯和弗蘭斯·馮尼斯潘的《公共政策工具——對公共管理工具的評價》、萊斯特· M.薩拉蒙等的《政府工具：新治理指南》等研究成果。[6]在這些研究中，政策工具的分類尤為引人關注。德國經濟學家基爾申較早對政策工具進行分類研究，歸納了 64種類型的政策工具，但卻沒有形成完整的工具體系。[7]隨后，羅斯威爾和賽格費爾德劃分出供給型、環境型和需求型三種工具類型，并提出政策工具形成合力時，政策成效將實現最大化;英格拉姆和施耐德基于政策要素和政策目標將政策工具分為權威型工具、激勵型工具、能力建設型工具、符號與規勸型工具、學習型工具;豪利特和拉米什依據政府公共服務和產品供給水平，提出了自愿性工具、強制性工具及混合型工具三種類型。[8]

那么，什么是政策工具呢？學界對此有多種看法且各具特色。國外學者歐文·E·休斯認為，政府實現政策目標的手段和行為方式就是政策工具。[9]邁克爾·豪利特和M.拉米什則從公共政策的過程和政策系統角度來研究政策工具。[10]我國學者嚴強在《公共政策學》一書中將政策工具作為政策系統的一部分來闡述，認為政策工具能回答人們怎樣進行政策活動的問題，即解決社會公共問題的途徑和手段。[11]從這些定義可知，政策工具本質上就是達成政策目標的方式和手段，是政府管理公共事務、實現政策目標的途徑[12]，也是克服政策執行難度的一種方法，更是應對各種政策失靈的有效途徑[13]。

政策工具為各國政府制定政策、做出決策、執行方案和開展評估提供了堅實的理論基礎和行動指南，一些學者也將其與實踐中的應用結合起來。例如，有學者對“雙一流”政策文本進行質性分析，發現“雙一流”政策工具具有豐富性和多樣性，但未形成科學的工具體系。[14]有學者基于1978～2018 年中央層面頒布的與氣候變化相關的政策文本分析發現，混合型工具頻次最高，并建議應該均衡使用各種政策工具，自愿型和強制型政策工具的比例應適當增加。[15]有學者以192 篇政策文本研究中國閑置土地治理，發現企業和地方政府的治理工具各具特色，且隨時間演變展現出不同的發展特征。[16]有學者對鄉村教師支持政策文本量化分析發現，政策工具在使用方面存在不均衡、不系統的問題。[17]從現有研究情況看，政策工具理論已被廣泛應用于教育、氣候、土地、教師、環境等研究領域。不過，雖然這些研究在如何選擇和應用政策工具和發揮作用方面莫衷一是，但無論在什么情況下，根據不同領域的現實情況，科學組合各類政策工具進行應用都具有重要意義。[18]

不僅如此，政策工具在扶貧領域的應用研究也日漸豐富，這些研究主要聚焦于教育扶貧與消費扶貧領域。例如，陳大招和遲爽運用權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具等工具類型，分析改革開放以來我國高校師德政策變遷，提出未來我國高校師德政策應綜合運用多樣化工具。[19]李祥基于政策要素與政策工具的二維角度對新中國成立以來民族地區教育對口支援政策文本進行分析，根據政策演進特征劃分為“兜底性”發展、“追趕式”發展、“跨越式”發展、“內生型”發展四個階段，并從政策主體、政策工具、運行機制等角度提出完善建議。[20]彭小兵、龍燕從政策工具角度對我國消費扶貧政策進行分析發現，消費扶貧政策存在內部結構的合理性以及政策效果的持續性難以維持等問題。[21]前述研究對象雖然是教育扶貧、消費扶貧政策，但政策工具在其中的應用方法與分析思路，值得本文借鑒和參考。

綜上，雖然學者們對政策工具在不同領域的應用進行了探討，且這些探討也能夠加深人們對政策工具的認識，但目前學界運用政策工具分析扶貧政策變遷的研究還比較少，更缺乏結合建黨一百年的研究成果，缺乏借鑒相關理論尤其是政策工具理論對扶貧政策變遷進行全面審視及其優化建議的探索。[22]因此，本文立足中國共產黨成立100周年的重大歷史節點，以1921～2021年間與扶貧密切相關的中央政策文本為研究對象，從命令性工具、激勵性工具、象征及勸誡工具、能力建設工具出發，運用NVivo11軟件，對中國共產黨成立以來中央扶貧政策進行文本挖掘，分析各階段政策文本中特定詞頻及詞頻所反映的語義信息，依托編碼結果對扶貧政策工具進行分類匯總和定量分析，探索共產黨成立以來中國反貧困的歷史變遷，總結和分析各階段扶貧政策的特征與模式，并對政策工具在鄉村振興階段的應用進行探討。

二、樣本選擇與編碼說明

建黨以來我國扶貧政策變遷具有多樣性、多變性、復雜性，沒有與之完全匹配的政策工具來進行分析，因此，本文擬結合麥克唐納和埃爾默爾、施耐德和英格拉姆關于政策工具理論的理解，從命令性工具、激勵性工具、象征及勸誡工具、能力建設工具角度出發，將1921～2021年間與扶貧密切相關的中央政策文本分為四個時期，通過對政策工具的總體構成和組合狀況進行描述，揭示政策工具的演進特征。在此，命令性工具是指黨和政府憑借其政治權威，對政策執行對象及行為進行強制性的規范，表現在標準、規定、禁令、許可等政策; 激勵性工具是指能夠調動和激發政策執行對象主觀能動性的政策，體現在工資、財政與補貼等方面;象征及勸誡工具是指通過理念和價值觀的引導使得政策執行對象改變政策行為的政策工具，表現為平等、責任、是非、對錯等方面;能力建設工具是指賦予或提升政策執行對象的能力，以實現政策目標的政策措施，表現為引導支持、制度建設、政策傾斜等方面。[23]

本文的研究樣本為1921～2021年間與扶貧密切相關的中央政策。數據來源主要有國務院、國家鄉村振興局、百度文庫等官方網站，《中共中央文件選集》[24]《建國以來重要文獻選編》[25]《中國共產黨九十年歷程》[26]等官方檔案，北大法寶數據庫[27]等權威數據庫，以及東西部協作考核官方文件等。初步搜集到580份中央扶貧政策文獻，隨后基于以下標準對政策文本進行了篩選和優化： 一是主要發文單位為國務院及其各部委;二是政策文本與扶貧密切相關，政策內容是與扶貧工作相關的辦法、措施、規定等;三是政策類型為法律法規、意見、辦法、通知公告等體現政府政策的文件，未納入有關講話、工作報告等，最終篩選出建黨100年來我國中央層面的扶貧政策文獻樣本428份。

為有效解剖這些文件，本文擬運用內容分析法，結合Nvivo11工具開展質性研究。作為一種質性研究方法，內容分析法能夠系統且客觀地描述政策文本的內容，揭示政策的歷史變遷及特征。這其中，NVivo軟件主要用于質性研究中的數據分析，能夠協助研究者完成對文字、圖片、聲音、視頻等資料的收集、整理、分析與呈現，從而提高質性研究的嚴謹性、可靠性和有效性，是目前質性研究的主要方法之一。[28]

借助NVivo11軟件，本文將428份扶貧政策文本分類統計，按照“政策工具類型-政策文本時期-具體政策工具”的三段式編碼原則，將相關政策內容轉化為可量化的文本分析單元，根據工具類型和政策時間順序，對文本分析單元進行編碼，依據節點對應的特征關鍵詞對每條編碼進行歸類統計，從政策工具的使用頻數分析不同政策工具的使用情況。其中，編碼中的“A、B、C…”分別代表政策工具類型;“1”“2”“3”代表政策文本的時期;“a、b、c…”表示某種政策工具中相對應的具體政策子工具，即具體的政策活動。例如“A-2-d”所包含的信息為：1994年出臺的《國務院關于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知》中的命令性政策工具，其中具體政策工具的參考點為“堅持開發式脫貧方針：鼓勵脫貧群眾發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，在國家的扶持下，以市場需求為導向，依靠科技進步，開發利用當地資源，發展商品生產，解決溫飽進而脫貧致富。”根據編碼結果顯示，共得到50541個分析單元;然后，基于政策工具框架對每個文本分析單元進行內容分析，最后將各個文本分析單元歸入相應政策工具（詳見表1）。[29]

三、建黨100年以來扶貧政策工具變遷歷程

對于改革開放以來中國扶貧階段的劃分，學界一般將1978年以前分為一個階段，如黃承偉將1949～1978年的扶貧工作稱為“實施計劃經濟體制下的廣義扶貧戰略”，將1978～1985、1986～1993、1994～2000分別稱為體制改革扶貧階段、大規模開發式扶貧階段與綜合性扶貧攻堅階段，將2001～2012年的扶貧稱為“整村推進與兩輪驅動”階段、2013～2020年稱為精準扶貧或脫貧攻堅階段。[30]考慮到1921年至1949年新中國還沒有成立，政策數量較少，而1978年是中國改革開放的關鍵節點，所以本文將1921～1977年分為第一個階。同時，雖然學界一般認為1979～2000年中國扶貧工作應該分為三個階段，但這三個階段可統稱為中國扶貧工作的成長期，且三個階段的扶貧政策并不多，如劃分太細，不利于從政策工具的角度來分析，因此本文將其作為一個階段來處理。為此，本文將建黨100年來的扶貧政策，劃分為1921～1977、1978～2000、2001～2012、2013-2020四個階段，分別命名為計劃經濟體制下的救濟式扶貧、開發式與綜合性扶貧、整村推進與兩輪驅動扶貧和脫貧攻堅階段。

借助NVivo11軟件對428份扶貧政策進行文本分析發現，不同時期的扶貧政策工具重點不同，其中，1921～1977年階段，命令性工具占主導地位;1978～2000年階段，象征及勸誡工具占主導，激勵性工具輔之;2001～2012年階段，激勵性工具占主導，象征及勸誡工具次之;2013～2020年階段，能力建設工具占主導地位，其余三種工具并駕齊驅，詳見圖1。

1.計劃經濟體制下的救濟式扶貧階段（1921～1977年）：命令性工具占主導

中國共產黨成立以后，深刻認識到中國農民的貧困問題歸根結底是由封建剝削制度和帝國主義侵略造成的，因此在1949年以前，通過土地斗爭來解決農民的貧困問題，通過自力更生來破解貧困的被動局面，讓貧困農民獲得了基本的生產資料和生活資料，取得了階段性勝利，先后出臺了《中國共產黨土地問題黨綱草案》《土地法》《中國土地法大綱》等系列文件，為反貧困奠定了扎實的物質基礎與群眾基礎，為中國擺脫貧困創造了根本的政治條件。1949年新中國成立之后，由于貧困人口基數龐大，財政狀況較為困難，中國共產黨采取了救濟式扶貧方式，建立自上而下的民政救助體系，并在持續推進土地制度改革的同時注意穩住城鎮居民就業，解決了人民的溫飽問題，為國家的經濟社會穩定發展打下了堅實的基礎。[31]

落實在政策工具上，這一階段主要表現為命令性工具占主導地位，占33.84%，工具數目較少且相對單一。這一點，可以從中國共產黨領導工農群眾進行革命到確立計劃經濟為社會主義基本制度可以看出。當時的社會自主性極度缺乏，需要依靠國家強力保證政策實施，所以這一階段的扶貧政策工具帶有濃厚的強制性色彩，同時兼具及時性和低成本的特征。例如，1925年1月，《對于農民運動之議決案》討論了中國共產黨與工人階級要領導中國革命走向成功，要運用命令性工具，依靠黨的權威和強制力鼓動和組織廣大工農群眾進行經濟斗爭和政治斗爭。該決議案在黨的第四次代表大會審議通過。1929年6月，《中共六屆二中全會關于土地問題的報告》號召“中國要推翻帝國主義的統治，必須要根本推翻封建勢力;要完成土地革命必須推翻帝國主義，只有推翻帝國主義才能徹底完成土地革命。”這說明新中國成立前中國共產黨已經充分認識到土地問題是貧困的根源，這就需要命令性工具來強制實施，領導人民群眾進行土地革命。1955年7月《1995年經濟體制改革實施要點》中提到要“繼續深化農村經濟體制改革，促進農村經濟全面發展，包括發展農業專業合作組織，規范生產者合作社，促進農業生產商品化、產業化、社會化等”。[32]可以說，這一時期的廣義扶貧，不僅在全國進行了大規模農田水利基礎設施建設，初步構建了農村基本公共服務體系，還逐步建立起以社區五保制度和農村特困人口救濟為主的農村社會基本保障體系。[33]

這一時期黨和國家經歷了帝國主義侵略與封建制度壓榨，又經歷了生產力落后、生產資料匱乏等社會動蕩環境，因此，這一時期中國共產黨的主要任務就是鞏固人民政權和恢復國民經濟。中國共產黨以解放和發展生產力為扶貧工作的主線，發揮了命令性工具成本低、效率高、服從性強等優點，給積貧積弱的中國開辟了一條革命道路。同時，中國共產黨圍繞這一中心任務也有效地運用了能力建設工具和象征及勸誡工具，編碼結果顯示占比分別為23.79%和24.66%，發展社會主義國營經濟，系統恢復了工農業、交通運輸業和商業貿易，促進了文教衛生事業的蓬勃發展。隨著生產的恢復和經濟的發展，國家財政收支平衡，職工、農民收入增加，生活有所改善。不過，在當時的環境下，這些工具有成效但并不明顯，以至于1977年農村的貧困人數還高達2.5億人，占全國人口總數的25.97% ，占世界貧困人口總數的1/4，農村貧困發生率達到30.7%。[34]這說明，計劃經濟體制下的救濟式扶貧策略，雖然暫時保證了貧困人口的基本生存需求，但從長遠來看，貧困人口的脫貧問題仍然得不到根本性解決。

2.開發式與綜合性扶貧階段（1978～2000年）：象征及勸誡工具占主導，激勵性工具輔之

1978年是改革開放的重要時刻，隨著黨的十一屆三中全會的召開，我國進入了社會主義現代化建設新時期。在此背景下，市場經濟體制改革逐步開展，貧困人口慢慢減少，扶貧工作卻出現了新的特點，即逐步向西部邊遠地區、深山地區、高海拔地區、少數民族地區集中，東部和西部地區貧富差距逐漸拉大。這一時期，黨的扶貧工作主要集中在縮小貧富差距上，扶貧方式也從救濟式向開發式轉變。這一階段，中國共產黨帶領全國各族人民實施了農村經濟體制改革、區域開發式扶貧、綜合性扶貧攻堅等措施，形成了政府主導、多元參與的扶貧格局，基本解決了農村人口的溫飽問題。

此時，我國扶貧政策工具表現為象征及勸誡工具占主導地位，占27.05%。象征與勸誡工具主要發揮扶貧政策的象征性功能，主要聚焦扶貧政策對貧困人口觀念、思想與意識的影響，希望通過價值觀的改變來達成政策目標。[35]由于象征及勸誡工具實施門檻低，適用范圍廣，不需要投入大量的資源，因此，從1984年開始，政府有計劃、有組織出臺的反貧困政策，大都以象征及勸誡政策工具為主。[36]例如，1984年9月中共中央發出了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，1986年4月制定的經濟社會發展“七五計劃”專門將“老、少、邊、窮地區的經濟發展”單列一章，1987年10月《國務院關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》提出，要在堅持改革的基礎上，千方百計提高開發資金的使用效益，扎扎實實實現“七五”期間解決貧困地區大多數群眾溫飽問題的目標。不過，這一時期的激勵性工具也有展現，占25.28%，有兩個標志性事件，一是1986年成立的國務院貧困地區經濟開發領導小組，是專門的扶貧機構;二是1994年4月出臺的《國務院關于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知》是中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。這兩個激勵性政策工具標志著中國扶貧事業的組織化、制度化與規范化。[37]

正如鄧小平強調的“中國式的現代化是一個雄心壯志，是一個宏偉的目標”，激勵性工具可以促使人民群眾自覺采取行動、激發內生動力，緊緊跟隨中國共產黨，為實現百年夢想艱苦奮斗。同時，命令性工具和能力建設工具在這一階段也發揮了應有的價值，編碼結果顯示這兩種工具占比分別為23.95%和23.73%。事實上，十一屆三中全會以來，中國共產黨制定了一系列政策、方針和路線，大幅度提高生產力，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式，實現了歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了我國改革開放的新征程，因此這一階段的扶貧成效比上一階段更加明顯。到2000年年底，國家“八七”扶貧任務基本完成，農村貧困人口數量減少到3200萬人。但是，扶貧開發工作仍然面臨著嚴峻的挑戰，從根本上改變貧困地區的經濟落后狀況，將是一個長期而艱巨的歷史任務。

3.整村推進與“兩輪驅動”扶貧階段（2001～2012年）：激勵性工具占主導，能力建設工具次之

進入新世紀以后，經過各級黨委和政府的不懈努力，絕大多數貧困群眾的溫飽問題已經基本解決，農村地區赤貧現象基本消除，而貧困人口的分布卻發生了變化，重點縣覆蓋的貧困人口只有55%，而重點村卻集中了80%左右，這表明大而集中的貧困人口分布已經轉化為小而分散的狀態。為此，為了更好地瞄準貧困人口，國家進行了戰略轉移，把以縣域為主的整體幫扶轉向了整村推進，當時在全國確立了15萬個貧困村發展產業與實行勞動力轉移，全面實施整村推進的參與式扶貧。2007年，我國開始推行農村最低生活保障制度，扶貧開發打開了與最低生活保障制度銜接的“兩輪驅動”新局面。

根據政策文本編碼顯示，這一時期的政策工具主要采用激勵性工具和能力建設工具，分別占32.18%和25.96%，這說明本階段的扶貧工作，一方面靠政策的激勵，另一方面也要延續對人民群眾價值觀念的引導，堅持兩個方面的辯證統一。激勵性工具能更好地引導貧困群眾提升主體性意識、打破個人對國家的依賴模式，具有社會動員社會整合的作用。為此，2001年6月，中央政府在八七計劃成效顯著的基礎上頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》，明確規定了“省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶”的工作責任制，將貧困村作為扶貧基本單位，同時運用激勵性政策積極引導農村人力資本投資和軟實力建設，關注貧困地區的科學、教育、文化和衛生事業，該綱要的實施使得我國農村貧困人口數量持續減少。[38]2011年，中央又制定了《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》，該綱要重新確立了我國扶貧的總目標，包括多維度減貧目標即從基本生存需要到基本能力提升、利貧性增長目標即貧困地區人均純收入增長幅度高于全國平均水平、包容性發展目標即主要領域的公共服務指標接近全國平均水平。在這些目標的示范作用下，我國逐漸開始構建政府、市場、社會“三位一體”的扶貧格局，并出臺了教育、產業、金融、土地等各種具體優惠政策，進行了大量的輿論宣傳來助推貧困地區發展，如2002年4月頒布的《教育部關于做好對口支援新疆高等師范學校工作的通知》指出，應積極發展西部地區高等教育，誘導中部地區高校對口支援西部地區高校，采取經費補助、獎勵激勵等多種形式的支援與合作，加快中西部地區發展，促進中國現代化建設。[39]

這一時期，脫貧工作取得重大成效。除了激勵性工具和能力建設工具發揮主要作用之外，象征及勸誡工具也得到恰當地運用，編碼結果顯示為23.71%，主要表現在“三個代表”重要思想和“科學發展觀”的提出，明確了黨的立黨之本、執政之基、力量之源，樹立了協調發展、全面發展、可持續發展的科學發展觀，從而增強了我國的經濟實力和民族凝聚力，促進了我國現代化建設在新世紀取得了全面勝利。按照我國2010年發布的1196元絕對貧困線標準，全國貧困人口減少到2688萬人，貧困發生率下降到2.8%。絕大多數貧困人口的溫飽問題已經得到顯著解決，國民經濟也隨之持續健康發展，區域與城鄉的貧富差距得到緩解。但是，即便如此，我國仍然有大量的貧困人口，貧困地區經濟落后、人民生活水平低下，以及貧困人口識別不精準、內生動力缺乏等問題仍然明顯。

4.脫貧攻堅階段（2013～2020年）：能力建設工具占主導地位，其余三種工具并駕齊驅

以往扶貧政策的瞄準對象或為中西部貧困地區，或為貧困縣，或為貧困村。在上述優惠扶持政策的引導下，部分經濟困難群眾的脫貧問題得到了解決，而仍未脫貧的貧困戶由于其致貧原因復雜、人口分布分散等原因成為打贏脫貧攻堅戰的最后一道難關。為此，黨的十八大以來，習近平總書記對精準扶貧精準脫貧進行了系列論述，于2014年正式下發精準扶貧文件，2015年作出打贏脫貧攻堅戰的決定，明確“到2020年現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體脫貧”的目標，全面實施精準扶貧、精準脫貧戰略，確保各項政策落到實處。

這一時期的政策工具數量顯著上升，呈現多樣化、均衡化、豐富化等特征，其中占主導的是能力建設工具占比，為27.47%，其余三種工具并駕齊驅，分別占比25.13%、23.35%與24.04%。為何這一階段是以能力建設工具為主，因為經過幾十年的發展，中國的減貧策略要由大水漫灌式扶貧向精準滴灌式扶貧轉變，要堅持分類、因人因地、因貧困原因、因貧困類型來施策，所以，貧困戶的能力建設、貧困地區的能力發展就顯得特別重要。在這一階段，政府通過一系列引導性和支持性舉措、供給性與建設性政策來廣泛動員全社會支持中國扶貧事業的發展，通過扶持生產和就業發展一批、易地搬遷安置一批、生態保護脫貧一批、教育脫貧一批、低保政策兜底一批等“五個一批”舉措來激發貧困群體的內生動力，通過為貧困人口建檔立卡、向貧困村派駐第一書記和工作隊、開展志智雙扶舉措來源源不斷釋放脫貧攻堅的紅利。這一時期體現能力建設的政策有教育扶貧政策如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018～2020年）》、就業扶貧政策如《關于切實做好就業扶貧工作的指導意見》、語言扶貧政策如《推普脫貧攻堅行動計劃（2018～2020）》、產業扶貧政策如《關于加大貧困地區項目資金傾斜支持力度促進特色產業精準扶貧的意見》、志氣扶持政策如《關于開展扶貧扶志行動的意見》等。

當然，由于脫貧攻堅是黨中央、國務院面向全國人民的莊嚴承諾，打贏脫貧攻堅戰是各級政府必須完成的政治任務，所以這一時期的命令性工具如《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》也比較明顯，不僅如此，這一時期自上而下的精準扶貧體制、駐村工作機制、扶貧動員體系等都帶有明顯的強制性與權威性。當然，要在較長時期內培育貧困人口的政策執行力和建設能力，激勵性工具、象征及勸誡工具、能力建設工具協同共用，能起到更好的促進作用。[40]因此，國家出臺了系列支持和鼓勵靈活參與扶貧的政策如《創新扶貧開發社會參與機制實施方案》《關于支持社會工作專業力量參與脫貧攻堅的指導意見》等，也同時出臺了象征及勸誡政策如《關于做好易地扶貧搬遷集中安置社區治理工作的指導意見》《國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》等。這與何玲玲、付秋梅的研究相似，她們指出，我國精準扶貧階段的政策工具呈現出以“能力型建設工具為主，其他工具并存”的特點。[41]為進一步印證脫貧攻堅階段政策工具的特點，本文專門針對脫貧攻堅階段的政策文本做了詞頻分析，結果顯示，“地區、發展、建設”高頻詞表明這一階段扶貧的基本方式是針對不同貧困地區、不同貧困戶狀況，運用科學有效手段加強貧困地區建設、促進貧困地區發展的治貧方針;而“農村、資金、教育、農業、就業、醫療、搬遷、建檔立卡、金融、網絡、殘疾人”詞頻則體現了脫貧攻堅階段扶貧工作的重點領域和目標對象，“服務、創新、幫扶、定點、對口、協作”高頻詞則表明了這一時期扶貧政策的方式方法。這說明，詞頻分析結果和編碼分析結論基本一致，即這一階段的政策工具表現為能力建設工具為主，命令性工具、激勵性工具、象征及勸誡工具并駕齊驅。[42]

由于政策工具多樣、類型豐富、數量均衡，這一場以解決貧困人口“兩不愁”“三保障”為基本目標的脫貧攻堅戰，在2020年底取得了全面勝利，現行標準下近9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個脫貧縣全部摘帽，12.8萬個脫貧村全部出列，區域性整體性貧困得到解決，完成了脫貧攻堅的艱巨任務，創造了又一個舉世矚目的奇跡。[43]為此，聯合國秘書長古特雷斯評價道：“過去10年，中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家。此外，中國的減貧方略，也為全球減貧提供了中國方案和中國經驗，尤其對其他發展中國家具有很大的參考價值和借鑒意義。”[44，45]

四、建黨100年以來扶貧政策工具變遷特點

從扶貧政策文本各節點的參考數來判定，在文本總量一致的前提下，編碼參考點數越多，表明政策工具使用的次數越多，所占比例也就越大。如表2顯示，能力建設工具和激勵性工具是建黨100年以來使用頻率最高的扶貧政策工具，參考點分別是12884和12240，占比26.45%和25.13%;其次是象征及勸誡工具，參考點是11826，占比24.28%;最后是命令性工具，參考點是11762，占比24.15%。由此，建黨100年以來我國扶貧政策工具呈現出如下特征。

（一）政策工具數量逐步上升且分布均衡

將不同歷史階段428條政策文本所構成的政策工具數量進行統計，得到了圖2的對比分析情況。從圖2可知：第一，雖然扶貧政策工具在不同時期特點不同、表現各異，但隨著時間的推移，政策工具的數量整體呈上升趨勢，2013～2020年階段的數量大規模增長，是原來的幾倍;第二，同一時期內，不同政策工具的數量基本均衡，沒有太大的差距;第三，象征及勸誡工具、激勵性工具和能力建設工具隨著時間的推移呈上升趨勢，顯示出我國扶貧政策工具的使用越來越科學與合理。當然，這也與1986年國務院扶貧地區經濟開發領導小組及其辦公室成立，建立專門的領導機構，并制定一系列扶貧開發政策密切相關。后來，為堅決打贏脫貧攻堅戰，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央、國務院出臺的政策數量更是創歷史新高。一如習近平總書記曾指出的，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”。[46]

（二）重視能力建設工具的運用

在能力建設工具中，涉及引導支持類工具和經費補助類子工具的政策文本分別為404份和412份，參考點分別為4100和3575，比例較高，這進一步說明中國共產黨比較重視能力性工具的使用。一如姚松和曹遠航對新時期中央政府教育精準扶貧政策的文本計量分析發現，隨著時間的推移，權威工具始終處于相對主導地位之外，能力建設型工具使用頻次較高，且命令型、激勵型、能力建設型、系統改革型、勸誡型工具逐步呈綜合化趨勢。[47]本文的分析也得知，從建黨100年以來我國反貧困的征程來看，能力建設工具占據主導地位，這體現了黨在政策制定中的主導地位以及我國的制度優越性，表明中國共產黨在領導人民進行反貧困斗爭歷程中，始終堅持和貫徹解放和發展生產力的方針，通過制度建設、培養培訓、教育學習等措施大力提升農民自身的生存和發展能力，從根本上擺脫貧困，奔向小康。

（三）激勵性工具使用存在偏斜

激勵性工具是通過獎勵激勵、經費補助、懲戒監管等手段來縮小東西部貧富差距、增強貧困人口內生動力、促使貧困人口自我覺醒與自我發展的工具，對鞏固脫貧攻堅成果、實現全面鄉村振興必不可少。然而，在428份政策文件中，激勵性工具中的經費補助類子工具的參考點為3575，明顯高于其他具體政策工具，涉及權力下放類子工具的政策文本僅為8份，參考點僅為9，處于相對缺失狀態。經費補助類子工具比例過高，表明百年扶貧歷史中，輸血式扶貧是主要手段;權力下放類子工具過少，表明我國建黨100年以來的扶貧歷程還是政府主導的扶貧歷程，市場、社會與公眾參與較少。[48]以政府為主導的扶貧雖然容易動員力量與整合資源，但難以形成長效機制，還可能導致一些貧困群眾對扶貧資金產生依賴，形成更難以解決的精神貧困。

（四）政策工具組合的系統化程度不高

在428份政策文本中，能力建設工具和激勵性工具相對較多，命令性工具和象征及勸誡工具使用頻次相對較少，這表明我國扶貧政策工具總體上呈現多樣化與豐富性特點，組合使用較多。再深入分析具體政策工具，運用較多的則是引導支持、教育學習、經費補助、示范典型類工具，參考點分別為4100、3880、3575和3342。事實上，現在大多數領域單一、孤立使用政策工具的現象較少，多樣政策工具組合應用更為常見。[49]根據麥克唐納爾和艾莫爾的觀點，政策工具的優化組合要基于政策目標并根據不同的政策環境與政策資源而定。不過從目前的數據來看，建黨100年以來不同扶貧政策工具之間優化組合的程度相對較低，沒有很好地融合，分散在資金、教育、就業、醫療、建檔立卡、金融等各個領域，政策之間的連貫性、系統性和科學性還有待提升。[50]

五、建黨100年以來扶貧政策工具變遷對鄉村振興的啟示

盡管建黨100年以來我國扶貧政策工具變遷呈現上述特點，但這些變遷的政策工具對鄉村振興及未來的農村農業現代化也具有重要的價值。為此，探討這些扶貧政策工具在鄉村振興階段的應用與展望，很有必要。

（一）提高匹配程度，注重鄉村振興政策工具實施的連續性

脫貧攻堅是鄉村振興的基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的深化。根據脫貧攻堅階段使用政策工具的經驗，鄉村振興階段應考慮政策工具與振興目標之間的匹配度問題。鄉村振興除了滿足產業振興、生態振興、人才振興、組織振興、文化振興的要求之外，還應關注普惠型公共服務的供給以及脫貧群眾的可持續發展。同時，鄉村振興不適合搞“一刀切”，應該分批次分層次進行，對于有振興基礎的鄉村進行振興，對于暫時不符合振興條件的鄉村，還是應該以鞏固脫貧攻堅成果為主要目標。基于此，一方面，為讓脫貧地區與脫貧群眾鞏固脫貧攻堅成果，公平獲取可持續發展資源，政府應出臺相應的激勵性、引導性、能力增長型政策，注重對脫貧人口的金融扶持、教育幫扶與就業培訓，構建志智雙扶長效機制;另一方面，對于有條件振興的鄉村給予更多的發展資源與鼓勵其發展的政策，引入市場機制撬動政府、市場、社會資源，增加對幫扶企業的稅收優惠，鼓勵多方參與，形成多方協同。此外，政府還要注意鄉村振興政策與脫貧攻堅政策的連續性，在大政方針上保持一致，注意相關銜接，切不可讓政策斷層發展。讓人欣喜的是，2020年12月通過的《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的意見》中已經明確指出，為鞏固脫貧攻堅成果，要對脫貧群體與脫貧地區做到“四不摘”，即“不摘幫扶、不摘監管、不摘政策、不摘責任”，同時要加強“財政投入政策銜接、金融服務政策銜接、土地支持政策銜接、領導機制銜接、工作體系銜接、規劃實施與項目建設銜接、考核機制銜接”。[51]這為保持鄉村振興政策工具的連續性提供了政策支持。

（二）優化組合結構，增強鄉村振興政策工具功能的互補性

政策工具的優化組合與科學配置，對實現鄉村振興目標具有重要的價值。具體而言，以教育、培訓、賦能為主的能力建設工具適合于培育鄉村發展的內生動力，為脫貧地區設置遠景規劃，阻斷貧困的代際傳遞;強制性色彩濃厚的命令性工具，因見效快、成本低，對于構建自上而下的鄉村振興動員體系、發揮集中力量辦大事的制度優勢必不可少;以經費支持、政策傾斜、榮譽獎勵等為主的激勵性工具可以激發駐村干部、基層組織更多的主動性與積極性，也是鄉村人才振興的保障機制，使用恰當，可以引導大學生、外出務工人員、社會有為青年到農村去創業就業;象征和勸誡性工具可以讓脫貧群眾樹立正確的價值觀與人生觀，克服依賴心理，真正達到“扶信念、扶勇氣、扶志向”之目的。為此，鄉村振興階段的政策工具組合，應當從結構、功能上予以優化，建立政策工具網絡體系，提高各工具之間的協同性，使之成為一條科學的政策工具鏈，防止出現工具沖突現象。具體來說，要以能力建設工具和激勵性工具為主，深度激發脫貧地區的內生動力，有效培育脫貧地區的發展能力，構建鞏固脫貧攻堅成果的長效機制。同時，通過構建賞罰分明的獎懲體系，激發多元主體參與鄉村振興的動力與活力，引導和鼓勵青年大學生到鄉村去創業就業，或成為鄉村人才振興的孵化器。此外，還要發揮好命令性工具、象征和勸誡工具的輔助作用，強化對鄉村振興工作的執行監管與考核評估，發揮政策杠桿對鄉村振興工作的調節優化;加強宣傳引導，繼續發揚脫貧攻堅精神、講好中國扶貧故事，以更多的象征及勸誡工具鼓勵他們自強不息、自力更生，積極投身于鄉村振興的偉大歷史洪流中。

（三）深化內容體系，強化鄉村振興政策工具變革的創新性

目前，我國已進入鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面鄉村振興階段。此階段的減貧目標與減貧任務，應放在城鄉融合發展的大背景下來思考。一如2021年4月29日通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》所提到的，國家要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置。”[52]要做到這些，就需要正確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的政策體系，不斷深化政策工具的內容，一方面不斷完善返貧監測和幫扶機制，強化對重點群體的監測預警，防范出現系統性、區域性大規模返貧現象。另一方面，聚焦城鎮相對貧困群體，完善社會保障制度，推動城鄉公共服務一體化，及時將新的貧困人口納入減貧治理體系中。此外，要實現鄉村振興戰略，推進農村農業現代化，還應有層次有梯度增加農村投入，加快農村產業結構調整，完善農民增收機制與鄉村人才培育體系，這就要求進一步深化政策工具組合，構建服務鄉村振興需求的政策內容。

參考文獻：

[1]文建龍.中國共產黨與中國扶貧事業[M].北京：社會科學文獻出版社， 2018：231～254.

[2]中華人民共和國國家發展改革委員會召開脫貧攻堅領導小組會議公報[EB/OL].[2021-01-29]. https：//www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/cl/lddt/202101/t20210129_1266341.html.

[3]王曙光，王丹莉.中國扶貧開發政策框架的歷史演進與制度創新（1949～2019）[J].社會科學戰線，2019（5）：24～31.

[4]王曙光.中國扶貧——制度創新與理論演變（1949～2020）[M].北京： 商務印書館， 2020：12～31.

[5][加]邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循環與政策子系統[M].上海：生活·讀書·新知三聯書店，2006：267～269.

[6]黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國的發展[J].社會科學，2010（4）：13～19;187.

[7]陳振明，和經緯.政策工具研究的新進展[J].東南學術，2006（6）.

[8]黃萃，趙培強，蘇竣.基于政策工具視角的我國少數民族雙語教育政策文本量化研究[J].清華大學教育研究，2015（5）：88～95.

[9][美]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京： 中國人民大學出版社， 2015：9～55.

[10][美]邁克爾·豪利特，M·拉米什著.公共政策研究：政策循環與政策子系統[M].龐詩等譯.上海：生活·讀書·新知三聯書店，2006： 141;142;144;151～154.

[11]嚴強.公共政策學[M].北京：社會科學文獻出版社， 2008：55～79.

[12]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：10～21.

[13]陳振明等.政府工具導論[M].北京：北京大學出版社， 2009：6～30.

[14]周付軍，胡春艷.政策工具視角下“雙一流”政策工具選擇研究——基于政策工具和建設要素雙維度的分析[J].教育學報，2019（3）：84～93.

[15]鄭石明，要蓉蓉，魏萌.中國氣候變化政策工具類型及其作用——基于中央層面政策文本的分析[J].中國行政管理，2019（12）：87～95.

[16]王宏新，邵俊霖，張文杰. 政策工具視角下的中國閑置土地治理——192篇政策文本（1992～2015）分析[J].中國行政管理，2017（3）：108～112.

[17]謝倩，王子成，周明星.新中國成立70年鄉村教師支持政策文本量化分析——基于政策工具視角[J].現代教育管理，2020（4）：61～67.

[18]陸漢文，落實脫貧攻堅戰略的可行途徑[J].國家治理，2015（38）：28～31.

[19]陳大超，遲爽.改革開放以來我國高校師德政策變遷的文本分析——基于政策工具視角[J].現代教育管理，2020（7）：61～67.

[20]李祥.民族地區教育對口支援政策七十年回顧與展望——基于政策要素與政策工具的二維分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2020（2）：72～80.

[21]彭小兵，龍燕.基于政策工具視角的我國消費扶貧政策分析[J].貴州財經大學學報，2021（1）：95～101.

[22]易柳.改革開放40年中國扶貧政策的演化與前瞻——立足國家層面政策文本的分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2018（4）：183～191.

[23]曹燕.政策工具視角下的基礎教育公平：回顧與前瞻——基于1979～2016年基礎教育公平政策的文本分析[J].教育科學，2017（4）.

[24]中央檔案館.中共中央文件選集[M].北京：人民出版社，2013：1～584.

[25]中央檔案館.建國以來重要文獻選編（1921～1949）[M].北京：中央文獻出版社，2011：45～758.

[26]中央檔案館.中國共產黨九十年歷程[M].吉林：吉林人民出版社，2011：6～778.

[27]北大法寶數據庫[EB/OL].http：//pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx？menu_item=law&Db=chl.

[28]左春偉，吳帥.鄉村振興戰略中績效目標的價值與困境——基于中央和17省級區劃鄉村振興指導性政策文件的NVivo質性研究[J].西藏大學學報（社會科學版），2019（2）：163～170.

[29]許懷雪，秦玉友. 政策工具視角下農村師資補充政策研究——基于2001～2018年農村師資補充政策文本的分析[J].教師教育研究，2019（6）：26～32.

[30]黃承偉.中國扶貧開發道路研究：評述與展望[J].中國農業大學學報（社會科學版），2016（5）：5～16.

[31]蒲實，袁威.中國共產黨的百年反貧困歷程及經驗[J].行政管理改革，2021（3）：1～13.

[32]胡鞍鋼，童旭光.中國減貧理論與實踐——青海視角[J].清華大學學報（哲學社會科學版）， 2010（4）：106～112.

[33]張巖松.發展與中國農村反貧困[M].北京：中國財政經濟出版社，2004：35.

[34]中華人民共和國中央人民政府官方網站[EB/OL].http：//www.gov.cn/index.htm.

[35]許建兵，宋喜存，李慧芳.公共政策分析[M].長春：吉林大學出版社，2016：10.

[36]謝治菊，朱紹豪.民族教育政策實施效果評估：理論基礎、指標設計與應用反思[J].民族教育研究，2017（5）：5～11.

[37]孫建北.貧困與扶貧[M].北京： 中共中央黨校出版社，2004：57.

[38]中共中央、國務院.中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）[Z].2001-06-13.

[39]中共中央、國務院.中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）[Z].2011-12-01.

[40]Lewis Oscar，The Culture of poverty[M].New York，Scientific American，1966.

[41]何玲玲，付秋梅.政策工具視角下中國精準扶貧政策文本量化分析[J].江漢大學學報（社會科學版），2020（4）：63～77;127.

[42]李曉園，鐘偉.中國治貧70年：歷史變遷、政策特征、典型制度與發展趨勢——基于各時期典型扶貧政策文本的NVivo分析[J].青海社會科學，2020（1）：95～108.

[43]習近平.在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話[N].人民日報（第002版），2021-02-26.

[44]謝治菊.共同體視域下教育脫貧的實踐探索與行動邏輯[J].蘇州大學學報（教育科學版），2019（4）：16～24.

[45]王偉.鄉村振興視角下農村精準扶貧的產業路徑創新[J].重慶社會科學，2019（1）：27～34.

[46]習近平論扶貧工作——十八大以來重要論述摘編[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2015/1201/c83855-27877446.html.

[47]姚松，曹遠航.新時期中央政府教育脫貧攻堅政策的邏輯特征及未來走向—基于政策工具的視角[J].湖南師范大學教育科學學報，2019（4）：73～80.

[48]Jensen J，Rasmussen T N. Allocation of CO2 Emissions Permits： A General Equilibrium Analysis of Policy Instruments. Journal of Environmental Economics & Management，2000（2）.

[49]Anne Schneider，Helen Ingram.Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].The Journal of Politics，1990（2）：514～523.

[50]阿班·毛力提汗.中國共產黨反貧困理論與實踐[J].毛澤東鄧小平理論研究，2006（11）：19～24.

[51]中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm， 2021-03-22.

[52]全國人民代表大會官方網站[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd.shtml.

Policy tools and Rural Revitalization

- Text analysis based on the change of poverty alleviation policy in the 100 years since the founding of the party

XIE Zhi-ju，CHEN Xiang-ning

（School of public administration， Guangzhou University， Guangzhou， Guangdong 510006，China）

Abstract：

Since the founding of the party 100 years ago， China has taken many original and unique major measures in poverty reduction and governance， accumulated a series of replicable and popularized poverty reduction experience， and contributed China's plan and Chinese wisdom to the cause of international poverty reduction. In order to sort out and summarize China's experience and characteristics of poverty reduction in the past 100 years since the founding of the party， and realize the effective connection between consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and rural revitalization， taking the central policy texts closely related to poverty alleviation from 1921 to 2021 as the research object， starting from command tools， incentive tools， symbol and admonition tools and capacity-building tools， nvivo11 software is used， This paper excavates and analyzes the poverty alleviation policies issued by the central government since the founding of the Communist Party of China， explores the historical changes of China's poverty alleviation governance， analyzes the mode characteristics of Poverty Alleviation Policies in various stages， and discusses the application and Enlightenment of these policy tools in the stage of Rural Revitalization.

Key words：

one hundred years since the founding of the party;policy tools;policy change;rural vitalization;poverty alleviation

責任編輯：蕭敏娜

收稿日期：2021-03-01

基金項目：國家社科基金后期資助項目“大數據時代的貧困治理研究”（20FZZB005）。

作者簡介：謝治菊（1978—），女，重慶合川人，博士，廣州大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為貧困治理與鄉村振興研究;陳香凝，女，安徽合肥人，廣州大學南方治理研究院研究助理，研究方向為。